Местное самоуправление: вывихи реформ

Главной целью децентрализации управления является усиление мотивации локальных человеческих сообществ (общин) к саморазвитию на основе эффективного использования местных ресурсов и собственных возможностей. Для Украины это сложная задача, особенно в сельской местности, где население рассредоточено по небольшим и маленьким селам, его демографическая структура деформирована, человеческий капитал обесценивается, а источники экономического развития ограничиваются. Поэтому чрезвычайно важно в процессе административно-территориальной реформы и передачи определенных полномочий и функций исполнительной власти органам местного самоуправления максимально сохранить и закрепить права сельских общин по решению вопросов местного значения и усилить институционные основы реализации этих прав.

Термин "община" обычно употребляется для определения человеческого сообщества, которое характеризуется тремя признаками: общностью проживания на определенной территории; наличием формальных или неформальных институционных образований, обеспечивающих регулярное взаимодействие между жителями; устойчивым взаимодействием между жителями по вопросам, касающимся их общих интересов. Следовательно, квинтэссенцией понятия "община" являются компоненты "человеческое сообщество" и "взаимодействие", а не территория, хотя территориальная локализация указанных компонентов обязательна. В теории и практике самоуправления используется понятие "территориальная община". Согласно действующему в Украине законодательству, именно территориальная община - жители села или добровольное объединение в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города - является первичным субъектом местного самоуправления. В контексте же сельского развития термин "территориальная община" рассматривается как "соседство", поскольку в нем акцентируется внимание на территориальном единстве людей.

Сельское развитие на базе общин обеспечивается не декларативной передачей властных полномочий и функций органам местного самоуправления, а прежде всего существующими материальными и финансовыми ресурсами, которыми распоряжаются общины на местах и которые в совокупности составляют материальную и финансовую основу местного самоуправления.

Намеченными мерами по децентрализации власти в Украине задекларирована необходимость расширения возможностей развития общин. В частности, в одобренной правительством "Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине" содержатся положения о предоставлении территориальным общинам права распоряжаться земельными ресурсами в пределах своей территории, объединять свое имущество и ресурсы в рамках сотрудничества территориальных общин для выполнения совместных программ; максимальном привлечении населения к принятию управленческих решений по вопросам местного значения и содействия развитию форм прямого народовластия и т.п.

Вместе с этим анализ предложений по нормативно-правовому обеспечению децентрализации власти дает основания считать, что в новую модель местного самоуправления закладывается немало сдерживающих факторов развития сельских общин. Так, в упомянутой концепции основное внимание уделено не территориальным общинам, а органам местного самоуправления. Можно было бы объяснить это техническими причинами: право общин на самоуправление достаточно зафиксировать, а полномочия и функции органов самоуправления нуждаются в детальном изложении. Но смещение центра тяжести с общины на органы местного самоуправления прослеживается и в проектах других нормативных актов, в частности в законопроекте "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)".

В действующей редакции Конституции Украины словосочетание "территориальная община" употребляется в разделе XI "Местное самоуправление" для определения общины как субъекта местного самоуправления. В предлагаемых же изменениях в Конституцию термин "община" используется в разделе IX "Административно-территориальное устройство Украины" для названия административно-территориальной единицы низового (базового) уровня. Им заканчивается перечень административно-территориальных единиц, которые должны были бы составлять систему административно-территориального устройства государства: регионы, районы, общины. Следовательно, авторы этой новации предлагают трактовку содержания термина "община" практически противоположною его истинной сути.

На опасность такой подмены было указано в дискуссиях по вопросам местного самоуправления еще десятилетие назад и подчеркивалась необходимость четко размежевать понятия "община как административно-территориальная единица" и "община как жители с общими интересами, которые определяются их местожительством". Действующая Конституция Украины однозначно стоит на второй, общепризнанной в мире позиции.

Предложение к новой редакции Конституции назвать общиной административно-территориальную единицу государства, т.е. часть его территории, неприемлемо. Оно противоречит упомянутой выше трактовке этого термина. Кроме проживания на определенной территории, человеческое сообщество сплачивает в общину устойчивое социальное взаимодействие между ее членами по вопросам, касающимся их общих интересов, прежде всего решения повседневных жизненных проблем. Тем не менее известно, что и сегодня в сельсоветах, состоящих из трех-семи сел, между жителями поселений часто возникает не взаимодействие, а противостояние по вопросам транспортного, медицинского, торгового обслуживания, организации обучения детей и т.п. С ростом числа сел в сельсовете втрое (а укрупнение сельсоветов - одна из целей административно-территориальной реформы) и присвоением названия "община" взаимодействие между жителями сел не усилится, скорее, наоборот. Поэтому проще назвать новую (укрупненную) административно-территориальную единицу базового уровня не "общиной" а по-другому, например, "волостью" или "уездом", тем более что соответствующие образования уже существовали на территории Украины.

