Если мы такие образованные, то почему такие бедные? Реформирование системы образования: взгляд экономиста

О важности роли образования в современной жизни убедительно свидетельствует то, что в сентябре 2000 года главы государств и правительств 189 стран (в том числе и Украины) приняли Декларацию тысячелетия ООН, в которой определены глобальные Цели развития тысячелетия (ЦРТ) до 2015 года. Среди восьми определенных целей второй названо обеспечение образованием.

В сентябре 2010 года на пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН мировые лидеры оценили выполнение задач, определили проблемы с учетом последствий мирового экономического кризиса и подтвердили свою готовность к конкретным мероприятиям для достижения ЦРТ.

Вторую цель Украина сформулировала так: «Обеспечение качественного образования в течение жизни», с определением двух задач и шести индикаторов. Безусловно, выполнение задекларированных перед человечеством задач в сфере образования потребует привлечения значительных человеческих, материальных и финансовых ресурсов.

Программой экономических реформ на 2010-2014 годы, разработанной Комитетом по экономическим реформам при президенте Украины для выполнения задачи по возобновлению экономического роста и модернизации экономики страны, предусмотрено реформирование системы образования, ее интеграция в единое европейское образовательное пространство.

В 20-м, юбилейном, издании Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) - Доклад о развитии человека 2010 «Реальное богатство народов: путь к развитию человека» Украина по индексу образования занимает 18-е место (0,795), опережая, в частности, такие страны, как Испания (22-е место с индексом образования 0,781), Великобритания (24-е место; 0,766), Франция (27-е; 0,751), Польша (30-е; 0,728), Италия (32-е; 0,706), Беларусь (35-е; 0,683), Португалия (41-е; 0,670), Российская Федерация (53-е; 0,631). Индекс образования в мире - 0,436, то есть Украина его превышает в 1,8 раза.

Между тем по показателю валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения по паритету покупательной способности (ППС) в долларах США Украина занимает 90-е место среди 169 стран, с показателем 6535 долл., - против 29661 долл. в Испании (то есть в 4,5 раза больше, чем в Украине), 35087 долл. в Великобритании (в 5,4 раза больше), 34341 долл. во Франции (в 5,3 раза больше), 17803 долл. в Польше (в 2,7 раза больше) и т.д. В среднем в мире показатель ВВП на душу населения (по ППС в долларах США) составляет 10631 долл., что в 1,6 раза больше, чем в Украине.

Таким образом, возникает вопрос: если справедливо утверждение, что образование в современном мире - один из важнейших факторов экономического развития (о чем нам постоянно напоминают сами же работники образования), то почему в Украине более образованные люди работают менее продуктивно, причем отличие в показателях просто разительное?

Сразу отмечу, что оснований для больших сомнений в правильности определения индекса образования для Украины и ее места в мире согласно этому индексу нет, поскольку указанный индикатор создается на базе количественных показателей, которые фиксируются государственной статистикой, и место среди лучших стран мира по этому измерению Украина занимает на протяжении последних десяти лет, несмотря на определенные методологические изменения его определения в течение этого периода.

Рассмотрим некоторые основные показатели, характеризирующие деятельность образовательной сферы в Украине.

Количество лиц, обучающихся в учебных заведениях на начало 2009/10 учебного года, составляло 7 млн. 518 тыс., из них 4 млн. 495 тыс. - в школах, 424 тыс. - в ПТУЗ, 2 млн. 599 тыс. - в вузах. По сравнению с 2000/01 учебным годом, общее количество учащихся уменьшилось на 18,1%, из них в школах - уменьшилось на 33,5%, в ПТУЗ - на 19,3%, а в вузах - возросло на 34,6%.

