Новый закон о высшем образовании: приобретения и риски

Война за таланты идет по всему миру. Именно образованные и трудолюбивые люди являются основой благосостояния любой страны. Обучение в лучших высших учебных заведениях обеспечивает большие возможности для реализации потенциала и стоит соответственно. Но, вкладывая деньги в обучение, студенты и их родители должны понимать, за что они платят деньги. Новый закон формирует новые правила игры для оценивания того, что и сколько должно стоить в системе высшего образования.

В Украине насчитывается 803 заведения І–ІV уровней аккредитации, а также свыше 2 млн студентов (4,4% населения страны), из которых более половины учатся за средства физических и юридических лиц (то есть на контракте). При этом средняя стоимость обучения составляет от 10 до 20 тыс. грн в год. То есть только за обучение на контракте украинцы тратят в среднем от 10 до 20 млрд грн ежегодно. И это - лишь официальная сторона дела (без оценки коррупционных платежей, которые поступают при желании родителей "выучить ребенка" или студентов, которых мало интересует учеба, но которые хотят получить "корочку" - диплом о высшем образовании).

К сожалению, часто не совсем понятно, за что студенты и их родители платят деньги. Знание и навыки невостребованы работодателями. Но до сих пор это мало интересовало тех, кто предоставляет образовательные услуги. Изменится ли ситуация с принятием Закона "О высшем образовании"?

Что даст украинцам "законопроект Згуровского"?

Принятый недавно Закон №1187-2 "О высшем образовании", еще известный в обществе как "законопроект Згуровского" (разработан коллективом под руководством ректора КПИ М.Згуровского), имеет целью:

- приблизить высшее образование в Украине к европейским стандартам и повысить конкурентность вузов и науки;

- повысить востребованность полученных знаний и приобретенных навыков со стороны работодателей;

- создать возможности для научных исследований в рамках вузов;

- значительно расширить автономию высших учебных заведений Украины;

- сформировать четкие правила поступления в вузы с четким определением роли внешнего независимого оценивания (ВНО).

Статья 53 Конституции Украины определяет безусловное право каждого гражданина на получение образования. При этом Основной Закон четко обусловливает, что государство обеспечивает доступность и бесплатность высшего образования в государственных и коммунальных учебных заведениях. Но сейчас конституционная гарантия реализации права на образование на принципах равенства и доступность качественного высшего образования - под вопросом.

10–20 тыс. грн в год за обучение на контракте, "конкурс родителей", прибавьте к этому теневые платежи и банальную коррупцию - таким ли доступным является "бесплатное" высшее образование при минимальном прожиточном минимуме в 1176 грн? Стоимость образования в Украине часто превышает стоимость аналогичного по классу высшего образования в соседней Польше. И это при том, что средняя зарплата там значительно выше, чем в Украине.

Высокая стоимость образования не является залогом получения конкурентных и необходимых для рынка знаний и навыков. Как результат - даже ведущие украинские вузы нередко поставляют на рынок труда явно неконкурентоспособных выпускников, которых в итоге нужно переучивать. Происходит девальвация высшего образования как средства получения профессиональных знаний.

Принятие новой редакции Закона "О высшем образовании" является одной из приоритетных задач программы деятельности правительства А.Яценюка от 27 февраля 2014 г. В ней в частности указано, что правительство будет стремиться к "обеспечению доступа к качественному образованию как социальному лифту - независимо от уровня материального обеспечения семей". Кроме того, авторы программы подчеркивают необходимость децентрализации управления системой образования и обеспечения связи образования с требованиями современного рынка труда.

Как повысить стоимость человеческого капитала и предупредить
его миграцию?

Человеческий капитал создает добавленную стоимость. За лучших борются путем предоставления грантов и повышенных стипендий, создания лучших условий для реализации собственных идей. Существующая система образования в Украине, к сожалению, приводила преимущественно к оттоку лучших из Украины, а оставшиеся и раньше, и сейчас обречены из-за бюрократизма, коррупции и мизерной оплаты труда.

