Неспешное продвижение земельной реформы

За четверть века, с тех пор как Верховная Рада провозгласила начало земельной реформы, было и ускорение, и торможение. Одно из самых сложных общественных изменений после обретения Украиной независимости то сворачивало с прямого пути на обочину, то вновь выруливало на дорогу. Поэтому этот путь усеян как положительными вехами, так и отрицательными.

Достижением земельной реформы можно считать беспрецедентную социальную акцию - бесплатную передачу в собственность крестьян почти 30 млн га земли. Стоимость ее даже по современной нормативной денежной оценке превышает 950 млрд грн. Вместе с тем возникли серьезные проблемы с охраной земельного фонда, подробленного на парцеллы. Мы окончательно нивелировали севооборот, утратили границы и элементы контурно-мелиоративной организации территории. Еще и всучили в частное пользование 5 млн га малопродуктивных, чрезмерно эродированных и деградированных угодий вместо того, чтобы изъять их из активного сельскохозяйственного оборота и законсервировать.

Самый серьезный социальный негатив: крестьяне лишены права получать адекватное вознаграждение (арендную плату) за сдачу собственных наделов в аренду. Ее размер мизерный - в пределах 3%. В то время как ставки арендной платы за недвижимое имущество - здания, сооружения, помещения, земельные участки в пределах населенных пунктов - за последние годы существенно выросли. Да и Закон Украины "Об аренде земли" предусматривает значительно более высокий потолок - до 12% ее стоимости.

Несмотря на поспешность чиновников в вопросе внедрения рынка земли, путь к нему будет тернистым. Не только из-за социальной составляющей, но и из-за отсутствия основательной законодательной базы.

Академия аграрных наук подготовила Национальный доклад о завершении земельной реформы. У истоков последней стоял и Леонид НОВАКОВСКИЙ, академик НААН Украины, под чьим руководством вышло три редакции Земельного кодекса Украины. Несмотря на свои 80 лет, Леонид Яковлевич надеется все же дождаться финиша земельной реформы.Что же надо сделать, чтобы приблизить этот миг?

- Начну с недавней презентации книги "Аграрна реформа Л.Кучми в Україні". Солидный фолиант... Вот только приурочено это издание к 20-летию начала реформы. Авторы ничего не перепутали? Ведь по хронологии 18 декабря 1990 г. Верховная Рада дала старт земельной реформе. А собственно реформирование земельных отношений в Украине началось 15 марта 1991 г. с введением в действие Земельного кодекса Украинской ССР. Следовательно, из истории выпало пять лет, да?

- Отдельные ученые считают стартом аграрной реформы принятие 10 ноября 1994 г. президентского указа "О неотложных мерах по ускорению земельной реформы в сфере сельскохозяйственного производства". Но ведь на протяжении трех лет и восьми месяцев, с официального начала реформы (15 марта 1991 г.) и до ноября 1994 г., на основании принятых законодательных актов был выполнен значительный объем земельно-реформенных работ.

За это время количество новообразованных крестьянских (фермерских) хозяйств выросло до 32 тыс. (в начале реформы их было шесть), в частную собственность почти 7 млн граждан передали бесплатно земельные участки, разгосударствили земли 9 тыс. сельскохозяйственных предприятий на площади 24 млн га.

Все это стало возможным с принятием Верховной Радой в 1992 г. законов "О формах собственности на землю" и "О коллективном сельскохозяйственном предприятии", с введением частной и коллективной собственности на землю для паевания земель, которое базировалось на указе президента от 10 ноября 1994 г. А сам указ, судя по его названию, касался неотложных мер по ускорению земельной реформы, а не начала аграрной реформы. Относительно последней в Украине не было принято каких-либо законодательных актов.

- Почему же тогда некоторые произвольно тасуют исторические факты?

- Возможно, хотят таким образом подчеркнуть свою особую роль в реформировании и связывают его начало с теми нормативно-правовыми актами, подготовкой которых они непосредственно занимались. Того же указа от 10 ноября 1994 г... Ряд ученых все время подсказывали руководству государства, как именно осуществлять земельную реформу. Но не все к этим советам прислушивались.

- Имеете в виду и себя?

- Когда я работал главой Госкомзема Украины (1996–1999 гг.), Леонид Данилович Кучма неоднократно звонил мне и советовался, определяя организационные вопросы реформы. Это, безусловно, придавало силы и в значительной мере нивелировало угрозы компартийных деятелей - депутатов Верховной Рады, которые часто мне говорили в глаза: "Реформу вы делаете по указу, а сидеть будете по закону". Речь шла, конечно, не о кожаном кресле...