Среднегодовое количество наемных работников в образовании в 2009 году составляло 1 млн. 646 тыс., увеличившись по сравнению с 2004 годом на три процента. Это одна из немногих сфер, которая, на фоне общего уменьшения количества работающих по Украине на 5,9%, пополнилась работниками, при том что лиц, для которых осуществлялась образовательная деятельность, стало меньше. К этому следует добавить: работников образования в общей структуре занятых в Украине - 15,5%, тогда как в Российской Федерации - 9,7%, в Германии - 5,9%, Польше - 7,4%, Великобритании - 9,1%, США - 9,1%, Франции - 6,4%, то есть в Украине работников образования почти вдвое больше, а соотношение ученик-учитель (количество учеников на одного учителя) в Украине составляет 8,6, тогда как в Германии - 18,0, в Польше - 11,0, Великобритании - 20,1, США - 14,3, Франции - 20,3, Японии - 18,8, то есть в Украине нагрузка на работника образования почти вдвое меньше, чем в перечисленных странах.

Сравнительный анализ самого важного количественного параметра - продолжительности обучения, проведенный украинскими исследователями К.Корсаком и О.Зубрицкой, свидетельствует, что в подавляющем большинстве стран-членов Европейского Союза происходит заметное увеличение продолжительности среднего образования (12-13 лет с объемом 9-11 тыс. астрономических часов). В Украине полная продолжительность среднего образования находится в пределах 7000-7600 астрономических часов, или в среднем на 30% меньше. По мнению европейских экспертов по вопросам развития образования, главный недостаток украинской общеобразовательной школы - небольшая продолжительность обучения, что, в свою очередь, является одной из основных причин непризнания в Европе школьных аттестатов украинского происхождения. Для экономиста интересен тот факт, что меньший объем обучения, в астрономических часах, преподает значительно большее количество учителей по сравнению с европейскими странами.

Государственные расходы на образование в Украине в 2000-2007 годах составляли 5,3% от ВВП, тогда как в Германии - 4,4, Японии - 3,4, Испании - 4,4, Италии - 4,3, США - 5,5, Франции и Великобритании - 5,6%. То есть государственное финансирование образовательной деятельности в Украине находится на уровне наиболее развитых стран мира, а то и превышает его. При этом в подавляющем большинстве развитых стран государственные расходы на образование (в процентах к ВВП) в 2000-2007 годах были меньше, чем государственные расходы на охрану здоровья (так, в Германии 4,4 против 8,0; в Японии - 3,4 против 6,5; во Франции - 5,6 против 8,7; в Испании - 4,4 против 6,1; в Италии - 4,3 против 6,7; в Великобритании - 5,6 против 6,9; в США - 5,5 против 7,1; в Канаде - 4,9 против 7,1), тогда как в Украине это соотношение составляло 5,3% от ВВП на образование - против 4,0% на здравоохранение. Есть основания считать, что в Украине указанное соотношение будет приближаться к европейским показателям, и не путем ускоренного увеличения объемов бюджетных средств на охрану здоровья, а путем некоторого перераспределения.

А теперь с точки зрения экономиста проанализируем ситуацию с производительностью труда в сфере образования. С 2001 года в Украине производство валового внутреннего продукта определяется по видам экономической деятельности. По предварительным данным, в 2009 году валовая добавленная стоимость, которая приходится на одного наемного работника в сфере образования, составляла 29 тыс. грн. - при 85,9 тыс. грн. в целом по Украине (или втрое больше, чем в образовании), 74,4 тыс. грн. в промышленности (в 2,6 раза больше), и это при том, что в целом по Украине высшее образование (неполное, базовое, полное высшее) на конец 2009 года имели 55,5% штатных работников, тогда как в образовании - 70,7% (промышленность - 43,9%). То есть и здесь приведенные данные почему-то не подтверждают устоявшееся мнение, что более образованные работают продуктивнее.

Интересны и такие данные. Количество удовлетворенных системой образования в Украине: доля в процентах респондентов, отвечавших «да» на вопрос Всемирного опроса Геллапа «Удовлетворены ли Вы качеством системы образования и школами в городе или районе, в котором Вы живете?», составляла всего 38% - при 57 в Беларуси, 42 - Российской Федерации, 70 - США, 71 - Канаде, 59 - Германии, 53 - Японии, 70 - Франции, 70 - Великобритании, 66 - Польше.

