В середине 1990-х я работала секретарем. Мой шеф - добрейшей души человек. А потому в конце каждого месяца, аккурат в день зарплаты, в приемной не переводилась толпа "сирых и убогих", каждому из которых, абсолютно безвозмездно, он давал немножко денег. Один из просителей запомнился мне своей настойчивостью больше других.
Наш офис располагался на горке. И добраться до него было не так, чтобы очень легко. Особенно зимой, в гололед. Но этот хлипкий на вид старичок в течение нескольких лет упорно преодолевал горку в любую погоду, вваливался в приемную и плюхался на стул. Тяжело дыша и отирая пот со лба в ожидании "аудиенции", он разглядывал меня сквозь толстые линзы своих очков. Это раздражало. И однажды не выдержав, я спросила, почему он считает, что здесь ему должны давать деньги? Логика ответа была железной: "Потому что я старый, больной, и у меня - гастрит"…
Этого старика я почему-то вспоминаю всякий раз, когда слышу о проекте "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины", на реализацию которого Всемирный банк предоставил Минсоцполитики в 2014 году 300 миллионов долларов кредита.
Наверное, потому что в обоих случаях речь шла о поддержке уязвимых слоев населения, и в обоих случаях полученные деньги в основном проедались, почти не меняя перспектив. В первом случае - одного человека. Во втором - социальной системы страны. Разница в том, что в случае со стариком это было понятно и вызывало чувство жалости - 1990-е объективно были сложными, перспектив у старости не много, да и деньги были даром конкретного человека. А в случае с проектом Всемирного банка (уже не первым на аналогичные цели) это вызывает злость и недоумение. И дело даже не в том, что это - кредит международной организации, и перед партнерами как бы неудобно. А в том, что деньги проели, так и не создав основы, на которую должна наращиваться вся система социальной поддержки населения, - единой информационно-аналитической базы, E-Social, сочлененной с другими государственными реестрами. Чтобы можно было проверять, правильно учитывать, видеть смерти, доходы и т.д. Чтобы убить схемы! Базу не сделали, потому что все проели без перспектив.
Краткие итоги проекта
Спрашивать у каждого нового министра социальной политики о проекте "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины" стало для меня плохой традицией с 2016 года. К настоящему моменту в этом проекте задействован уже четвертый министр. Каждый говорил, что проект - его головная боль, обещал разобраться, проводил аудит, вносил свою лепту в неэффективное использование средств, потом ему на смену приходил следующий, и все начиналось заново.
До завершения проекта (октябрь 2020-го) осталось четыре с половиной месяца. Главный вывод Счетной палаты, недавно проводившей очередной аудит эффективности проекта (ответственный - Василий Невидомый), - Минсоцполитики основной цели проекта не достигло, громоздкая система социальной помощи и социальных услуг усовершенствована не была.
Проект состоит из трех частей. Первая - "Усовершенствование предоставления социальной помощи наиболее уязвимым слоям населения". По ней в общий фонд госбюджета на 1 января 2020 года поступило 135 из предусмотренных 200 млн долл. (67,5%), поскольку было выполнено лишь 10 из 17 индикаторов. При этом шесть из семи недостигнутых - просрочены. Эта часть касалась по большей части законодательной базы.
Слабый менеджмент в управлении проектом и организационные недочеты привели к тому, что по второй и третьей частям проекта (инвестиции на поддержку укрепления институционной состоятельности администрирования социальной помощи и соцуслуг, а также на поддержку детей-сирот и лишенных родительской опеки, детей с инвалидностью и социально уязвимых семей в четырех выбранных регионах) на 1 января 2020-го использовано лишь 24,3% от суммы кредита на эти цели (24,1 из 99,25 млн долл.).
Все мероприятия проекта выполнялись крайне непоследовательно, с серьезными задержками. Большинство из них так и не закончено, отдельные - отменены, а их результаты могут быть использованы лишь частично.
Информационно-аналитическая система социальной защиты Е-Soсial, так называемый реестр льготников, которая должна была обеспечить эффективность управления социальной сферой, на сегодняшний день так и не создана. На всех этапах - от проведения закупок и заключения договоров до контроля над их надлежащим выполнением - Минсоцполитики не обеспечило оперативные и обоснованные меры для ее создания.
"Первый этап, написание программного обеспечения, практически завершен, - говорил в интервью для ZN.UA в октябре 2019 года тогдашний замминистра социальной политики Олег Коваль. - Сейчас анализируем - на каком оно уровне".
Спустя полгода новый министр, Марина Лазебная, призналась в интервью, что нынешняя реальная ситуация с этой системой не дает ей оптимизма сказать, что все заработает с 1 января 2021 года: "Сейчас к процессу оценки состояния внедрения системы привлечено Министерство цифровой трансформации. По результатам будем принимать решение".