- Ну, фигура Леонида Кучмы в контексте земельной реформы довольно неоднозначная...

- Назовите мне другого руководителя государства, который бы приложил столько усилий для осуществления коренных аграрных преобразований? Напомню его слова из Обращения к Верховной Раде Украины 11 октября 1994 г.: "Среди большого комплекса проблем аграрных преобразований, которые представлены в письменном докладе, хотел бы привлечь внимание только к одной, ключевой - проведение в Украине радикальной земельной реформы. Моя политика будет заключаться в том, чтобы поддерживать в селе все существующие формы собственности - государственную, коллективную, частную и соответствующие им формы хозяйствования". Так оно и было на самом деле!

С 1991-го по 2000 г. мы выполнили беспрецедентно огромный объем землеустроительных работ, связанных с земельной реформой. Не хватало законодательной базы, нормативно-технических документов... В то время как отдельные ученые публиковали статьи о земельной реформе, мы разработали 95 методических рекомендаций, эталонов, форм правоустанавливающих документов, другую нормативную документацию.

Это - проекты установления границ местных советов и населенных пунктов (соответственно 13 тыс. и 29 тыс.), передачи земель 9 тыс. хозяйств в коллективную собственность, выдачи им государственных актов, паевания земель, организации использования земельных долей (паев), заполнения сертификатов (свыше 6,5 млн). Их разрабатывал Институт землеустройства с филиалами. Кстати, это было единственное в стране научное заведение по проблемам земельных отношений и землеустройства.

- А почему в прошедшем времени?

- Да потому, что в 2003-м институт передали из ведения Украинской академии аграрных наук в подчинение Госкомзему под предлогом сосредоточения в комитете вопросов регистрации земель и недвижимого имущества. С реализацией указа президента по этому вопросу медлили... семь лет. Пока в 2010 г. регистрацию прав на недвижимое имущество вновь вернули Министерству юстиции. Институт с областными филиалами остался в системе Госкомзема, утратил научный статус и, не имея государственного финансирования, выполняет те же работы, что и предпринимательские структуры частной формы собственности.

Ученые Академии аграрных наук в 2003 г. обращались и к президенту, и к правительству с просьбой сохранить научное заведение, но нас не услышали. Наихудшие прогнозы оправдались: название "Научно-исследовательский и проектный институт" осталось, а науки нет. Это, собственно, негативно сказалось и на ходе земельной реформы.

- Вернемся к 90-м годам, когда наука была задействована. Тогда коллективный разум работал и над Земельным кодексом, который приняли 18 декабря 1990 г. А через год и три месяца, 13 марта 1992-го, пришлось принимать новый кодекс. Чья недоработка?

- Дело в том, что 18 декабря 1990 г. не удалось ввести частную собственность на землю (не хватило десяти депутатских голосов). Вместо нее ввели пожизненное унаследованное владение землей для граждан и постоянное пользование - для сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий.

А 30 января 1992 г. конституционным большинством Верховная Рада без обсуждения приняла Закон "О формах собственности на землю", согласно которому появилась коллективная и частная формы собственности. Поэтому в новом кодексе эти изменения и связанные с ними новые правовые нормы приняли через месяц и 14 дней. Как видите, и тогда мы могли и умели оперативно принимать законы.

Одновременно с новой редакцией Земельного кодекса в тот же день депутаты приняли постановление Верховной Рады Украины "Об ускорении земельной реформы и приватизации земли", утвердили формы государственных актов на право коллективной и частной собственности.

Правовое поле пополнилось законами "О коллективном сельскохозяйственном предприятии" от 14 февраля 1992 г., "О приоритетности социального развития села и агропромышленного комплекса в народном хозяйстве" от 15 мая 1992 г., "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 20 декабря 1991 г., декретами правительства "Об особенностях приватизации имущества в агропромышленном комплексе" от 14 февраля 1992 г. и "О приватизации земельных участков" от 26 декабря 1992 г.

Перечисленные законодательные акты в основном обеспечивали возможность своевременного реформирования земельных отношений. Но программы проведения реформы тогда не существовало, а противодействие отдельных политических сил относительно приватизации земли и реструктуризации сельскохозяйственных предприятий было очень мощным.

