Полномасштабная агрессия РФ против Украины 24 февраля 2022 года породила много новых вопросов и вызовов в разных сферах. Один из них — вопрос учета населения, то есть регистрации места жительства (в народе — «прописки»).
Почему это важно?
Надлежащий учет населения в территориальных громадах, то есть максимальное соответствие реально проживающих людей и показателей в Реестрах территориальных громад (РТГ), нужен:
— органам местного самоуправления (ОМС), чтобы иметь корректные данные для жизнеобеспечения громады, развития инфраструктуры, организации предоставления публичных услуг;
— государственным органам (государству) — чтобы справедливо распределять бюджетную поддержку и другие виды государственной помощи, публичные ресурсы между регионами и громадами. Это касается и возможного распределения международной технической помощи в рамках восстановления Украины;
— чтобы каждый гражданин мог иметь всю полноту возможностей в пользовании своими правами и публичными услугами, которые зависят от зарегистрированного места жительства.
Какие существуют проблемы на сегодняшний день?
Система регистрации места жительства и до полномасштабной войны очень хромала. Многие граждане, имея одно официально зарегистрированное место жительства, де-факто проживали в других территориальных громадах. По данным последних исследований, проведенных до полномасштабной агрессии РФ, не по месту регистрации или без регистрации проживало 6,8 миллиона человек.
Соответственно и органы власти «не видели» этих жителей в своих планировочных документах, и сами граждане были ограничены в пользовании правами (от права избирать местную власть — до возможностей пользоваться отдельными публичными услугами).
Даже после введения «декларирования места жительства» осенью 2021 года (Закон №1871-IX) де-факто это все еще был механизм регистрации места жительства, но в электронной форме. Ведь и в дальнейшем надо или подтверждать право собственности или пользования жильем, или получить «согласие владельцев». В условиях теневых арендных отношений и многих других «страхов» владельцев жилья у системы не было шансов на качественные изменения и корректность учета.
Поскольку нормы нового законодательства, руководствуясь благими намерениями, все в этой сфере связывали в цифровую инфраструктуру (обмен данными между реестрами территориальных громад и поощрение РТГ к использованию единого программного решения государства), ОМС с началом полномасштабной войны в феврале 2022 года потеряли доступ к своим реестрам, а граждане — возможность регистрировать место жительства. То есть самая массовая в довоенное время группа услуг с февраля 2022 года остановилась.
При этом отсутствие отметки в паспорте или справки о месте жительства «на руках» вместе с отсутствием доступа и к РТГ, и к Единому государственному демографическому реестру (ЕГДР) значительно усложнило и учет внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) после 24 февраля 2022 года.
Следовательно, сегодня практически нет публично-административного инструмента, который позволял бы корректно рассчитать реальное количество жителей в громадах и действенно определять право граждан на принадлежность к громаде (постоянную или временную).
Что будет, если ничего не менять
Сейчас учесть реальное количество жителей в громадах можно попытаться с помощью как минимум двух механизмов. Первый — это данные реестров территориальных громад (с недостатками неполноты данных, о которых говорилось выше). Второй — дополнительный учет внутренне перемещенных лиц.
Хотя надо учитывать, что и учет ВПЛ в разрезе громад — не совсем достоверный. Ведь многие вынужденные переселенцы по разным причинам на учет ВПЛ не становятся. К такому выводу можно прийти на основе существенного расхождения между реальным количеством переместившихся граждан (более шести миллионов), и количеством учтенных ВПЛ (сейчас — около двух миллионов человек).
В то же время именно из практики учета ВПЛ стоит взять ключевое для системного решения проблемы — уведомительный характер информирования государства о фактическом месте проживания. То есть ВПЛ не нужно документально доказывать свою «связь» с местом проживания (жильем).
Но и вместе эти две модели учета не дадут ОМС и государству корректных данных о количестве жителей в громадах и регионах. Потому что часть граждан не имеет юридической связи с жильем (поэтому не может зарегистрировать/задекларировать его), а еще часть — или не имеет права на статус ВПЛ, или не хочет становиться на учет ВПЛ.
Сейчас не останавливаемся на вопросе учета в РТГ граждан, нашедших временную защиту за границей, ведь абсолютное большинство их все же планирует вернуться в Украину.
Решит ли проблему использование «Дії»?
В публичном пространстве приходится слышать утверждение, что приложение «Дія» позволит решить проблему учета. И так, и не совсем… Цифровые технологии — очень действенный инструмент. Они добавляют удобства тем гражданам, которые ими пользуются. Они упрощают администрирование самому государству. Но надо учитывать, что значительная часть украинцев до сих пор не использует «Дію» и ее возможности.
К тому же здесь проблема не столько в технологии, сколько в «архитектуре» текущей системы учета населения. И без изменения содержания услуги и учета одного только приложения недостаточно. Надо существенно упростить суть учета и процедуру предоставления соответствующей административной услуги.
