Концессия: толчок к усовершенствованию управления государственным имуществом

Недавно правительство объявило о намерении усовершенствовать отечественное концессионное законодательство. Минэкономразвития, Мининфраструктуры и Фонд госимущества готовят новый закон, который должен комплексно регулировать все аспекты концессии в различных отраслях и на разных объектах.

При попытке решения нормотворческой задачи следует посмотреть на роль и место концессии в управлении объектами государственной и коммунальной собственности как одного из средств повышения эффективности их использования.

А в целом, существует ли в Украине функция управления государственным имуществом? И да, и нет, в зависимости от того, как понимать, что такое государственное имущество.

В международной практике управление имуществом рассматривают как имущественные права (Real Property) и как физические объекты (Real Estate). В первом случае объектом управления выступает обычно предприятие и его целостный имущественный комплекс. Управление заключается в анализе финансовых показателей предприятия. На основе этого принимается решение о целесообразности приватизации его имущества или передачи в концессию. Именно такой процесс управления имуществом применяется в Украине, причем как в более общем Законе "Об управлении объектами государственной собственности", так и в концессионном законодательстве. То есть решается вопрос - владеть или нет.

А вот система управления физическими объектами имущества, которая обеспечивала бы их эффективность при проектировании, сооружении, а в дальнейшем - при содержании и эксплуатации, в Украине полностью отсутствует. Следовательно, обосновывая решение по передаче имущественного комплекса в концессию, государство или местные органы власти не анализируют и не контролируют собственно состояние использования тех или иных отдельных объектов, не пытаются влиять на отдачу от существующих активов.

Таким образом, процесс управления госимуществом в Украине порой неэффективен, и часто как вариант "спасения" объекта предлагается приватизация, аренда, реже - концессия. При таком подходе оценка имущества осуществляется в контексте его ненужности или же из-за невозможности содержать по заниженной стоимости, и учитывается только имущественный комплекс. Результаты известны. При такой логике управления мы постепенно разрушим или отдадим все, что осталось в госсобственности.

Вместе с тем современный зарубежный менеджмент государственного недвижимого имущества сосредотачивается на профессиональном управлении портфелем госсобственности и конкретными объектами. Государство, передавая полномочия по управлению конкретным структурам (министерствам и т.п.), в соответствии с нормами и стандартами, разработанными специальными органами с контрольными и методологическими функциями, контролирует не только строительство, но и содержание - физическое состояние, изношенность, затраты и достаточность финансирования государственных объектов; эксплуатацию - использование площадей и производственных мощностей, условия труда, энергозатраты, атмосферные выбросы и т.п.

Управление конкретными объектами осуществляют подготовленные специалисты по менеджменту недвижимости и специализированные компании. Они внедряют учет и контроль затрат и доходов от площадей и помещений, предотвращают неэффективность во всех ее проявлениях. Их целью является эксплуатация физических объектов имущества владельца и сохранение его стоимости, а не покупка, аренда или продажа объектов.

Специализация современного стоимостно-ориентированного менеджмента недвижимости сложилась в зависимости от экономических целей владельцев:

- управление строительством (construction management) с целью уменьшения стоимости и сроков сооружения объектов при заданном качестве;

- управление зданием (building management) с целью оптимизации текущих и капитальных затрат на содержание объектов;

- девелопмент недвижимости (development) - управление реализацией эффективных проектов на объектах недвижимости путем повышения их рыночной стоимости по сравнению с инвестициями;

- управление активами (assets management) с целью максимизации части финансовых результатов деятельности предприятия или организации, что связано с недвижимым имуществом;

- управление объектами эксплуатации (facilities management) с целью рационального использования площадей, производственных мощностей.

И только отдельно, на фоне эффективного управления эксплуатацией имущества, рассматривается целесообразность передачи его в аренду или концессию либо проведение приватизации.

Практически ни один из перечисленных выше методов в нашей стране не используют, соответствующих специалистов не готовят, аналитических исследований не проводят. На предприятиях и в организациях есть специалисты по управлению персоналом, финансами... но нет менеджеров по эксплуатации имущества. На государственном уровне мы не знаем точно, сколько объектов в госсобственности, какова их стоимость, во сколько обходятся их содержание и эксплуатация, достаточно ли выделенных средств на их поддержание и целесообразно ли содержание в целом.

