НДС на «планете обезьян», или Как функционирует один из тончайших в мире экономических инструментов в период первичного накопления капитала

Кабинет министров намеревался до конца сентября с.г. представить Верховной Раде доработанный проект новой редакции Закона Украины «О налоге на добавленную стоимость», но этого не произошло. По мнению Министерства финансов, новый закон должен был, без преувеличения, реанимировать НДС. Который, как известно, считается в мире одним из самых тонких и эффективных инструментов наполнения бюджета, но в нашей стране превратился, по определению председателя ВР Владимира Литвина, в «один из самых криминализированных видов налога», с которым связано более 50% налоговых преступлений.

Фискальная эффективность НДС (его доля в ВВП), находящаяся в большинстве стран на уровне 7—8%, у нас составила в 2003 году 4,8%. Согласно выводам Счетной палаты, НДС сегодня «утратил роль бюджетообразующего налога, не соответствует современным экономическим реалиям государства и создает условия для многочисленных злоупотреблений». Можно сказать, что функционирование этого налога в нашем отечестве дошло до своего логического конца. Осталось два пути: или навести порядок в экономике в целом (ведь лишь тогда НДС будет выполнять свои функции), или заменить его более простым в администрировании налогом. И то, и другое, по разным причинам, сегодня малореально.

Фабрика законотворчества

Новый правительственный законопроект, а точнее — дополнения правительства к законопроекту №5333, который был «завернут» парламентом перед каникулами, теоретически должен предусматривать ряд уже знакомых положений. Главным из них является «автоматический режим» возврата НДС. Кроме этого, изменяется метод учета возникновения налогового кредита — предлагается «по последнему событию» (сегодня, напомним, он возникает по «первому событию»). Порог обязательной регистрации плательщиков НДС планируется увеличить до 300 тыс. грн. (это должно сократить затраты на администрирование налога за счет ухода тех, кто недотягивает до этой суммы). Предлагается также механизм временной регистрации плательщиков НДС для субъектов малого бизнеса.

Наряду с правительственным, на различных стадиях движения в парламенте находятся еще 77 (!) проектов закона «О внесении изменений в Закон Украины «О налоге на добавленную стоимость» (цифра на момент написания статьи). Большинство из них касается введения тех или иных льгот либо других особенностей обложения НДС различных видов хозяйственной деятельности на различных территориях — например, продажи путевок, операций с металлоломом, работы предприятий водоснабжения и так далее. Подобные законопроекты лоббируются какими-то коммерческими структурами, желающими оптимизировать свои налоговые отчисления или увеличить рентабельность за счет бюджетного возмещения НДС. Нынешний же Закон «О налоге на добавленную стоимость» действует с учетом 102 (!) подобных поправок, внесенных в него с 1997 года.

О какой сбалансированности и прозрачности налогового законодательства можно вести речь в этих условиях? Зато можно с уверенностью говорить о существовании своеобразного «вторичного рынка» законопроектов об НДС-льготах, а также о неплохо работающем механизме их принятия. Цена вопроса зависит от оборота рынка, в интересах которого «протаскивается» поправка: для путевок она одна, для металлолома — другая. Депутаты с удовольствием берутся за работу по подготовке таких законопроектов, а голосование в зале — часто вопрос сугубо технический. В этих условиях принятие очередных новшеств, а особенно столь кардинальных, как принятие специальных счетов или изменение принципов возникновения налогового кредита, лишь усложнит ситуацию. Ее мог бы исправить новый Налоговый кодекс, однако в настоящий момент эта задача не входит в число первоочередных для парламента. Непрозрачность в администрировании НДС выгодна слишком многим.

Экспорт растет, НДС падает

Специалисты давно выделили основные причины, по которым НДС в нашей стране пробуксовывает. Это — значительная ориентация экономики на экспорт (освобожденный от НДС), уже упомянутое большое количество льгот, а также недостатки администрирования налога, позволяющие создавать схемы уменьшения начислений НДС и увеличения его возврата.

Доля экспорта в ВВП выросла с 42,1% в 1997 году до 59,4% в 2003-м. За прошлый год объем экспортных операций возрос на 24,2% и составил 27,3 млрд. долл. Как видим, темпы прироста экспорта в минувшем году значительно превышали темпы роста ВВП. Вместе с экспортом росло и положительное сальдо платежного баланса в ВВП (превышение экспорта над импортом). Если в 1996 году оно составляло 0,8%, то в 2003 году — 5,9% (а в 2002-м достигало 9,1%).