Отрасль высшего образования (и науки) является одной из сфер экономической деятельности, которая все еще позволяет Украине, несмотря на низкие объемы ВВП, сохранять позиции "крепкого середнячка" в соответствующих мировых рейтингах. В 2012 г. в рейтинге Глобального инновационного индекса Украина заняла 63-е место среди 141 страны мира против 60-го места среди 125 стран мира в 2011-м. К факторам, определяющим качество инновационной деятельности, можно отнести уровень развития высшего образования и состояние сферы исследований и разработок. Так, по уровню развития высшего образования Украина в 2012 г. заняла 34-е место (39-е - в 2011 г.), в частности по показателю охвата высшим образованием - 8-е, по доле выпускников научной и инженерной направленности - 19-е место.

Оценка сферы исследований и разработок включает три показателя:

1) количество исследователей на 1 млн населения - 44-е место;

2) расходы на НИОКР - 37-е место;

3) качество исследовательских институтов - 69-е место.

По результативности научных исследований Украина в 2012 г. заняла 30-е место (40-е - в 2011 г.), а, в частности, по таким показателям: по созданию новых научных знаний, которое характеризуется количеством патентов и научных статей, - 21-е, распространению знаний - 55-е, влиянию знаний - 66-е место.

В рейтинге Глобального индекса конкурентоспособности 2012–2013 Украина заняла 73-е место среди 144 стран мира (в 2011–2012 гг. - 82-е), демонстрируя свои основные конкурентные преимущества - образование и емкость рынка.

Одной из важных составляющих индекса конкурентоспособности является показатель "Инновации", что включает такие основные показатели, как "наличие высококачественных научно-исследовательских учреждений" (64-е место), "сотрудничество университетов и бизнеса в сфере научных исследований" (69-е), "наличие научных и инженерных кадров" (25-е), "защита интеллектуальной собственности" (51-е место).

По данным БД Scopus в 2011 г., среди 76 стран, публикующих более 1000 научных статей в год, Украина занимала 45-е место. Доля Украины в общем количестве публикаций составляла 0,29% (Западной Европы - 29,8%; США - 19,9; Китая - 14,3; Японии - 4,42; Индии - 3,39; России - 1,49%).

Отечественная наука по некоторым направлениям (математика, теоретическая физика, химия, биотехнология, материаловедение, технологии сварки и получения защитных и укрепляющих покрытий, космонавтика) достаточно конкурентна в мире. О довольно высоком спросе на исследования и разработки ученых Украины свидетельствуют ежегодные поступления от иностранных заказчиков в объеме свыше 20% общего финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Украинская наука сохраняет реальные возможности для обеспечения международного научно-технического и инновационного сотрудничества и цивилизованной интеграции в мировое научно-технологическое пространство.

В 2014 г. сеть высших учебных заведений І–ІV уровней аккредитации насчитывает 803 заведения, из них государственной формы собственности - 415, коммунальной - 221, частной - 167. Из 325 высших учебных заведений ІІІ–ІV уровней аккредитации 215 относятся к государственной форме собственности, 14 - коммунальной и 96 - частной. В системе высшего образования Украины функционируют 198 университетов, 62 академии, 83 института, 245 колледжей, 97 техникумов, 117 училищ и 1 консерватория. В 2013/2014 учебном году контингент студентов высших учебных заведений всех уровней аккредитации и форм собственности составляет свыше 2052 тыс. человек (4,4% населения страны), из них за средства физических и юридических лиц учатся 1074 тыс., или 52%.

Украина входит в первую двадцатку стран мира по количеству иностранных студентов и аспирантов. В 2013/2014 учебном году в украинских вузах учатся свыше 69 тыс. иностранных граждан из 146 стран мира, что является определенным показателем качества отечественного высшего образования.

В 2013/2014 учебном году в высших учебных заведениях всех уровней аккредитации работают 195,2 тыс. педагогических и научно-педагогических работников, в частности в высших учебных заведениях ІІІ–ІV уровней аккредитации - 158,9 тыс.

