Украина — Россия: евразийское решение газовой дилеммы

В своей предыдущей статье «Украина-Россия: европейский подход к решению газовой дилеммы на основе верховенства права» («ЗН», № 49, 17-23 декабря 2005 года) мы изложили наше видение европейского подхода к разрешению украинско-российского газового кризиса, сутью которого было урегулирование возникающих противоречий в судебном (арбитражном) порядке на основе принципа верховенства права. Как нам показалось, правительство Украины и «Нафтогаз» вначале восприняли такой подход. Однако дальнейшие события развивались по евразийскому сценарию: решением газовой проблемы стало заключение 4 января 2006 года соглашения между «Нафтогазом», «Газпромом» и «РосУкрЭнерго», которое отрицает ранее достигнутые договоренности и ставит больше вопросов, чем содержит ответов.

Какие юридические риски несет в себе указанное газовое соглашение? Как это соглашение вписывается в существующий международно-правовой механизм украинско-российского сотрудничества? Устанавливает ли достигнутое соглашение паритет прав и обязанностей его сторон? Позволяет ли оно получить гарантии транзита и ценовой стабильности, предусмотренные украинско-российскими международными договорами в газовой сфере? Ответы на эти вопросы - в этом материале.

І. Газовое соглашение: юридические аспекты

Текст Соглашения об урегулировании отношений в газовой сфере от 4 января 2006 года между «Нафтогазом», «Газпромом» и «РосУкрЭнерго АГ» (далее - газовое соглашение) доступен широкой общественности через Интернет. Поэтому мы не будем подробно пересказывать его положения, а сосредоточимся на их юридическом анализе, который приведен ниже в порядке, облегчающем понимание.

Цена на газ

В пункте 4 газового соглашения установлена цена на газ, поставляемый в Украину со стороны «РосУкрЭнерго» (РУЭ), в размере 95 долл. за 1000 кубометров. Однако прямо установлено, что эта цена действует лишь до 1 июля 2006 года. После этой даты цена газа, поставляемого в Украину, подлежит дополнительному согласованию, т.е. зависит от согласия «Газпрома» и «РосУкрЭнерго».

В отличие от цены на газ, поставляемый в Украину, цена газа, покупаемого РУЭ у «Газпрома» (определяемая по формуле, исходя из базисной цены газа Р0=230 долл. за 1000 кубометров) для дальнейшей продажи в Украине, не ограничена временными рамками, т.е. действует до того времени, пока «Газпром» не согласится на иную цену.

Привлекает внимание и то, что использование формулы определения цены на газ (которая, к тому же, должна быть дополнительно согласована) предусматривается лишь во взаимоотношениях «Газпром» - «РосУкрЭнерго», а цена на газ во взаимоотношениях «РосУкрЭнерго» - «Нафтогаз» определяется по согласованию между ними на основе неизвестной методики.

Транзитная ставка

Пункт 1 газового соглашения жестко фиксирует на 5-летний период ставку платы за транзит принадлежащего «Газпрому» и «РосУкрЭнерго» природного газа через территорию Украины и РФ в размере 1,6 долл. за 1000 кубометров на 100 км расстояния. Из этого следует, что до 1 января 2011 года транзитная ставка не может быть изменена без согласия «Газпрома» и РУЭ. Таким образом, разрывается связка «цена на газ - транзитная ставка».

Кроме того, в соответствии с газовым соглашением ставка платы за транзит газа через территорию Украины не зависит от цены на газ. Для ответа на вопрос, приемлем ли такой подход, нужно учесть, что компрессорные станции газотранспортной системы Украины, обеспечивающие ее работу, работают на природном газе (по имеющейся информации, для обеспечения функционирования ГТС Украины ежегодно требуется около 7 млрд. кубометров газа). Т.е. повышение цены на газ, поставляемый в Украину для обеспечения работы ГТС, автоматически приводит к повышению себестоимости транзита. Однако газовое соглашение не предусматривает возможности повышения в этом случае транзитной ставки без согласия всех сторон газового соглашения. Могут ли в таком случае европейские страны считать стабильным и безопасным транзит газа через территорию Украины?