И тогда действительно «цифровизированные» граждане смогут легко «декларироваться» через «Дію». Другим гражданам помогут сделать это физические офисы (ЦПАУ, старосты и т.п.).
Что предлагается
Украина за время военного положения показала много креативных решений в сфере админуслуг. Лучше всего сработали простые решения, где они возможны. Поэтому и здесь стоит выбрать самую либеральную уведомительную модель декларирования места жительства. По аналогии с учетом ВПЛ. То есть простое сообщение лицом своего места жительства. Как с использованием цифровых технологий («Дія» и т.п.), так и через физические каналы обращения в ОМС (ЦПАУ, к старостам и т.д.).
Это позволит содействовать максимальной корректности учета и реестров территориальных громад. Ведь простая процедура и отсутствие каких-либо (в т.ч. «отягчающих») последствий для владельцев жилья позволит по возможности большему количеству граждан указать свое реальное место жительства.
Такое легкое изменение «прописки» будет содействовать постепенной актуализации данных.
Параллельно можно ввести, кроме «постоянного места жительства», «дополнительное и/или временное место жительства». Ведь многие граждане и раньше проживали «на два города/две громады». Тогда можно позволить таким гражданам влиять на выборы местной власти, наделить их правом платить часть налогов в «другую» громаду и т.д. Таких граждан может стать еще больше после «опыта перемещений» 2022 года.
Опыт «дополнительного» места жительства есть в ФРГ, «временного» (более трех месяцев) — в Польше. При этом лицо не снимается с регистрации по основному месту жительства. Хотя если в целом этот вопрос будет казаться дискуссионным, то его можно обработать отдельно.
О рисках
Надо очень четко «отвязать» все права на жилье или пользование жильем от админуслуги по декларированию места жительства. Многолетний опыт Латвии подтвердил, что простая декларативная модель учета места жительства вполне действенна.
Один из главных рисков, озвучивавшихся ранее в Украине, — это «избирательные манипуляции» за счет простого увеличения количества «избирателей» на определенных территориях. Риск легко минимизируется. Для участия в выборах, в частности местных, можно внедрить ценз оседлости (например, три или более месяца до выборов), чтобы предотвращать такие манипуляции.
Что касается «преступников», «мошенников», «диверсантов» и т.п. — такие «лица» и сегодня вряд ли регистрируют свое корректное место жительства. Поэтому вряд ли следует расценивать этот фактор как барьер перед внедрением уведомительной системы, которая может быть эффективной для всего общества и государства.
В то же время напомним, что бизнес (юридические лица) уже давно может свободно регистрировать/определять свое местонахождения. И это никоим образом не влияет ни на права владельцев недвижимости, ни на работу коллекторов или органов правопорядка.
Сопутствующие вопросы
Необходимо учитывать потребности и возможности по предоставлению услуги регистрации/декларирования места жительства, даже когда есть проблемы с доступом к государственным реестрам.
Поэтому стоит определить (вернуть) самодостаточность и автономность реестров территориальных громад. То есть нужно перестроить эту систему так, чтобы соответствующая информация всегда была доступна ОМС, а услуга регистрации места жительства — ее жителям. Передача данных в Единый государственный демографический реестр носит производный характер и не должна препятствовать выполнению ОМС функций по регистрации места жительства. В кризисных ситуациях ОМС должен иметь право вести РТГ даже в бумажной форме, с последующим, после восстановления соответствующих возможностей, внесением информации в е-форму.
Необходимо обеспечивать доступность и простоту услуг для «нецифровизированной» части граждан. То есть всегда следует избегать цифровой дискриминации граждан.
Кроме того, стоит рассмотреть предложение по визуальному отображению информации о месте жительства (регистрации/декларировании) в паспорте гражданина Украины, в том числе электронно в «Дії». Например, это может быть штамп в паспорте-книжке, надпись на поверхности паспорта-карточки. Напоминаем, что в случае изменения места жительства граждан с паспортом в форме карточки может делаться наклейка с новым адресом (как это делают, например в ФРГ). Такой способ облегчил бы работу, связанную с учетом ВПЛ, проверками документов, улучшил бы удобства и для граждан, и для органов власти. В конце концов, это может быть норма «по желанию лица».
Сейчас важно как можно быстрее предоставить ОМС/ЦПАУ на безопасных территориях постоянный доступ к их Реестрам территориальных громад (или к резервным копиям).
Возможности реализации
В 2021 году был зарегистрирован «альтернативный» законопроект (№5463-1) о декларировании места жительства. К сожалению, тогда депутаты его не поддержали. Но напоминаем, что этот проект несколько лет системно разрабатывался коалицией правозащитных ОО и аналитических центров и может быть быстро адаптирован к новым условиям и относительно быстро реализован. При желании власть может разработать собственный законопроект. Но учет граждан надо существенным образом обновлять и упрощать. Иначе искажения в распределении публичных ресурсов неминуемы, как и сохранение проблем в пользовании граждан своими правами.