Но только три отечественных университета представлены в международном рейтинге университетов мира QS World University Rankings - Киевский национальный университет им. Т.Шевченко, Национальный технический университет Украины "Киевский политехнический институт", Донецкий национальный университет. В рамках прямых соглашений между украинскими и зарубежными высшими учебными заведениями ежегодно за границу командируют на обучение и стажировку около 4 тыс. человек.

В валовой добавленной стоимости (ВДВ), созданной страной в 2012 г., удельный вес сферы образования составлял 6,2%
(75,1 млрд грн), вдвое превысив долю строительства. В течение последних лет объемы ВДВ в сфере образования приближаются к показателю добывающей промышленности (83,2 млрд грн в 2012 г.). Расходы на сферу образования по сведенному бюджету-2014 равнялись 105,5 млрд грн (20,8% всех расходов), в два раза превысив расходы на экономическую деятельность (50,8 млрд грн).

Следует отметить и немалые объемы активов заведений высшего образования, имеющих в пользовании сотни гектаров земельных ресурсов, общежития (фактически гостиничное хозяйство), технику, санаторно-курортные заведения и т.п. Как эффективнее использовать этот потенциал и что по этому поводу обещают политические силы, представленные в парламенте?

Почему регионалы и то, что от них осталось,
в основном поддержали когда-то оппозиционный законопроект?

Следует заметить, что депутаты-регионалы С.Кивалов, Г.Калетник и Н.Сорока для выполнения взятых ПР предвыборных обещаний еще 28 декабря 2012 г. зарегистрировали законопроект о высшем образовании №1187.

Этот законопроект фактически предусматривал продолжение практики ручного управления вузами со стороны профильного министерства, увеличение значения вступительных экзаменов и фактическое сворачивание внешнего независимого оценивания, выдачу разрешения принимать на платную форму обучения фактически по любым правилам, установленным вузами. При министре образования регионале Табачнике такой законопроект был вполне логичным продолжением практики ПР по "отжиманию" вузов и отстранению неугодных ректоров. Но в конце концов победил "законопроект Згуровского" №1187-2, предполагающий утверждение автономии университетов, содействие прозрачной конкуренции между ними, а следовательно, рост качества высшего образования.

"Законопроект Згуровского" частично отвечает предвыборным обещаниям Партии регионов, а именно - о "выплате стипендий на уровне минимальной зарплаты". Теперь размер минимальной стипендии для младшего бакалавра не может быть меньше 2/3 размера прожиточного минимума, а для бакалавра и магистра - не ниже прожиточного минимума, а именно: 1176 грн. Голосование регионала С.Кивалова за "законопроект Згуровского" свидетельствует о переориентации одного из самых влиятельных в образовательной и юридической сферах регионала, который к тому же является президентом Одесской юридической академии. И сегодня, когда во главе Минобразования уже нет "своего" министра Табачника, автономия Одесской юридической академии может отвечать интересам Кивалова как ее президента.

ПР обещала "обеспечение госзаказом по крайней мере 75% в вузах". Имея продолжительное время своего представителя во главе Минобразования, у регионалов были все возможности для выполнения обещаний, данных избирателям. Однако за бюджетные средства в 2013–2014 учебном году обучались только 48% студентов. Более того, Табачник сделал все возможное для консервации постсоветской системы высшего образования и искривления системы внешнего независимого оценивания.

Откровенно нереалистичным был тезис КПУ о возврате к государственному бесплатному дошкольному, среднему, профессионально-техническому и высшему образованию. Относительно высшего образования тезис коммунистов содержит явные признаки популизма, учитывая нынешние реалии.

В программе УДАРа речь шла о бесплатном полном среднем и профессионально-техническом образовании, что более реалистично. Эти обещания фактически уже реализованы. Так, 12 февраля 2014 г. на заседании комитета ВР по вопросам науки и образования отмечалось, что "по состоянию на 1 сентября 2013 г. в государственных ПТУЗ Украины училось 374 тыс. выпускников общеобразовательных учебных заведений, из которых лишь 1,5% учатся на контрактной основе по разным профессиям в группах свыше государственного заказа".