Как уже отмечалось, рост положительного сальдо платежного баланса сопровождается в нашей стране снижением поступлений НДС — как абсолютным (в минувшем году), так и его доли в ВВП (в среднем за десятилетие). Так, если в 1997 году при ВВП 93,3 млрд. грн. и общих поступлениях НДС в 8,2 млрд. грн. фискальная эффективность этого налога достигала 8,8%, то в минувшем году, при ВВП 264,1 млрд. грн. и поступлениях НДС 12,6 млрд. грн. она составила 4,8%. По данным первой половины текущего года этот показатель вырос до 5,9% (прогнозы Минфина на 2004 год — 5,8%), однако все равно остается одной из самых низких в Европе.

Среднее по ЕС значение фискальной эффективности НДС составляет 7% (в ряде развитых стран — 8—9%), в России она также приближается к этому уровню. Близкие к украинскому значения доли НДС в ВВП наблюдаются лишь в странах Африки и Азиатско-Тихоокеанского региона. Даже в Украине доля в ВВП налога на прибыль предприятий составляла в 2003 году 5%, а подоходного налога с граждан — 5,1%. И это несмотря на значительные темпы экономического роста, увеличения ВВП и произведенной предприятиями добавленной стоимости.

Как известно, чем высокотехнологичнее отрасль экономики, чем выше степень переработки, уровень использования интеллектуального труда, тем большая доля добавленной стоимости в ней создается. И наоборот: например, в добывающей промышленности доля добавленной стоимости низка, и доходы ее предприятий объясняются в основном огромными объемами поставок.

Так, в 2002 году в среднем по экономике Украины удельный вес добавленной стоимости в выпуске товаров и услуг достигал 37,7%. В то же время по отдельным отраслям этот показатель имел такие значения: в обрабатывающей промышленности — 24%, добывающей — 31,3, сельском хозяйстве — 44, отраслях высокотехнологичного производства — 59, сфере образования — почти 70%. Однако именно в добывающей и перерабатывающей отраслях промышленности, характеризующихся достаточно невысокой долей создаваемой добавленной стоимости, в Украине и наблюдается наибольший экономический рост! В этой ситуации даже значительное абсолютное увеличение ВВП не приводит к столь же заметному росту базы налогообложения по НДС.

Нельзя забывать о роли импорта в наполнении бюджета этим налогом. Так, если в 2001 году на таможне было уплачено 9,6 млрд. грн. НДС (из них 38,5% деньгами, остальное — векселями), то в 2003-м — 14,8 млрд. грн. (63,8% деньгами). За первое полугодие 2004 года уплачено уже 5,23 млрд. грн. импортного НДС. Ужесточение законодательства относительно вексельной формы уплаты НДС на импорт и, как следствие, рост денежных поступлений от налога — пример положительного влияния отмены льгот на его эффективность. Однако суммы НДС, уплаченные таможенным органам, относятся предприятиями-импортерами на налоговый кредит, а значит — на эту сумму уменьшится начисление НДС по внутренним обязательствам предприятий-импортеров.

Наряду с применяемым в нашей стране при начислении НДС «принципом назначения», согласно которому экспорт облагается этим налогом по нулевой ставке, а импорт — по полной, существует еще и «принцип происхождения», когда все происходит с точностью до наоборот. В первом случае налогом облагается вся добавленная стоимость, потребленная в стране (в т.ч. импорт), а во втором — вся произведенная (в т.ч. экспорт). В условиях столь значительных потерь НДС в результате преобладания экспорта, быть может, стоило бы подумать о смене модели? Ряд экспертов предлагает смешанные модели — когда нулевая ставка на экспорт распространяется не на все группы товаров. Однако это может привести к злоупотреблениям и лоббированию таких льгот представителями тех или иных бизнес-структур. Подобное уже имело место при введении льгот по НДС на товары критического импорта.

Узаконенные неплатежи

Низкую эффективность НДС можно сколько угодно объяснять неудовлетворительной платежной дисциплиной предприятий. Да, налоговая недоимка выросла с 3,8 млрд. грн. в 1999 году до 6,5 млрд. на начало 2004-го. Это при том, что, начиная с 2000 года должникам ее списали на сумму 8,8 млрд. грн. В 2003 году недоимка составила 52% поступлений НДС в бюджет. Крупнейшими должниками являются не мелкие и средние предприятия, давить на которые налоговой службе проще, а предприятия ТЭК (на которые приходится две трети долга по НДС) и той же добывающей и перерабатывающей промышленности. Они находятся в управлении государства или ведущих финансово-промышленных групп, поэтому «скачать» с них долги чрезвычайно сложно. Тем не менее долг — это некий финансовый резерв. И с точки зрения будущего поступления этих средств в бюджет (если они не будут списаны), и для повышения фискальной эффективности НДС.