Некоторым подтверждением неудовлетворительного положения дел с качеством образования может служить и тот факт, что ни один украинский вуз не входит в 500 лучших университетов мира. Да и без опросов и сложных процедур определения «места под солнцем» для вузов остаются без ответа вопросы: если в Украине на надлежащем современном уровне готовят специалистов, то почему на лучших в мире черноземах урожайность в разы ниже, чем на бедных европейских землях; почему энергоемкость нашего ВВП в разы превышает показатели развитых стран; почему уровень смертности в Украине от неинфекционных болезней на 100 тыс. населения почти в полтора-два раза превышает соответствующие показатели европейских стран; почему, несмотря на большое количество инженеров разного профиля, на наших рынках практически нет качественных отечественных товаров? В конце концов, почему при не слишком большой, по сравнению с другими странами, нагрузке работников образования показатели распространения алкоголизма, табакокурения, наркомании среди нашей молодежи превышают соответствующие показатели европейских стран, что свидетельствует о неудовлетворительной воспитательной работе?

Пожалуй, именно в результатах опроса, рейтингов вузов, сравнении показателей ВВП на душу населения и кроется ответ на вопрос, вынесенный в заголовок: несоответствие между высокими количественными показателями образовательной сферы и показателями экономического развития, в частности ВВП, прежде всего объясняется низким качеством образовательной деятельности, или, иначе говоря, низкой производительностью труда участников образовательного процесса.

В связи с этим очень важно, чтобы реальное положение дел с качеством образовательной деятельности в Украине осознало и подавляющее большинство работников этой сферы. Такое пожелание базируется на содержании статьи председателя Общественного совета работников образования и науки Украины С.Николаенко «Украинскому образованию нужен новый курс», опубликованной в «Зеркале недели» (№48, 2010 г.). Если бывший председатель комитета по вопросам науки и образования Верховной Рады Украины, экс-министр образования и науки Украины в публикации практически не касается проблемы качества образования, эффективности работы просвещенцев, а снова предлагает увеличивать объемы государственного финансирования (до 8-10% ВВП), то чего тогда ожидать от руководителей отраслевого и регионального уровней, учебных заведений?

Учитывая изложенное, осмелюсь предложить провести в процессе реформирования системы образования ряд необходимых, с точки зрения экономиста, основных, первоочередных мер.

1. Необходимо провести научное исследование «Модернизация экономического механизма образовательной сферы». Дело в том, что нынешний экономический механизм до сих пор функционируетна принципах марксистской теории и плановой экономики. В советские времена этот механизм сводился к простому бюджетному финансированию, - остальные источники почти не рассматривались по идеологическим соображениям, поскольку было задекларировано, что образование должно предоставляться всем гражданам бесплатно за счет бюджетных средств. В соответствии с вышеназванными теоретическими принципами, деятельность в образовании признавалась такой, которая не участвует в создании национального дохода. Именно такие идеологические рамки сдерживали глубокие научные исследования основных экономических категорий (благо, собственность, товар, стоимость, цена, доход, прибыль, спрос-предложение, услуги и т.д.) в сфере образования. Немногочисленные труды украинских исследователей последних лет ограничивались рассмотрением отдельных вопросов, без учета требований комплексного подхода.

2. Следует согласовать задачи и индикаторы реформирования, определенные для образования Комитетом по экономическим реформам при президенте Украины, с задачами и индикаторами, которые Украина обязалась достичь в рамках Целей развития тысячелетия, причем по формату и методологическим подходам основой должны стать именно задачи и индикаторы ЦРТ. Безусловно, их необходимо значительно расширить, дополнить, более того - предусмотреть обязательную разработку таких задач и индикаторов каждым регионом, а в целом по Украине конкретные значения индикаторов должны формироваться как сводные. Указанные конкретные показатели должны быть определены на основе демографического прогноза по каждому региону.

3. Анализ многочисленных попыток улучшить систему финансирования образования и на этой базе повысить уровень эффективности использования финансовых ресурсов убедительно свидетельствует: это возможно только путем создания на единых концептуальных основах системы государственных стандартов образовательных услуг. При господстве рыночных отношений любая услуга, выступающая как товар, оплачивающаяся или из общественных фондов, или конкретным потребителем, должна отвечать четко сформулированным общественным или частным требованиям (стандартам).