В предвыборной программе ВО "Свобода" не было четко указанного направления в области образования, кроме законопроекта №1233 от 10 января 2013 г. о функционировании украинского языка как государственного и порядке применения других языков в Украине (инициаторы законопроекта - авторский коллектив, в частности И.Фарион, А.Ильенко), который предполагает урегулировать применение украинского языка в образовании и науке. Однако фракция ВО "Свобода" поддержала законопроект №1187-2. Следует отметить, что после отчаянной дискуссии была отклонена поправка, снимавшая требование преподавать исключительно на украинском языке в высших учебных заведениях, расположенных в местах компактного проживания меньшинств.

"Закон Згуровского" отвечает предвыборным обещаниям ВО "Батьківщина" и УДАРа, а именно- ВО "Батьківщина", о превращении образования в доступное и современное, о поддержке внешнего независимого оценивания, внедрении государственных грантов на получение высшего образования. Также законопроект отвечает предвыборным тезисам правительства об автономии вузов и коммерциализации науки, поскольку в законе предусмотрено значительное расширение полномочий вузов. Законом снижается учебная нагрузка на треть, что позволит преподавателям уделять больше времени непосредственно научной деятельности.

Показательно, что при голосовании о принятии за основу законопроекта №1187-2 в апреле 2014 г. отсутствовали 107 парламентариев от ПР и 32 от КПУ, а поддержали его голосами "Батьківщини" (81 депутат), внефракционных (38), группы "Экономическое развитие" (36), "Свободы" (30), УДАРа (28), группы "Суверенная европейская Украина" (23 депутата).

При голосовании за принятие в целом поддержали законопроект 276 депутатов. Фракция "Батьківщини" дала 77 голосов из 86, УДАР - 27 из 41, ВО "Свобода" - 34 из 35. Депутатские группы "Экономическое развитие" и "Суверенная европейская Украина" также поддержали проект, отдав за него 39 и 35 голосов соответственно. Только 12 депутатов из Партии регионов (среди них почти все выходцы из Одессы во главе с С.Киваловым) решили проголосовать "за", а КПУ вообще не голосовала в полном составе.

Что даст новый закон?

Высшие учебные заведении станут более независимыми от Минобразования, а именно: смогут сами избирать ректоров. Для реализации автономии вузы получат больше возможностей для финансовой независимости, в частности, смогут самостоятельно определять организацию учебного процесса, предоставлять дополнительные учебные услуги, пользоваться собственными земельными участками и финансовыми поступлениями, проводить финансово-хозяйственную деятельность. Вузы будут иметь право выдавать как дипломы государственного образца, так и собственные документы о высшем образовании. Вся информация о выданных дипломах вносится вузом в Единую государственную электронную базу по вопросам образования, доступ к которой будет осуществляться через сайт Министерства образования Украины.

Формулировка "учебное заведение III–IV уровней аккредитации" уходит в прошлое. Вузы будут разделены на три типа: университет как универсальное учебное заведение и академия и институт как исключительно отраслевые учебные и исследовательские заведения, а также колледж как заведение, где готовят специалистов до уровня младшего бакалавра/бакалавра.

Что касается процедуры поступления в вуз, то определяется, что доля сертификата ВНО в конкурсном балле должна быть не менее 20%, средний балл аттестата должен занимать не более 10%, а доля конкурса творческих/физических способностей абитуриента не должна превышать 50% от общего балла.

Внедряется кредитно-трансфертная накопительная система ECTS, что позволит более гибко подходить к учебному процессу и, соответственно, снизить возможности для коррупции в вузах. Студенты смогут выбирать преподавателей и курсы, которые действительно интересны и нужны, что должно положительно повлиять на качество преподавания. Учебная нагрузка преподавателей на одну ставку станет меньше на треть - до 600 часов в год, что позволит больше внимания уделять научным разработкам.

Коррупционные риски, или Новые-старые источники коррупции в образовании
и вокруг него

Автономию вузов нужно чем-то обеспечивать, в частности, поступлениями из бюджетов (государственного или местных), платными услугами, ресурсами (имущество, земля), которые есть у вузов. Но традиционно здесь были заложены коррупционные риски в системе высшего образования. Не следует забывать и о лицензировании образовательной деятельности и оценивании образовательных программ, которые традиционно были "хлебными" в системе Минобразования.