- Земельная реформа петляет вот уже четверть века. Члены правительства говорят о ее завершающем этапе. Сколько еще шагов-годов нужно сделать-прожить, чтобы прийти к финишу? Ускорит ли это движение Национальный доклад о завершении земельной реформы, подготовленный Академией аграрных наук? Спрашиваю со скепсисом, поскольку по результатам нескольких парламентских слушаний, посвященных земельной реформе, также были разработаны хорошие рекомендации. Но реализация их нулевая. На носу еще одно слушание - сентябрьское. Плюс национальный доклад... Что, и на этот раз обойдемся разговорами?

- Собственно, национальный доклад вытекает из программных документов правительства и парламентского большинства: раздела "Новая продовольственная политика" Программы деятельности КМУ и подраздела "Земельная реформа" Коалиционного соглашения депутатских фракций ВРУ.

Учитывая экспертный анализ, завершить земельную реформу можно в случае решения следующих вопросов: формирование коммунальной собственности; обеспечение реализации конституционных полномочий собственников земли с организацией учета земель; консолидация земель сельскохозяйственного назначения; завершение формирования правового поля, определенного Земельным кодексом; восстановление органа управления земельной реформой; изменение направленности землеустройства и реконструкция земельного кадастра.

С целью научного обеспечения разработки мер и широкого привлечения общественности для их обсуждения было бы целесообразно создать соответствующий научный проект, который бы включал: Национальный доклад о завершении земельной реформы; проект Концепции соответствующей государственной программы и Государственную программу завершения земельной реформы в Украине.

Децентрализация власти предусматривает трансформацию и системы землепользования. Вопрос о признании земель в пределах территорий общин коммунальными землями (за исключением земель обороны, транспорта, энергетики и т.п., которые остаются государственными) можно решить только после определения территориальных общин села, поселка, города единицами административно-территориального деления. Для этого требуется время...

Между тем, согласно государственной статистической отчетности, которую ведет Госгеокадастр, по состоянию на 1 января с.г. площадь земель коммунальной собственности составляет только 12,6 тыс. га, а площадь земель государственной собственности - 2,9 млн га. То есть земли государственной и коммунальной собственности практически до сих пор не разграничены, поскольку площадь земель территориальных общин сел, поселков, городов должна быть, по крайней мере, в 300 раз больше.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют права собственника (владение, пользование, распоряжение) в пределах, определенных Конституцией. А законы толкуют, что право собственности на земли государственной и коммунальной собственности возникает только после государственной регистрации этого права (ст. 126 Земельного кодекса и статья 3 Закона "О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их отягощений").

Из-за нехватки в государственном и местном бюджетах средств на проведение регистрации вещных прав на земельные участки государственной и коммунальной собственности законом было установлено, что решение о передаче участков в собственность или пользование принимаются без осуществления государственной регистрации права государства или территориальной общины на землю. Регистрация права государственной и коммунальной собственности по этому закону должна осуществляться одновременно с регистрацией производного вещного права на земельные участки (постоянное пользование, аренда, эмфитевзис, суперфиций), кроме случаев, предусмотренных законом.

Земельные участки коммунальной собственности, которые передаются в собственность или предоставляются в пользование ежегодно, составляют незначительную площадь земель в пределах населенных пунктов. Следовательно, регистрация права территориальных общин на землю в полном объеме способом, предусмотренным законом, требует десятилетий, что неприемлемо. Эту проблему следует решить путем проведения инвентаризации соответствующих земельных участков с внесением ее данных в кадастр в течение двух-трех лет.

Центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере земельных отношений, и его территориальные органы следует лишить полномочий относительно передачи земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной собственности для всех потребностей в собственность или пользование. Указанные полномочия территориальные органы земельных ресурсов приобрели неконституционным образом со 2 января 2013 г. согласно приказу МинАП от 25 января 2013 г. Тогда как по Конституции право собственности на землю приобретается и реализуется исключительно в соответствии с законом. Не были внесены и соответствующие изменения в статьи 123 и 149 Земельного кодекса, поскольку Минагрополитики не решилось это сделать.

Кардинальное изменение системы регулирования земельных отношений, обусловленное реформированием административно-территориального разделения государства, децентрализацией власти и реформированием местного самоуправления, в частности введением его повсеместности, требует изменения полномочий и органов исполнительной власти. На их плечи ляжет и ведение земельного кадастра, и самоуправляемый контроль над землепользованием на территории общин и советов.

Функции по координации деятельности местных органов земельных ресурсов должны быть исключены из закона по той причине, что эти органы будут функционировать в составе исполнительных комитетов советов. В пределах численности и расходов на содержание государственных земельных органов следует ввести должности инженеров-землеустроителей сельских и поселковых общин, образовать районные и областные отделы (управления) земельных ресурсов исполнительных органов советов.