Пункт 1 газового соглашения также касается транзита газа (прежде всего туркменского), поставляемого в Украину через территорию РФ. Заметим, однако, что газовое соглашение касается транзита через российскую территорию лишь газа, принадлежащего «РосУкрЭнерго», и не содержит положений о транзите по территории РФ газа, принадлежащего «Нафтогазу». Таким образом, по газовому соглашению украинская сторона не получает юридически гарантированного права на транзит принадлежащего ей газа через территорию РФ, что существенно ограничивает возможности Украины по использованию энергоносителей, альтернативных российским.

Долгосрочность и стабильность поставок газа в Украину

Разрыв связки «цена на газ - транзитная ставка» ставит перед Украиной вопрос об обеспечении долгосрочных поставок газа для гарантирования ее энергетической безопасности. До заключения газового соглашения долгосрочность поставок российского газа в Украину обеспечивалась долгосрочностью транзита этого газа через украинскую территорию, поскольку ранее действовавшие украинско-российские контракты и международные договоры предусматривали оплату транзита поставками газа. Газ, недостающий для обеспечения газового баланса страны, закупался в Туркменистане. При этом Украина постоянно и настойчиво добивалась заключения долгосрочного (на 20-25 лет) газового контракта с Туркменистаном.

Пункт 4 газового соглашения фактически ставит обеспечение долгосрочных поставок газа в Украину в зависимость от долгосрочности контрактов между «Газпромом» и «РосУкрЭнерго». При этом срок действия таких контрактов точно не определен и не зависит от позиции «Нафтогаза», не являющегося их стороной.

Кроме того, газовое соглашение не содержит четких обязательств РУЭ в отношении объемов газа, подлежащих поставкам в Украину, начиная с 2007 года. Газовое соглашение предусматривает, что с 2007 года РУЭ обязано поставить в Украину газ в объеме до 58 млрд. кубометров. Значение предлога «до» в юридическом обязательстве хорошо известно украинской стороне на примере функционирования нефтепровода Одесса-Броды: российская сторона обязалась транспортировать до 9 млн. тонн нефти в год, а каков фактический объем соответствующего транзита?

Для решения возникающей проблемы, равно как и для обеспечения ценовой стабильности на покупаемый газ, «Нафтогаз» планирует зафиксировать в контракте с «РосУкрЭнерго» на ближайшие 5 лет цену газа на уровне 95 долл. за 1000 кубометров. Однако, если такой контракт с РУЭ и будет заключен, то каким образом будет обеспечено его выполнение? «РосУкрЭнерго» не является газодобывающей компанией и как посредник при формировании цены газа, продаваемого «Нафтогазу», полностью зависит от цен на российский и туркменский газ. Изменение последних неминуемо приведет к изменению цены на газ, поставляемый в Украину.

До заключения газового соглашения ценовая стабильность на газ, поставляемый в Украину «Газпромом», обеспечивалась гарантией правительства России в межправительственном протоколе на соответствующий год. Может быть, и в нынешней ситуации, учитывая то, что компания «РосУкрЭнерго» как посредник была предложена российской стороной, следовало бы при заключении межправительственных протоколов на 2006 и последующие годы настаивать на предоставлении правительством России гарантии выполнения РУЭ ее обязательств по поставкам газа в Украину по точно установленной цене? При этом обеспечением выполнения такой гарантии мог бы стать природный газ, транспортируемый «Газпромом» в Европу через территорию Украины (т.е. в случае невыполнения РУЭ обязательств по поставкам газа в Украину по установленной цене Украина могла бы отбирать соответствующее количество российского газа).

В этой связи необходимо также обратить внимание на недавнее сообщение в прессе о том, что президент РФ обратился к правительству РФ с тем, чтобы оно выступило гарантом выполнения «Газпромом» своих обязательств по поставкам газа в Украину через «РосУкрЭнерго». Такой подход, тем не менее, в недостаточной степени устраняет изложенный выше риск. Обратим внимание: в обращении президента РФ речь идет о гарантировании обязательств «Газпрома», а они касаются ежегодной продажи компании «РосУкрЭнерго» газа в объеме 17 млрд. кубометров по базовой цене 230 долл. В то же время Украина заинтересована в гарантировании поставок газа в объеме более 50 млрд. кубометров по значительно более низкой цене.