1. Имущество и земельные участки, платные услуги как база финансовой независимости вузов. Новый закон говорит об ответственности "руководителя вуза за ведение образовательной, научной, научно-технической и инновационной деятельности… за результаты финансово-хозяйственной деятельности, состояние и сохранение недвижимого и другого имущества этого заведения". Также закон говорит, что "имущество закрепляется за государственным или коммунальным высшим учебным заведением на праве хозяйственного ведения и не может быть предметом залога, а также не подлежит изъятию или передаче в собственность юридическим и физическим лицам без согласия учредителей высшего учебного заведения и высшего коллегиального органа самоуправления высшего учебного заведения, кроме случаев, предусмотренных законодательством". Все же имущество можно передавать в собственность юридическим и физическим лицам по согласию учредителей и высшего коллегиального органа самоуправления.

Здесь есть достаточно широкие возможности для злоупотреблений. Например, застройщик обещает построить дом и выделить часть квартир вузу, а потом что-то случилось, планы или обстоятельства изменились, а договор, на основании которого объект передавался в собственность, оказался несовершенным. "Так получилось", - говорят в таких случаях. Что тогда? Как нередко случается, к тому времени уполномоченное лицо, подписавшее договор от лица вуза, уже покинуло должность. Дальше - суд, и вуз теряет часть имущества. Причем вполне легально. Помогут ли ежегодные собрания и отчеты руководства вуза в такой ситуации?

2. Лицензирование и оценивание. Создание Национального агентства по качеству высшего образования, которое предусмотрено новым законом, фактически позволяет говорить о формировании некоего независимого коллегиального органа, который будет оценивать соблюдение стандартов образования. Намерение благое, но, как говорят, "дьявол кроется в деталях".

Нацагентство будет иметь отдельную строку в государственном бюджете, кроме того, сможет получать финансирование из других источников. Соответственно, "торги" за размер финансирования из бюджета могут создавать предпосылки для правильных или неправильных результатов лицензирования и оценивания тех или иных вузов. Например, Национальное агентство по качеству высшего образования решит "навести порядок" в известной академии Кивалова. Можно прогнозировать, какой будет реакция на такие действия части парламентариев. И не исключено, что торги просто переместятся в другую плоскость и кабинеты.

Нацагентство будет осуществлять часть важных властных полномочий, которые в системе Минобразования были традиционно источником коррупции, а именно: разрабатывать и утверждать стандарты высшего образования и образовательной деятельности, проводить лицензирование образовательной деятельности и т.п. При этом следует указать, что правительство утверждает устав этого органа, назначает на должности и освобождает с должностей председателя и заместителя председателя этого агентства. Также отмечается, что Нацагентство имеет возможность финансирования за счет внебюджетных источников, в частности грантов и средств, полученных как оплата за работы по аккредитации и проведению лицензионных экспертиз. С учетом полномочий новообразованного органа относительно решения судьбы 803 заведений І–ІV уровней аккредитации, возможно, желающих "откупиться" от Нацагентства будет много, а законодательное основание для этого уже предусмотрено в законе - финансирование за счет внебюджетных источников.

Возникает вопрос предупредительных мер противодействия легализации таким образом коррупционных схем, которые раньше работали на уровне Министерства образования, а сейчас могут перейти на уровень Нацагентства. Логично было бы, чтобы в законопроекте были прописаны четкие критерии оценивания соблюдения стандартов образования, четкий порядок их проверки, гарантирования максимальной прозрачности и подотчетности работы Нацагентства. Не перечеркнут ли принятые подзаконные акты и борьба за надлежащее финансирование из государственного бюджета благое намерение законотворцев навести порядок в образовании - покажет время.

Пока же будем надеяться, что образование наконец будет отвечать его стоимости и станет ориентированным не на процесс обучения ради обучения, а на получение нужных знаний и навыков, востребованных у работодателей.