Но главные искажения в систему НДС вносят льготы. В 2003 году объем льгот по НДС составил 62 млрд. грн. (для сравнения, в 1997-м — 15,9 млрд. грн.). За семь лет он вырос почти в четыре раза — при таком объеме околоэндээсного законотворчества это не удивительно. Количество предприятий, пользующихся льготами, увеличилось не так сильно — с 53,4 тыс. в 1997 году до 58,6 тыс. в минувшем (последние три года оно было практически стабильным).

Статистики распределения этих льгот по отраслям нет. Но поскольку ВВП за эти годы вырос в 2,8 раза, а поступления от НДС — всего на 65%, можно сделать вывод, что льготами пользуются преимущественно те предприятия, которые создают основной объем добавленной стоимости в стране. То есть все та же обрабатывающая и добывающая промышленность. Получается, что продуктивно работающие отрасли пополняют бюджет страны весьма скромно. Таким образом, льготы по НДС выполняют функцию субсидирования тех или иных отраслей экономики из госбюджета. Возможно, в начале 90-х это и было бы оправданно...

Индустрия возмещения: цифры

Бюджетное возмещение НДС из совершенно естественной процедуры, какой оно является в цивилизованных странах, превратилось в Украине в самостоятельный вид бизнеса. Теория и практика возмещения в рамках одной экономики ухитряются жить на разных планетах.

Теория гласит, что в экспортно ориентированной экономике объемы возмещения должны быть немалыми. Однако даже официальные цифры свидетельствуют о том, что возмещение фактически убивает этот налог как источник доходов государства. Как уже отмечалось, в 2003 году в госбюджет поступило 12,6 млрд. грн. НДС, а возмещено, по данным налоговой, 10,32 млрд. грн. Получается, 81,9% поступлений НДС было направлено на его возмещение. Помните, мы подсчитывали фискальную эффективность налога? Так вот, с учетом возмещения она падает ниже плинтуса: до 1,6%.

Однако возмещена была далеко не вся необходимая сумма. Долг бюджета перед экспортерами за прошлый год составил 7,37 млрд. грн. (из них 1,7 млрд. грн. — просроченные долги). Это только подтвержденный долг: заявки на возмещение, по которым проведены проверки, а по многим из них есть уже и решения судов. При этом, по данным налоговой, объем возврата НДС в последние годы постоянно рос. Так, в 2001 году было возвращено 5,5 млрд. грн. (или 53,4% от общих поступлений), а в 2002-м — 5,9 млрд. грн. (43,8%). Как видим, в 2003 году возмещение выросло в 1,8 раза. И налоговый долг (6,5 млрд. грн.) оказался даже меньше, чем долг государства по возмещению.

В 2004 году ситуация с возмещением изменилась коренным образом. Несмотря на то, что только за полгода плательщикам было возмещено 4,58 млрд. грн. (36,1% общих поступлений НДС в 12,7 млрд. грн.), на конец сентября просроченная бюджетная задолженность составляла всего 145 млн. грн. Текущая задолженность сократилась до 1,67 млрд. грн. и продолжала успешно погашаться.

Однако правильнее было бы назвать этот процесс не погашением, а реструктуризацией бюджетного долга по НДС. Согласно ст. 12 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2004 год», погасить просроченную задолженность было решено путем оформления специальных пятилетних облигаций внутреннего государственного займа (НДС-облигаций). Сначала речь шла о задолженности, возникшей на 1 ноября прошлого года и не возмещенной до начала 2004 года; потом соответствующей поправкой к этому закону облигациями было решено возместить и сумму задолженности, возникшей на 1 июня с.г.

Всего облигаций было выпущено на 1,92 млрд. грн., к концу сентября их размещение фактически закончилось (о его методах — ниже). Поскольку возмещением в полном смысле этого слова сию процедуру назвать нельзя, то, по заявлению Счетной палаты, фактически просроченная бюджетная задолженность только за первую половину 2004 года увеличилась до 3,5 млрд. грн. Всего же за этот период к возмещению было предъявлено около 8 млрд. грн. Это почти столько же, сколько реально поступило от плательщиков налога, эффективность которого, несмотря на героические усилия финансового блока правительства, все равно стремится к нулю.