Срок действия соглашения

Озвученные в прессе ссылки на 5-летний срок действия газового соглашения юридически некорректны. Газовое соглашение не содержит положений о сроке его действия, т.е. заключено на неопределенный срок и может быть изменено либо расторгнуто лишь по взаимному согласию подписавших его сторон (если не принимать во внимание возможность его расторжения в судебном порядке). На 5-летний срок согласована лишь транзитная ставка.

С другой стороны, хотели бы обратить внимание на то, что 5-летний срок транзитной ставки, установленный газовым соглашением, вызывает вопрос в контексте возможного заключения межправительственного протокола на 2006 год.

Дело в том, что такой протокол может содержать положение о гарантии правительством Украины согласованной транзитной ставки лишь на протяжении годичного периода, поскольку в соответствии со статьей 2 украинско-российского межправительственного договора от 4 октября 2001 года срок действия такого протокола не может превышать одного года.

Это означает, что хотя газовое соглашение и устанавливает транзитную ставку на 5-летний срок, такая ставка должна ежегодно подтверждаться правительствами Украины и РФ. В противном случае она не будет гарантирована на межправительственном уровне. Это предоставляет Украине возможность при заключении последующих межправительственных протоколов поднимать, в случае необходимости, вопрос о пересмотре транзитной ставки.

Конечно, нельзя исключить того, что правительства Украины и РФ попытаются изменить правило о ежегодном определении транзитной ставки. Однако сделать это они могут лишь путем внесения изменений в межправительственный договор от 4 октября 2001 года, которые будут подлежать ратификации парламентом (поскольку сам договор 2001 года был ратифицирован).

ІІ. Газовое соглашение
в системе международно-правовых отношений

Международно-правовые отношения между Украиной и Российской Федерацией в газовой сфере регулируются тремя действующими договорами:

- Соглашение между правительством Украины и правительством РФ по экспорту российского природного газа в Украину и его транзиту через территорию Украины в европейские страны от 18 февраля 1994 года (договор 1994 года);

- Соглашение между Кабинетом министров Украины и правительством РФ о гарантиях транзита российского природного газа через территорию Украины от 22 декабря 2000 года (договор 2000 года);

- Соглашение между Кабинетом министров Украины и правительством РФ о дополнительных мерах по обеспечению транзита российского природного газа через территорию Украины от 4 октября 2001 года (договор 2001 года.).

Гарантия расчетов
за транзитные услуги

В соответствии со статьей 2 договора 2001 года, правительство РФ гарантирует проведение расчетов «Газпрома» с «Нафтогазом» за транзитные услуги. При этом анализ указанной статьи 2 показывает, что данная гарантия правительства РФ действует лишь в случае, если установленный между «Нафтогазом» и «Газпромом» порядок расчетов за транзитные услуги (предусматривающий согласование транзитной ставки) основывается на положениях соответствующего межправительственного протокола.

В то же время газовое соглашение устанавливает транзитную ставку и порядок расчетов, не предусмотренные положениями межправительственного протокола, что дает основания правительству РФ отказаться от выполнения международно-правовой гарантии по расчетам за транзитные услуги. И это понятно: правительство РФ не может гарантировать то, что не было с ним предварительно, в установленном порядке согласовано.

Конечно, указанную ситуацию можно исправить путем заключения - пусть и после подписания газового соглашения - межправительственного протокола на 2006 год. При этом, однако, нужно понимать, что гарантия правительства России будет действовать лишь в том случае, если в протоколе на 2006 год будут четко определен порядок расчетов «Газпрома» с «Нафтогазом» за транзитные услуги, а также прямо указан размер транзитной ставки. Если же в протокол на 2006 год будет включена простая отсылочная норма (о том, что условия транзита согласовываются между «Нафтогазом» и «Газпромом»), применимость гарантии правительства РФ по статье 2 договора 2001 года будет оставаться под вопросом.