Этим и некоторыми другими компонентами проекта еще с 2017 года интересуются правоохранительные органы. Однако до сих пор не слышно, чтобы кто-то был привлечен к ответственности. Разговоров о проекте высокие чиновники стараются избегать, соглашаясь при этом с тем, что его средства используются неэффективно.
Аудиторы также выявили, что компьютерное оборудование и мебель на сумму 31,2 млн грн для половины центров предоставления соцуслуг в формате "Прозрачный офис" было поставлено до окончания ремонтных работ. Что привело к непродуктивному использованию средств займа - все это теперь ветшает на складах.
Консультанты по координации и управлению проектом - история отдельная. Нарушения при проведении закупок, их сроков, неэффективное управление средствами, отсутствие четкого видения у Минсоцполитики мероприятий по внедрению проекта… При этом оплата услуг консультантов, сопровождавших их выполнение, независимо от достигнутых/не достигнутых результатов, осуществлялась регулярно. На это было использовано 808,1 тыс. долл. Из них 44,2% - в 2018-м и 2019 годах. Хотя задачи консультантов, сопровождавших так и не созданную систему E-Social, фактически дублировали задачи персонала министерства и друг друга, в конце 2019 года их количество увеличилось до пяти человек, а в январе-феврале 2020-го - до девяти.
Государственная социальная служба Украины была создана в декабре 2018 года, что обеспечило выполнение одного из индикаторов и поступление в госбюджет 20 млн долл. Однако она так ине заработала, и, как следует из того же интервью с Мариной Лазебной, не заработает до конца 2020-го. Реформа института государственных социальных инспекторов не завершена.
Стимулирующие механизмы пилотного проекта "Рука помощи", завершившегося год назад, к трудоустройству и экономической независимости малообеспеченных семей в масштабах страны не имплементированы (законопроект 2494 ВР не приняла).
Из четырех пилотных регионов лишь в Тернопольской области мероприятия по поддержке детей-сирот и лишенных родительской опеки можно назвать условно успешными. В целом на развитие семейных форм опеки с начала проекта было использовано 77,7 млн грн (3 млн долл.), но разработано лишь 12 из 42 планов трансформации интернатных учреждений для пилотных регионов. При этом ни один интернат реформирован не был.
Наблюдательный совет УФСИ в 2019 году фактически не выполнял своих полномочий. После смены правительства его персональный состав не был обновлен. Это уменьшило контроль над тратой УФСИ средств кредита, в частности на реализацию третьей части проекта.
В то же время в конце 2019 года Минсоцполитики радикально изменило видение в этой сфере и, учитывая признаки злоупотреблений со стороны исполнителей, в январе-феврале 2020 года в одностороннем порядке расторгло три незавершенных договора, по которым, при отсутствии внедренных планов трансформации, уже выплачено 56,1 млн грн (2,1 млн долл.).
Таковы краткие результаты аудита Счетной палаты.
"Нет слов, чтобы проиллюстрировать ощущения, возникающие на фоне несоответствия задекларированного содержания проекта результатам его имплементации, - комментирует замглавы Счетной палаты Андрей Майснер. - Проект "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины" в исполнении Минсоцполитики - это издевательство над украинским обществом и нашими международными партнерами. Цинично, неэффективно, с признаками криминала в деятельности по отдельным компонентам. И такой проект, увы, не единственный…
Идея - классная. Осуществление - сплошное проедание, расточительство и яркий пример отсутствия качественного менеджмента, ориентированного на результат.
Вскоре на официальном веб-сайте Счетной палаты будет опубликован официальный аудиторский отчет".
Реестр льготников
Между тем, "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины" (2014–2020 гг., 300 млн долл.) - третий совместный проект Минсоцполитики и Всемирного банка с аналогичными целями. В рамках двух предыдущих проектов - "Фонд социальных инвестиций (2002–2006 гг., 50 млн долл.) и "Усовершенствование системы социальной помощи" (2006–2008 гг., 100 млн долл.) - на мероприятия по разработке техобеспечения и внедрения E-Social уже было потрачено 52 млн долл. Формально система E-Social была создана еще в 2012 году. Однако по факту в эксплуатацию так и не была введена. Ее разработчик НПП "Медирент" был в фаворе у тогдашних руководителей министерства, и неоднократно фигурировал в расследованиях "Наші гроші".
"С реализацией этого проекта есть определенные сложности, и я очень не хочу, чтобы он завершился так же безрезультатно, как и предыдущий (в 2008–2012 гг. было потрачено около 200 млн долл., но новая информационная система так и не заработала), - говорил в интервью ZN.UA в 2016 году тогдашний министр социальной политики Павел Розенко. - Сейчас у нас идут достаточно серьезные дискуссии с менеджментом Всемирного банка. Есть желающие потратить этот кредит так же неэффективно, как и предыдущий…
…Прежде всего, те, кто занимался этим проектом в прошлом, выигрывал тендеры на покупку оборудования, создавал ПО. Действуют через международные организации, которые рекомендуют нам вкладывать новый заем ВБ в старые разработки…
…Мы оцениваем возможности уже якобы разработанной в 2012 г. системы. Она морально устарела, но там есть какая-то база. Альтернативный вариант - взять одну из систем, действующих в странах ЕС, адаптировать и запустить в Украине.