Индустрия возмещения: практика

Все вышесказанное — цифры, почерпнутые из открытых источников. Реальная работа предприятий, сталкивающихся с необходимостью возврата НДС, проходит в иной плоскости. Поступления бюджетных средств на свои расчетные счета большинство из них с начала года не видело, несмотря на выполнение всех формальностей: проведение документальных и встречных проверок, получение подтверждающих задолженность судебных решений и т.д. Перестали работать даже испытанные «неформальные» способы возмещения — через личные взаимовыгодные договоренности с чиновниками налоговой службы (подобные факты признают и руководители ГНАУ). По неофициальным данным, комиссионные за возврат НДС сначала выросли с традиционных 30 едва ли не до почти 70%, а потом совсем перестали действовать.

Реально возмещение можно было получить лишь двумя неденежными способами: либо зачетом в счет будущих платежей, либо НДС-облигациями (которые реально поступили на рынок не с начала года).

С середины февраля по начало апреля прекратилось всякое возмещение налога — это было вызвано подготовкой введения пресловутых НДС-счетов. Затем началось активное уговаривание «возмещенцев» на облигации. Получившим свою долю этих ценных бумаг почти сразу поступали предложения о их выкупе с дисконтом от 30 до 50%. Многие соглашались и на эти привычные по былым схемам возврата расценки. Со второго полугодия появились новшества: предъявлявшим к возмещению новые суммы настойчиво предлагали отложить подачу этих требований… до выборов. Якобы произойдут изменения, и там видно будет.

Эта устная директива (которую явно выдумали не инспектора районных налоговых), массовое придерживание возмещения, а также тот факт, что многомиллиардные суммы все-таки, по данным налоговой, были возмещены, может говорить о том, что НДС, благодаря высокой доле ручного управления в нем, стал сегодня едва ли не главным инструментом финансирования предвыборной кампании. Во-первых, за счет искусственного повышения его фискальной эффективности. На фоне снижения возмещения растет доля налога в поступлениях госбюджета, что выгодно баллотирующимся в президенты госчиновникам. Во-вторых, за счет возмещения ограниченному числу компаний: ведь несмотря на то, что с начала года НДС никому не возмещался, 4,58 млрд. грн. все-таки поступило из госбюджета на эти цели! Кому они пошли? На каких условиях?

В целом же такое несимметричное возмещение приводит к тому, что госбюджет фактически кредитует отдельные предприятия. Причем делается это за счет всех остальных плательщиков НДС. Только в 2003 году объем такого бюджетного НДС-кредитования составил 13 млрд. грн. (для сравнения — комбанки выдали за этот год 67,8 млрд. грн. кредитов).

Одним из главных препятствий на пути эффективной работы НДС сама налоговая служба страны считает непреодолимую склонность отечественного бизнеса к формированию различных схем уклонения от его уплаты и получения незаконного права на его возмещение. Схемам этим можно посвятить отдельное исследование, что делалось уже не раз. Даже в период подготовки к введению спецсчетов уже были разработаны способы оптимизации уплаты и возмещения НДС с их помощью. Отметим лишь, что большинство этих схем могут долго и стабильно работать только при наличии поддержки внутри различных налоговых администраций, вплоть до уровня заместителей председателя ГНАУ.

В самой налоговой это тоже признают, правда, большей частью, в периоды смены руководства, когда нужно добиться лояльности подчиненных. За все время существования этого налога никакие практические меры по повышению прозрачности администрирования НДС предприняты не были. Вряд ли станет исключением и закон, который обещали внести на рассмотрение ВР в сентябре.

Итак, мы имеем в стране целую отрасль экономики, связанную с финансовыми потоками в рамках НДС. К ней относятся и рынок возврата НДС и бюджетной задолженности, и рынок схем, и рынок законопроектов о льготах. Общий оборот этой отрасли можно подсчитать. Сложим возмещение (10,3 млрд. грн. в 2003 году только деньгами), бюджетную задолженность (7,3 млрд. грн. в том же году), возьмем 30% от этой суммы (средняя ставка комиссионных за решение вопросов) и получим более 5 млрд. грн., или миллиард долларов, оседающий по доверенным фирмам. Этой суммы хватит не только на лоббирование десятков «льготных» законопроектов и финансирование предвыборной кампании тех или иных кандидатов, но и на безбедное существование большинства участников процесса. За исключением разве что тех, кто эту добавленную стоимость фактически производит.