Обеспечение гарантии расчетов
за транзитные услуги

Особенностью гарантийного механизма, предусмотренного статьей 2 договора 2001 года, является то, что он не включает в себя прямых обеспечительных мер. Иными словами, статья 2 договора 2001 года прямо не устанавливает, каким образом правительство РФ обеспечивает выполнение гарантии по расчетам за транзитные услуги. Это дает правительству РФ возможность самостоятельно принять соответствующее решение. Однако в случае его отказа от выполнения соответствующей гарантии или затягивания ее выполнения у украинской стороны имелась «страховка», закрепленная в статье 7 договора 1994 года.

Статья 7 договора 1994 года предусматривает, что при общей недопоставке газа российской стороной на российско-украинскую границу объемы транзита и экспорта в Украину сокращаются пропорционально этой недопоставке. Это означает, что в случае отказа российской стороны от оплаты транзитных услуг поставками газа или невыполнения своих обязательств по поставкам газа в Украину украинская сторона имела право пропорционально сократить объем транзита и получить оплату своих услуг путем абсолютно законного отбора части транзитного российского газа. Однако статья 7 договора 1994 года может применяться при условии, что обязательство по поставкам газа в Украину несет российская сторона, т.е. «Газпром» (иными словами, при наличии контракта между «Нафтогазом» и «Газпромом»).

В то же время, в соответствии с газовым соглашением, поставки газа в Украину осуществляет не «Газпром», а «РосУкрЭнерго» - резидент Швейцарии, на которого не распространяется действие договора 1994 года. Это делает неприменимой статью 7 договора 1994 года. В результате украинская сторона становится достаточно зависимой от добросовестного выполнения «Газпромом» своих контрактных обязательств по оплате транзитных услуг «Нафтогаза». Можно, конечно, говорить о том, что на случай невыполнения «Газпромом» этих обязательств «Нафтогаз» может получить оплату через задействование арбитражного механизма. Однако решение этого вопроса в арбитражном порядке может длиться годами, в то время как статья 7 договора 1994 года позволяла получить оплату предоставленных услуг значительно более оперативно.

Вышеизложенное свидетельствует в пользу того, что в случае, если газовое соглашение не будет расторгнуто, актуальным ставится вопрос о включении в межправительственный протокол на 2006 год положения об обеспечительных мерах по выполнению правительством РФ гарантии оплаты транзитных услуг.

Сверхконтрактный отбор газа

Статья 1 договора 2000 года устанавливает обязательство украинской стороны не допускать сверхконтрактных отборов российского газа. В то же время статья 4 договора 2000 года регулирует последствия сверхконтрактного отбора украинской стороной российского газа. При этом цена такого газа рассчитывается по специальной методике, в основу которой заложено 80 долл. за 1000 кубометров. Таким образом, договор 2000 года содержит механизм урегулирования ситуации, при которой украинская сторона в силу каких-либо исключительных обстоятельств и непредвиденных ситуаций осуществляет сверхконтрактный отбор российского газа по вполне приемлемой цене.

Обратим внимание на то, что договор 2000 года содержит четкое определение термина «сверхконтрактные отборы»: это отбор российского природного газа сверх объемов, предусмотренных в контрактах между «Нафтогазом» и «Газпромом».

Однако, как мы помним, газовое соглашение исключает заключение контрактов между «Нафтогазом» и «Газпромом» на поставки газа в Украину. В связи с этим возникает вопрос: применяется ли статья 4 договора 2000 года в отсутствии соответствующих контрактов между «Нафтогазом» и «Газпромом»? Ответ на этот вопрос не является однозначным и требует аутентичного толкования правительствами Украины и России (например, такое толкование может быть приведено в межправительственном протоколе на 2006 год). В противном случае ситуация будет недостаточно урегулированной.

Подытоживая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что газовое соглашение затрагивает ряд ключевых элементов системы международно-правовых отношений между Украиной и Россией в газовой сфере, а также требует их пересмотра и уточнения.