Главное же заключается в том, что изменения в Конституцию Украины не ограничиваются внесением путаницы в терминологию. Изъятие из текста Конституции понятия "территориальная община", которым обозначаются жители села или добровольное объединение в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города, имеющих право самостоятельно решать вопросы местного значения, и предлагаемая вместо него трактовка общины как административно-территориальной единицы, которая образуется в порядке, определенном законом, лишает жителей сел, поселков и городов, которые войдут в эту "общину", гарантированного им действующей Конституцией права самоуправления.

Более того, изложенное выше влечет за собой нарушение и других прав граждан и общин. Это касается, в частности, базового положения, которое изложено в первом разделе действующей Конституции Украины и декларирует, что земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, являются объектами права собственности украинского народа, и от его имени права владельца осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 13). Граждане же Украины объединены в территориальные общины, следовательно, они непосредственно и их общины являются владельцами указанных ресурсов.

В предлагаемых изменениях в Конституцию речь идет о собственности общин как административно-территориальных единиц. Таким образом, локальные ресурсы, которые сегодня являются собственностью жителей конкретных сел, фактически перейдут в собственность общины как административно-территориальной единицы, что будет ограничивать возможности локального развития и лишит маленькие поселения средств к существованию. Фактически создается нормативно-правовая база для нового разделения сел на перспективные и неперспективные, которое существовало в советскую эпоху и от которого руководство УССР отказалось в 80-х годах прошлого века, правда, после того, как наглядно проявился огромный ущерб, нанесенный таким разделением.

Следовательно, упомянутые предложения по реформированию местного самоуправления, несмотря на провозглашенный лозунг децентрализации власти, в действительности создают предпосылки для ее дальнейшей централизации на уровне новых административно-территориальных образований базового уровня. Вполне понятно стремление их авторов усилить законодательное обеспечение процесса укрупнения этих образований в сельской местности. Но для этого не обязательно разрушать устоявшиеся основы местного самоуправления и лишать жителей подавляющего большинства сел права самостоятельно решать вопросы местного значения.

Наоборот, важно закрепить права самоуправления общин тех сел, которые войдут в укрупненную административно-территориальную единицу базового уровня, - местных общин - по крайней мере в таких сферах.

1. Обеспечение представительства и защиты интересов членов местных общин в органах местного самоуправления. Это может быть реализовано путем введения должности сельского старосты, признания его должностным лицом местного самоуправления и предоставления ему необходимых полномочий.

2. Закрепление за местными общинами хозяйственной территории каксоциально-экономической базы их развития. Она должна включать не только площадь сельского поселения (поселений), но и близлежащие сельскохозяйственные и другие угодья - леса, водоемы и т.п., с их недрами, которые обслуживаются (должны были бы обслуживаться) местными жителями.

3. Обеспечение местным общинам права владения и распоряжения объектами и имуществом коммунальной собственности, расположенными в их поселениях и предназначенными для обслуживания членов этих общин.

4. Предоставление возможности членам местных общин выбирать форму оказания общественных услуг наиболее приемлемым для них образом с использованием части бюджетных средств, выделенных для удовлетворения потребностей всей территориальной общины.

Следует отметить, что в странах Европейского Союза соблюдение прав самоуправления жителей маленьких поселений обеспечивается не только наличием соответствующих предписаний в нормативно-правовых актах, активной деятельностью институтов самоорганизации населения, но и устоявшимися традициями. В Украине же соответствующие традиции утрачены, вместе с тем существует негативный опыт регулирования развития сельских общин ограничением доступа к локальным ресурсам (земельным, водным, рекреационным, лесным, полезным ископаемым и т.п.). Органы же самоорганизации населения больше сориентированы на исполнение воли тех структур, у которых есть полномочия их создавать, ликвидировать и финансировать (доноры), чем на защиту прав крестьян. Поэтому реализацию интересов членов местных общин в процессе укрупнения административно-территориальных единиц базового уровня следует гарантировать на самом высоком законодательном уровне.

Так что вопрос, поможет ли децентрализация власти украинскому селу (не агробизнесу), остается открытым.