В поисках выхода

Последние попытки реформировать администрирование НДС, в том числе путем введения спецсчетов и других способов автоматического возмещения, а также внутренние инструкции налоговой службы, касающиеся коллегиальности принятия решений о возмещении, могут быть связаны как раз с намерениями перераспределить финансовые потоки внутри НДС-индустрии в преддверии выборов. Ведь большинство схем оптимизации применяется не мелкими конвертационными центрами, а в рамках крупных ФПГ, являющихся по совместительству крупнейшими экспортерами сырья или продукции первичной переработки. Большинство этих групп так или иначе завязаны на политический процесс в стране, причем не только на стороне «кандидатов власти». Вопрос же о реальных реформах НДС, предусматривающих полную прозрачность операций, похоже, не стоит.

Каковы же могут быть пути решения вышеизложенных проблем, если это когда-нибудь станет актуально?

Самым радикальным из них является отмена НДС, точнее, замена его другим налогом. Так, Счетная палата Украины предлагала заменить его налогом на розничные продажи, похожим на применяемый в США (одной из немногих стран в мире, где не используется НДС). Ведь для потребителей, являющихся конечными плательщиками НДС в стране, он таковым, по сути, и является. Какая разница, что будет написано в ценниках и прайс-листах: «цена плюс НДС 20%» или «цена плюс налог на розницу 20%» (или даже меньше)? И никакого стимулирующего коррупцию возврата: все поступления от налога с продаж — в бюджет.

Конечно, в розничной торговле существуют свои схемы занижения объема продаж, например, «поднос товара», однако все они достаточно кустарны, легко выявляются внезапными проверками, да и объем их не будет столь катастрофичен для экономики страны. На 2004 год правительством прогнозировался розничный товарооборот в 55,5 млрд. грн. Введение вместо НДС даже 10-процентного налога на розницу привело бы к поступлению в бюджет почти 6 млрд. грн. — больше, чем реальное (не номинальное!) наполнение бюджета НДС. Не говоря уж о снижении розничных цен на 10%, что резко увеличило бы покупательную способность населения, а также о сокращении затрат на администрирование и штата налоговиков.

Шла речь и о замене НДС налогом с оборота — тоже достаточно прозрачным и простым в администрировании. Однако эксперты отмечали ряд связанных с ним проблем. Так, в условиях значительного количества контрагентов, или разветвленных цепочек поставщиков и покупателей, такой налог будет накапливаться. Каждый следующий контрагент будет платить больше, чем предыдущий. По мере роста в экономике доли производства товаров с длительным производственным циклом — машиностроения, высокотехнологичных отраслей — количество контрагентов, подрядчиков, посредников будет расти, а с ним — и общий налоговый пресс. Одним из выходов из такой ситуации является вертикальная интеграция производственных процессов, чтобы минимизировать посреднические операции. А она далеко не всегда стимулирует эффективность производства.

Собственно, Германия, где такой налог считался достаточно эффективным и приносил большие доходы бюджету, в 1968 году одной из первых в мире ввела вместо него НДС. Как раз для того, чтобы максимально распределить налоговый пресс.

В свое время НДС в Украине вводился исключительно в целях евроинтеграции. Напомним: в 70—80-е годы прошлого столетия он был, несмотря на протесты, едва ли не принудительно введен в большинстве европейских стран как условие вступления в ЕС. И, отменив НДС, Украина просто выпадет из интеграционных процессов не только в Европе, но и в СНГ. Объединиться с США, согласитесь, будет сложно…

Конечно, в этом мире нет ничего идеального, но НДС сегодня считается одним из самых эффективных налогов. И не его вина, что в Украине он превратился в жестокую пародию на достижения мировой экономической мысли. Главная причина наших НДС-бед — к нам этот налог пришел в эпоху первичного накопления капитала. Тогда как европейские страны ввели его на этапе уже значительно развитых и урегулированных рыночных отношений.

Воистину, сложная техника в руках обезьяны — кусок железа. На практике использование НДС в нашей стране сродни забиванию гвоздей дорогим хронометром. Поэтому реальная прозрачность в администрировании НДС, как и реальная эффективность этого налога, станут своеобразными критериями того, что руководство страны наконец-то переключилось с набивания карманов придворных финансово-промышленных групп на оздоровление экономики.