ІІІ. Существует ли выход из ситуации?

Как следует из изложенного выше анализа, газовое соглашение вызывает вопросы по поводу его легитимности, равноправности его сторон, целесообразности привлечения непрозрачного посредника, монополизирующего поставки газа в Украину, а также наличия правительственных гарантий со стороны РФ поставок газа в Украину. Все это характеризует евразийский подход к решению газовой проблемы и порождает существенные риски для энергетической безопасности Украины. Каким образом указанные риски могут быть устранены или, по меньшей мере, минимизированы?

Один из возможных вариантов был указан бывшим первым заместителем министра иностранных дел Александром Чалым в статье «Украинско-российское газовое соглашение: путеводитель к противодействию» («ЗН», № 1, 14-20 января 2006 года). Он заключается в расторжении газового соглашения в судебном порядке. Мы разделяем мнение о наличии юридических оснований для подобного сценария.

Вместе с тем хотели бы обратить внимание и на другой возможный вариант: устранение существующих рисков путем обеспечения взаимоприемлемого баланса украинско-российских интересов в газовой сфере в межправительственном протоколе на 2006 год. Украинская сторона в лице премьер-министра Ю.Еханурова заявила о своем стремлении к заключению такого протокола в ближайшее время. Это предоставляет дополнительную возможность обеспечить надлежащим образом интересы Украины в газовой сфере.

В связи с этим нужно отметить, что при заключении протокола на 2006 год правительство Украины юридически не связано обязательствами, вытекающими из заключенного «Нафтогазом» газового соглашения. Иными словами, на межправительственном уровне может быть согласован такой механизм сотрудничества, который по ряду ключевых моментов может и не совпадать с положениями газового соглашения, но который в большей степени гарантирует интересы Украины. И это не приведет к юридическим коллизиям: просто «Нафтогаз» и «Газпром» обязаны будут привести свои отношения в соответствие с положениями межправительственного протокола на 2006 год, в том числе путем внесения необходимых изменений в газовое соглашение.

Более того, исходя из возможности установления межправительственным протоколом на 2006 год иных правил и подходов, чем те, что предусмотрены газовым соглашением, до подписания такого протокола было бы целесообразно воздержаться от заключения на корпоративном уровне дополнительных контрактов, необходимых для реализации газового соглашения (которое само по себе является рамочным документом и его практическая реализация невозможна без заключения более детальных контрактов). При таком подходе «Нафтогаз» и «Газпром» до заключения межправительственного протокола на 2006 год должны придерживаться условий сотрудничества, установленных в дополнении № 4 от 9 августа 2004 года к контракту между ними от 21 июня 2002 года. В противном случае существует риск того, что достигнутые между «Нафтогазом» и «Газпромом» договоренности, базирующиеся на газовом соглашении, будут юридически оспоримы.

* * *

Авторы этой статьи были и остаются сторонниками европейского подхода к решению газового вопроса на основе верховенства права. Появление этой статьи как раз представляет собой попытку внести элементы права и здравого смысла в принятое евразийское решение. Мы верим в то, что газовое соглашение является промежуточным решением, а окончательный результат будет достигнут на основе европейского подхода. Развитие ситуации показывает, что сторонников последнего - немало. Но самой неожиданной для нас была поддержка европейского подхода к решению газовой проблемы со стороны министра иностранных дел РФ С.Лаврова. Комментируя конфликт Украины и РФ в газовой сфере в интервью радио «Эхо Москвы», С.Лавров отметил: «Если между хозяйствующими субъектами возникли разночтения по поводу того, что предусмотрено в контрактах, есть простой путь - идите в суд и там разбирайтесь». Почему же не пошли столь очевидным для российского министра путем?

Европейский подход к решению газовой проблемы должен превалировать еще и потому, что такое решение затрагивает интересы Европейского Союза. Нарушение стратегического баланса украинско-российских интересов в газовой сфере (к чему очень близко подводит газовое соглашение) грозит превратить Украину в нестабильную транзитную зону. А это - прямая угроза безопасным поставкам газа в Европу.