К сожалению, подавляющее большинство действующих законодательно-нормативных документов в сфере стандартизации образовательных услуг не содержит четко определенных количественных параметров, что становится значительной (а иногда - непреодолимой) преградой на пути как усовершенствования образовательной деятельности в целом, так и модернизации экономического механизма сферы.

Государственные стандарты образовательных услуг должны содержать перечень обязательных учебных дисциплин с определением времени изучения и в разрезе видов учебных занятий, перечни минимального объема научно-методического, материально-технического и других видов обеспечения учебного процесса. Только обязательное наличие вышеназванных составляющих даст возможность наконец-то определить обоснованную минимальную стоимость каждого года обучения и перейти к системе финансирования не содержания учебных заведений, а обучения учеников, студентов. Кстати, это даст возможность решить и проблему соотношения безоплатных и платных услуг образования, - утверждением предложенных государственных стандартов образовательных услуг государство сообщит своим гражданам: все, что входит в состав государственного стандарта, оплачивается государством, все, что не входит, - оплачивается самими гражданами. И не нужно будет все время пересматривать так называемый перечень платных услуг образования.

Итак, считаем, что следует в ближайшее время утвердить постановлением Кабинета министров Украины порядок разработки государственных стандартов образовательных услуг и внесения изменений в них, контроля за их соблюдением.

4. На основе количественных прогнозных показателей воспитанников дошкольных учреждений, учащихся школ и ПТУЗ, студентов, аспирантов, докторантов, слушателей последипломного образования на каждый прогнозный год, соответствующих государственных стандартов образовательных услуг следует рассчитать количество работников в сфере с обязательным приближением к европейским показателям нагрузки, необходимые минимальные стоимостные показатели обучения с учетом интенсификации и технологических изменений учебного процесса (в частности компьютеризация, электронные учебники и т.д.), общие объемы финансирования в разрезе их источников (государственный бюджет, местные бюджеты, средства юридических и физических лиц) на соответствующий год. Это даст возможность проверить реальность сформулированных задач реформирования и, в частности, повысить, по нашим расчетам, заработную плату работникам образования вдвое.

5. Следует расширить перечень ключевых законопроектов, принятие которых необходимо для реализации реформы системы образования. Прежде всего внесения изменений требуют практически все «образовательные» законы (хотя бы из-за необходимости четче выписать положение о государственных стандартах образовательных услуг).

6. Учитывая количество участников (почти 35% от общего объема) и объемы бюджетного финансирования (свыше 20% от общих расходов сводного бюджета), которые привлекаются системой высшего образования для обеспечения образовательной деятельности, считаем целесообразным предложения по модернизации ее экономического механизма высказать отдельно.

Самым главным отличием вузов от других учебных заведений является то, что их образовательная деятельность должна в обязательном порядке осуществляться одновременно с научной и научно-технической деятельностью, причем на базе новейших научных достижений и разработок.

Как свидетельствует практика развитых стран, большую часть научных исследований теперь проводят крупные коллективы исследователей различных специальностей с использованием дорогого оборудования. Вполне естественно, что такая возможность есть прежде всего у университетов с их значительным количеством научно-педагогических работников различных сфер знаний. Подавляющее большинство университетов, которые входят в 100 лучших в мире, насчитывает в среднем 40-80 тыс. студентов и 3-5 тыс. научно-педагогических работников. В Украине на начало текущего учебного года функционировал 861 вуз, и в них учится 2,6 млн. студентов, то есть в среднем на одно учреждение приходится три тысячи студентов. Даже если взять только вузы ІІІ-ІV уровней аккредитации (350), то в них учится 2,2 млн. студентов, или в среднем 6,4 тыс. на одно учреждение. Учитывая такие условия, кафедры в украинских вузах - немногочисленные, и проблемой является не только создание эффективного научного коллектива, но и проведение заседания кафедры (кто-то болеет, кто-то в командировке, отпуске и т.д.). В связи с этим проблема укрупнения украинских вузов, независимо от ведомственного подчинения, требует первоочередного решения.