Поэтому качественный скачок в повышении эффективности управления недвижимым имуществом государственной собственности в условиях Украины невозможен без создания действенной системы анализа и контроля над использованием государственного недвижимого имущества, внедрения стандартов управления активами на уровне государственных предприятий и организаций.

Посмотрим на передовой опыт и "цену" внимания к управлению имуществом.

В США контролируемый государством портфель объектов насчитывает около 429 тыс. зданий площадью 307 млн кв. м и свыше 482 тыс. сооружений с обновленной стоимостью более 1,7 трлн долл. (для сравнения, в Украине по количеству почти столько же, в целом свыше 1 млн объектов). Ежегодные текущие и капитальные затраты на их содержание и эксплуатацию составляют 47 млрд долл., или 2,8% обновленной стоимости имущества. Эксплуатационные затраты анализируются не только в целом, но и постатейно, в частности, включают в себя затраты на электроэнергию, составлявшие 6,5 млрд долл. (13,8% всех эксплуатационных затрат). Контроль над государственным недвижимым имуществом осуществляет Межведомственный совет. Управление государственным недвижимым имуществом в США рассматривают как управление портфелем объектов и понимают как систематический процесс содержания, модернизации и эффективного управления их стоимостью как материальных активов для обеспечения выполнения государством его функций, в частности относительно национальной безопасности и т.п. За последующие десять лет в США планируют получить 22 млрд долл. от продажи только невоенных объектов.

В Великобритании большое внимание уделяют государственным общественным зданиям. Современное видение правительством их эффективной эксплуатации базируется на идее сокращения избыточных площадей. Для реализации такого подхода государство внедряет учет соответствующих показателей, создаются информационные базы, что позволяет применять метод сравнения объектов и программно-целевой подход к решению проблемы в отстающих организациях. С 2010-го по 2014 г. сокращение площадей дало возможность получить 1,4 млрд фунтов от реализации лишних объектов и экономии на эксплуатационных затратах. Правительство планирует получить, по крайней мере, еще 5 млрд фунтов до 2020 г., но уже не только за счет общественных зданий, но и от избыточной земли, аэродромов, казарм, тюрем и т.п.

Особенность Великобритании состоит в том, что значительная часть объектов, в которых размещены государственные организации, не является в полной мере госсобственностью в нашем понимании. Так, сегодня государственные организации и учреждения размещаются в так называемых фрихолд объектах госсобственности (т.е. полноправное владение, 39% площадей), в лизхолд объектах (права собственности наподобие долгосрочной аренды с возможностью продажи, 28% площадей) и в объектах, сооруженных по системе так называемой частной финансовой инициативы (форма государственно-частного партнерства при строительстве и эксплуатации, таких насчитывается 31% площадей). Поэтому управление имуществом, в отличие, например, от США, ориентировано не столько на контроль госинвестиций в недвижимость, сколько на текущие эксплуатационные затраты государственных организаций. Развитие британской системы управления государственной недвижимостью в последние десятилетия демонстрировало поиск общего подхода: централизации управления в одном органе, децентрализации по министерствам и наконец - комбинации обоих подходов: централизация методологии и контроля, децентрализация управления.

В Канаде подразделение по управлению недвижимостью контролирует 7,14 млн кв. м недвижимости стоимостью 6,5 млрд канадских долларов. При этом 43,5% ее находится в собственности государства, 49 - в долгосрочной аренде, 7,5% - в лизинге. Менеджмент по специальному стандарту относительно государственной недвижимости обеспечивают 3,8 тыс. специалистов с аутсорсингом большинства функций. Только за 2012/2013 финансовый год ими сэкономлено
3,9 млрд канадских долларов.

В Новой Зеландии государственная недвижимость оценивается в 23,67 млрд евро, а эксплуатационные затраты достигают самого высокого в мире относительного уровня - 14 млрд евро. Менеджмент осуществляет Земельное информационное агентство с персоналом 334 госслужащих. Агентство продает ежегодно недвижимости на 3,4 млрд евро.