С одной стороны, логика подсказывает, что если в ту систему уже были вложены средства, стоит ее доделать. С другой - никто не дает гарантий, что она жизнеспособна. Сейчас наши специалисты над этим работают".
Однако воз и ныне там. Технические условия и бизнес-процессы для создания правильной системы E-Social так и не были прописаны.
При этом аудитом Счетной палаты по расчетам подтверждено наличие лишь 8% материальных ценностей, приобретенных в рамках предыдущего проекта Всемирного банка в 2012 году на сумму 52 млн долл. (включая уже устаревшее оборудование и стандартное программное обеспечение почти на 35 млн долл.). Как используются материальные ценности, переданные УТСЗН, министерство не отслеживало. То есть государственное имущество находится под риском утери, хищения и злоупотреблений. Вопрос его дальнейшего использования окончательно не решен.
Немного истории и настоящее
Через неделю после утверждения правлением Всемирного банка проекта "Модернизация системы социальной поддержки Украины" региональный директор международной организации "Надежда и жилье для детей" Галина Постолюк писала на "УП": "В чем суть проекта и как будет выглядеть через шесть лет после его завершения модернизированная система социальной помощи населению?
…5 мая 2014 года десять организаций, работающих в сфере защиты прав детей в Украине в течение многих лет, направили в адрес министра соцполитики (тогда - Людмилы Денисовой. - А.К.) письмо с просьбой проинформировать о том, как готовился проект, каковы его цели, и предложили свой опыт, который стоило бы учесть при планировании проекта, особенно в вопросах модернизации системы ухода за детьми". В ответ получили отписку.
"Досадно, что очередной транш международных средств, выделенных Украине в виде кредита, снова может уйти в песок или еще куда-нибудь, но не на настоящие реформы. А вопросы, бывшие актуальными 15 лет назад, останутся нерешенными - как не было, так и нет действующих механизмов социального заказа, рынка социальных услуг, стандартов, деинституализации и приближенности услуг к получателю. Как и раньше социальная помощь консервирует потребительство, а не мотивирует граждан к изменению своего положения, независимого и ответственного поведения в отношении собственного обеспечения и своей семьи, - высказывала свои опасения Галина Постолюк. - Отсюда вопрос - есть ли в нашем государстве кому-то дело до того, насколько эффективно органы государственной власти тратят международные средства (в том числе кредиты) или используют предоставленную техническую помощь? Достаточно ли просто иметь отчеты на сотнях страниц об успешно реализованных и напечатанных методических рекомендациях? А потом чиновники попросят еще, на те же цели, изменив заголовки. Допускаю, что там, на Западе, это тоже может быть для кого-то выгодным бизнесом".
Увы, она оказалась права. 140,1 млн долл. третьего кредита Всемирного банка Минсоцполитики к настоящему моменту не использовало. Хотя при таком "эффективном" использовании, возможно, это и к лучшему. Украина уже выплатила разовую комиссию за открытие кредита (0,75 млн долл.), проценты за пользование им (9,3 млн долл.) и с декабря 2019-го начала погашение основной суммы (7,9 млн долл.).
Несмотря на это, в конце 2019-го Минсоцполитики инициировало реструктуризацию кредита - увеличение объема финансирования на 100 млн долл. за достижение индикаторов по части 1, пересмотр выполнения мероприятий части 3 (изъятие УФСИ и осуществление задач по финансированию ремонтных работ интернатных учреждений за счет местных бюджетов) и продление срока реализации проекта до 31 марта 2023 года. Но достаточного обоснования системы мероприятий уже новой концепции проекта опять нет. Технические задания выписаны непрофессионально. А ведь именно это в первую очередь стало причиной провала предыдущих проектов.
Так, индикаторы части 1 предусматриваютувеличение порогового значения дохода, который дает право на получение помощи определенным категориям, входящим в состав семьи; устранение ограничения максимального размера помощи; упрощение правил ее получения. По мнению аудиторов Счетной палаты, такие факторы, при отсутствии надлежащего контроля над назначением государственной социальной помощи малообеспеченным семьям и действенных мер стимулирования к труду, создадут условия, при которых доходы получателей помощи превысят доходы работающего населения. Это, в свою очередь, демотивирует людей трудоустраиваться официально и будет содействовать теневой занятости.
В марте 2020-го Всемирный банк позволил привлечь к проекту еще 50 млн долл. по части 1 - на мероприятия по борьбе с COVID-19. Расчеты и направления использования этих средств Минсоцполитики не предоставило.
Учитывая существующую практику управления проектом, серьезные организационные недостатки и упущенное в предыдущие годы время, можно почти с уверенностью сказать, что увеличенный кредит будет потрачен так же впустую, как и предыдущие.
Все статьи этого автора читайте здесь.