По нашему мнению, оптимальным путем может быть создание на базе государственных и коммунальных вузов 24 региональных университетов и 10-15 исследовательских университетов с расширением интеграционных процессов научных учреждений государственных академий наук и вузов. Привлечение преподавателей вузов и студентов к научным исследованиям, а ученых научных учреждений - к учебному процессу, совместное использование материально-технической базы и финансовых ресурсов даст возможность значительно повысить эффективность исследований и качество подготовки специалистов. Для примера: в США более 60% фундаментальных исследований выполняется в научно-исследовательских центрах и лабораториях университетов.

Современные вузы одновременно осуществляют образовательную, научную и научно-техническую, издательскую, творческую, художественную, культурно-воспитательную, спортивную, оздоровительную, различную производственную, внешнеэкономическую деятельность с привлечением финансовых ресурсов из разных источников, во многих из них бюджетные средства не превышают 50 процентов. Учитывая это, признание вузов бюджетными учреждениями противоречит действительности, поскольку, согласно Бюджетному кодексу Украины, «бюджетное учреждение - ... учреждение... , которое полностью содержится за счет соответствующего государственного или местных бюджетов». Если бы указанное несоответствие ограничивалось только несоответствием в названиях, то большой беды не было бы. Но статус бюджетного учреждения по определению существенно ограничивает возможности вузов в использовании привлеченных финансовых ресурсов. Это вполне естественно, поскольку государство, выделяя бюджетные средства на содержание бюджетного учреждения, справедливо определяет и подробное их использование путем утверждения вышестоящим органом государственного управления специфических финансовых планов - смет. Более того, даже средства, привлеченные из небюджетных источников, также входят в состав сметы и без разрешения не могут использоваться вузом самостоятельно. К этому следует добавить, что суммы заработной платы работников бюджетных учреждений устанавливаются только правительственными постановлениями, и возможности увеличить их на законных основаниях самими руководителями вузов практически нет.

По нашему убеждению, изменение статуса вузов с бюджетного учреждения, финансирование которого подразумевает его содержание, на статус учреждения, получающего бюджетные средства как плату за образовательные услуги, даст возможность значительно повысить эффективность использования финансовых ресурсов, самостоятельно устанавливать должностные оклады работникам (рассмотрев нынешние должностные оклады как минимальные), решать проблемы развития материально-технической базы и вообще вести полноценную экономическую деятельность.

Требует совершенствования и система государственного заказа на подготовку кадров за государственные средства. Сегодня госзаказ фактически является конкретизацией использования бюджетных средств, выделяемых тем или иным министерствам и ведомствам на содержание вузов, в разрезе направлений и специальностей подготовки. В свою очередь, министерства и ведомства распределяют указанные средства (формально - в виде государственного заказа) среди подчиненных им вузов, руководствуясь прежде всего не интересами государства, а желанием сохранить действующие вузы.

Чтобы сломать эту практику, следует определять государственными заказчиками на подготовку кадров для той или иной отрасли или сферы общественной жизни те органы государственного управления, которые отвечают за реализацию конкретной государственной политики, независимо от того, есть в их подчинении вузы или нет. Так, например, Минюст должен определять потребность всех государственных учреждений в специалистах по праву и выступать единым государственным заказчиком на их подготовку, Минздрав - на подготовку медицинских работников и т.д. Размещение госзаказа должно осуществляться на конкурсных (тендерных) условиях среди вузов, независимо от ведомственного подчинения и формы собственности, что значительно повысит уровень эффективности и прозрачности использования бюджетных средств.

Предложенный перечень мер не назовешь исчерпывающим - слишком сложной и общественно чувствительной является образовательная деятельность. Однако реализация вышеизложенных предложений даст возможность существенно повысить эффективность экономического механизма этой сферы, качество образовательных услуг и будет способствовать достижению задекларированной цели реформирования системы образования.