- Рост уровня эффективности сельскохозяйственного землепользования непосредственно связан с консолидацией земель, укрупнением земельных массивов. Но легко ли, учитывая нынешний уровень использования земельных участков и условия аренды, слить многочисленные паи воедино в инвестиционно привлекательный массив?

- Меры по обмену земельных участков, укрупнению паев, определению принадлежности полевых путей, лесных полос, хозяйственных зданий, оставшихся в коллективной собственности, как это предполагается отдельными законопроектами, не решают основной вопрос консолидации - создание массивов и полей, которые были бы по своему правовому статусу и размерам инвестиционно привлекательными для ведения современного сельскохозяйственного производства.

Выкуп земельных участков и паев граждан и другие меры по огосударствлению земельного фонда как направление консолидации, что предлагают отдельные политические силы, не согласуются с концепцией проводимой земельной реформы по приватизации земель. Кроме того, это требует значительных средств государственного бюджета, которых не хватает на неотложные потребности.

Практика использования земель, разделенных на земельные доли (паи) и сданных в аренду, свидетельствует о том, что они обрабатываются как единые массивы. Границ участков в натуре не существует, полевых путей для доступа к конкретным участкам также не проложили. В этих условиях, возможно, целесообразно вместо индивидуальных участков, которые запроектированы, но не существуют в натуре, создавать массивы совместной частичной собственности.

Исходя из конкретных условий и экологических требований, следовало бы сформировать поля оптимальных размеров на правах совместной частичной собственности граждан, увеличив размеры участков (долей) совладельцев за счет запроектированных, но не существующих полевых дорог, и оформлять договоры аренды на каждое поле в целом, а не на отдельные участки (паи) граждан.

Особенно это касается земель, на которых восстанавливается орошаемое земледелие. Одновременно следует решить вопрос относительно участков невостребованных паев, выморочного наследства и участков, используемых без договоров аренды.

Право совместной частичной собственности можно было бы ввести при добровольном объединении владельцами принадлежащих им земельных участков или земельных долей (паев) в соответствии с требованиями статей 87 и 88 Земельного кодекса Украины. А при отказе - сформировать из наделов поля необходимых размеров и в пределах каждого поля обеспечить сдачу в аренду каждой в этом поле доли (участка) одному арендатору. Такое предложение содержится в Коалиционном соглашении Верховной Рады Украины.

- В контексте формирования правового поля для урегулирования земельных отношений следует говорить и о программе использования и охраны земель. Общегосударственной программе, которую законодатели с членами правительства вынашивают десять лет, а родить никак не могут. Зависла в воздухе и Государственная целевая программа развития земельных отношений до 2020 г., концепцию которой Кабмин одобрил еще 17 июня 2009-го.

Вот и получается, что земля как основное национальное богатство государства, в отличие от других природных ресурсов, не имеет ни общегосударственной программы использования и охраны, ни программы развития земельных отношений.

- Надеюсь, что эти пробелы восполнит Национальный план действий по борьбе с деградацией земель и опустыниванием, концепцию которого Кабмин принял 22 октября 2014 г. Толчком к этому стали международные обязательства Украины как стороны Конвенции ООН о борьбе с опустыниванием.

Это беда не только африканских стран, но и наша. Поэтому и Украине придется совершенствовать структуру земельных угодий и направлений хозяйственной деятельности, формировать сбалансированное соотношение между земельными угодьями и соблюдением экологической безопасности и равновесия территории, увеличивать площади сельскохозяйственных угодий экстенсивного использования (сенокосов, пастбищ), лесов, полезащитных лесных полос и других защитных насаждений в соответствии с научно обоснованными показателями с учетом региональных особенностей и природно-климатических условий.

Нам следует урезать площади пахотных земель за счет эрозийно-опасных, деградированных, малопродуктивных и техногенно загрязненных сельскохозяйственных угодий, пойм и прибрежных защитных полос водных объектов, расширить ареал имеющихся территорий и объектов природно-заповедного фонда, создать условия для формирования экосети, прописать экологически сбалансированные технологии землепользования, в том числе направленные на развитие специальных сырьевых зон и органического сельскохозяйственного производства.

Концепция охватывает период 2015–2020 гг., и, по сути, является первым конкретным программным документом по охране земельного фонда. Ученые предлагают принять закон об общегосударственной программе использования и охраны земель на 2016–2025 гг., который реально подтвердил бы: земля действительно является основным национальным богатством.