В Финляндии управление государственной недвижимостью осуществляет специальное госпредприятие - Совет недвижимости, контролирующий 6,5 млн кв. м арендованных площадей стоимостью 3,5 млрд евро с эксплуатационными затратами 554 млн евро. Менеджмент осуществляют 266 специалистов по четырем направлениям: недвижимость министерств, университеты, специальные сооружения; военные объекты; офисы и девелопмент; недвижимость местных органов. Дополнительно массово привлекаются консультационно-управленческие фирмы.

В Чехии в последние годы происходит переоценка потребностей в государственной недвижимости, удельные показатели использования которой завышены - 27 кв. м на служащего: на 69 тыс. госслужащих используется 1,9 млн кв. м площадей в 5 тыс. зданий стоимостью 2,18 млрд евро, из них 3,5 тыс. зданий находятся в госсобственности. Эксплуатационные затраты достигают 88,4 млн евро.

Зарубежный опыт управления государственной недвижимостью указывает на несколько принципиально новых подходов, которые могут быть полезны для Украины.

Началом формирования стратегии управления государственным недвижимым имуществом должно быть серьезное исследование, инициированное структурами, причастными к информационному, финансовому, административному обеспечению в этой сфере: Счетной палатой, Минфином и Госказначейством, Минэкономразвития, Фондом госимущества, Госстатом, которые должны интегрировать свои информационные ресурсы и властные полномочия для реализации стратегии управления имуществом. Важно понять "цену вопроса" для Украины: сколько и как можно сэкономить на эксплуатации имущества. При этом надо быть готовыми к созданию нового органа управления с достаточными полномочиями. В результате на стратегическом уровне необходимо сбалансировать портфель государственной недвижимости с затратами на ее содержание и эксплуатацию, которые должны составлять для объектов в нормальном состоянии 2–4% их обновленной стоимости по рыночным ценам.

Для крупного собственника, которым является государство, существует возможность уменьшения капитальных затрат за счет создания разнообразных форм реализаций прав собственности относительно государственного недвижимого имущества. Это может быть особенно полезным, если, как в Украине, имеет место отставание с капитальными ремонтами недвижимости и отсутствием в государственном и местных бюджетах необходимых средств. В этом случае целесообразно использование механизмов "лизхолда" и частной финансовой инициативы, которые заменяют начальные инвестиции текущими затратами.

Систему управления недвижимым имуществом госсобственности можно развивать, начиная с мониторинга однотипных видов объектов, таких, как общественные здания и инфраструктура, и до сложных, таких, как специальные здания и сооружения, например порты и т.п. Соответственно могут формироваться субъекты управления не только на центральном, координационном уровне (отдельная структура), но и на отраслевом, с их функциями по мониторингу и контролю, специфическими методами анализа, например в сфере образования, обороны, инфраструктуры, жилья и т.п.

Информационное обеспечение управления недвижимым имуществом должно основываться на сборе специальной информации по отдельным объектам, а не ограничиваться стандартной отчетностью организаций.

Что дает система управления объектами госимущества в частности для обоснования концессионных проектов и почему без нее такое обоснование невозможно?

Во-первых, управление объектами показывает затраты и выгоды, целесообразность нахождения в государственной или коммунальной собственности не предприятия, а каждого объекта. Следовательно, обосновывается целесообразность концессии, приватизации или аренды не всего имущественного комплекса, а отдельных объектов или их групп. Во-вторых, позволяет анализировать показатели состояния объектов во время передачи в концессию и при окончании ее срока, избежать, таким образом, ситуации возврата объектов в предаварийном состоянии. Появляется возможность осуществлять предварительное технико-экономическое обоснование решений по передаче объектов в концессию.

На фоне общемировых тенденций отечественная система управления госимуществом выглядит недоразвитой и несовершенной, создает угрозу экономической безопасности на национальном уровне и для субъектов хозяйствования. Ее развитие на основе лучших зарубежных практик должно стать неотложной задачей власти и потребует серьезных изменений в законодательстве. В частности, должен быть сформирован специальный орган управления государственным недвижимым имуществом с полномочиями по стандартизации методологии управления на уровне министерств, ведомств, предприятий и организаций, развитию информационного обеспечения.