Главная цель любой пенсионной системы - предупреждение бедности среди лиц преклонного возраста и выплата адекватных пенсий (60-70% заработка) финансово стабильным и надежным путем. Глобальная рецессия 2008-2009 годов еще раз подтвердила, что необходима такая пенсионная система, которая предполагает несколько источников доходов в старости: государственную (солидарную) систему пенсионного страхования, обязательные и добровольные пенсионные сбережения, а также другие источники доходов или имущество.
Ни одна страна не защищена от негативного влияния демографических и экономических кризисов. Все пенсионные системы страдают из-за неопределенности и разнообразных рисков. Например, в 2008-2009 годах частные пенсионные фонды во всем мире потеряли 23% активов, или 5,4 трлн. долл. США. Вместе с тем из-за стремительного падения производства и значительного роста безработицы существенно сократились объемы страховых взносов и налоговых поступлений, за счет которых финансируются государственные солидарные пенсионные системы. Особенно это ощущалось в таких странах, как Греция, Ирландия и Испания.
Следует помнить, что государственная солидарная система (первый уровень) и частные пенсионные сбережения (второй и третий уровни) являются лишь разными финансовыми механизмами организации претензий на результаты будущего производства. Ведь пенсионеров интересуют не столько деньги, сколько потребление, медицинское обслуживание, коммунальные и прочие услуги во время «заслуженного отдыха». Поэтому отличие между разными уровнями пенсионной системы не стоит преувеличивать.
Правительственный законопроект «О мерах по законодательному обеспечению реформирования пенсионной системы» (№7455 от 13 декабря 2010 года) предлагает долгожданное внедрение с 2013 года обязательных сберегательных пенсионных счетов в Накопительном фонде (при условии сбалансирования бюджета солидарного Пенсионного фонда). Однако новая накопительная система не будет автоматически гарантировать улучшение благосостояния будущих пенсионеров.
С самого начала второй уровень потребует тщательного регулирования и определенных гарантий со стороны государства. Для этого есть немало причин, в частности:
- сбережения на индивидуальных пенсионных счетах имеют сложную природу. Большинство граждан не понимают преимуществ, рисков и стоимости программы, участие в которой будет обязательным для лиц моложе 35 лет;
- чрезвычайно важен инвестиционный выбор. В системе накопительного пенсионного обеспечения два лица с идентичными заработками и страховыми взносами нередко могут иметь значительно отличающиеся по размеру пенсии;
- несмотря на некоторые преимущества, на будущие выплаты из накопительной системы окажут влияние различные экономические, демографические, социальные, финансовые и инвестиционные риски, которые неизбежно возникнут в течение 60 лет (средний промежуток времени между первыми взносами и выплатой последней пенсии). Например, когда речь идет об инвестиционных рисках, бояться надо не только инфляции. Специалисты отмечают сложность оценки и изменчивость стоимости инвестированных пенсионных средств, риски их хранения, валютный и рыночный риски и т.п.;
- негативное влияние на будущие выплаты может оказать уровень комиссионных вознаграждений за услуги по администрированию, инвестированию и хранению пенсионных средств. Например, при участии в накопительной системе в течение 40 лет суммарное увеличение комиссионных вознаграждений инвестиционных компаний, пенсионных фондов и других посредников с 1 до 2% среднегодовой стоимости пенсионных активов уменьшает размер будущей пенсии в среднем на 20-25%, а увеличение комиссионных с 1 до 3% уменьшит размер пенсии примерно на 35-40%;
- поскольку выплата «накопительных» пенсий начнется через много лет, потери вследствие неудачного инвестирования или значительных административных расходов могут проявиться не сразу. Это обеспечит некомпетентным или нечестным управляющим пенсионными активами и администраторам пенсионных фондов дополнительную защиту от разоблачения;
- нехватка надежных инвестиционных активов в Украине может исказить ценообразование и стать причиной появления ценовых мыльных пузырей на фондовом рынке, а «поведение толпы» и чрезмерная концентрация рынка только ухудшит ситуацию;
- у руководителей инвестиционных компаний или пенсионных фондов может возникать соблазн вложить пенсионные сбережения в слишком рискованные активы, собственные или связанные предприятия, вместо разумного и безопасного инвестирования.
И политически, и социально, и финансово правительство заинтересовано в обеспечении надежности и адекватной доходности обязательных пенсионных сбережений. Высполняя регулирующую функцию, оно может немало сделать для устранения или уменьшения негативного влияния тех или иных рисков. Например, способствовать развитию конкурентной среды путем введения обязательной стандартной отчетности и требований к раскрытию информации, предоставляемой вкладчикам. Или опосредствованно влиять на результаты инвестирования пенсионных средств путем усовершенствования институтов фондового рынка.
Из практики многих стран мы знаем о целом ряде гарантий безопасности пенсионных сбережений, которые могут смягчить рискованность личных пенсионных сбережений. Но какими должны быть гарантии именно в Украине? Насколько дорого они обойдутся участникам накопительной системы пенсионного страхования
и/или налогоплательщикам?
Как минимум, правительство должно внедрить механизмы, которые будут препятствовать злоупотреблениям и мошенничеству в пенсионных фондах, страховать от ошибок и пробелов в информационном обеспечении, а также обеспечат соблюдение взятых перед вкладчиками обязательств в тех случаях, когда не срабатывают заложенные в пенсионную систему защитные механизмы.
Действующее украинское пенсионное законодательство (2003 года) и уже упоминавшийся законопроект о мерах по законодательному обеспечению реформирования пенсионной системы содержат немало требований к безопасности хранения и инвестированию пенсионных средств. Это - лицензионные требования к компаниям по управлению активами, советнику по инвестиционным вопросам, независимому банку-хранителю и внешнему аудитору Накопительного фонда; требования к размеру собственного капитала и раскрытию информации; требования относительно состава и разграничения пенсионных активов и других активов; наличие внешнего актуария; правила, которыми регулируются размеры административных расходов и платы за услуги, и пр.
Чаще всего в мире применяются разумные (пруденциальные) инвестиционные правила и требования к формированию инвестиционных портфелей пенсионных фондов. Есть такие требования и в нашем законодательстве. Статья 88 Закона «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» (2003 г.) определяет количественные ограничения по инвестированию пенсионных средств по классам активов:
- 50% - в ценные бумаги, погашение и получение дохода по которым гарантировано Кабинетом министров и Советом министров Автономной Республики Крым;
- 10% - в облигации местных органов власти;
- 50% - в банковские депозиты и сертификаты (депозиты Накопительного фонда не могут быть размещены менее чем в трех коммерческих банках, но не более 10% в одном банке);
- 20% - в корпоративные облигации украинских эмитентов;
- 40% - в акции украинских эмитентов;
- 20% - в ценные бумаги правительств иностранных государств (не более 10% в правительственные облигации одного государства);
- 20% - в акции и облигации других иностранных эмитентов.
Инвестировать в недвижимое имущество украинскому Накопительному фонду запрещено. Запрещено также иметь в инвестиционном портфеле более 10% ценных бумаг одного эмитента (кроме государственных ценных бумаг Украины и АР Крым).
Подобные ограничения соответствуют лучшей международной практике и являются наиболее распространенным видом регулирования инвестиций в накопительных системах. Законопроект №7455 также предусматривает, что «компания по управлению активами несет ответственность за убытки, причиненные Накопительному фонду и/или участникам накопительной системы пенсионного страхования вследствие невыполнения или ненадлежащего выполнения условий договора, и возмещает их за счет своего резервного фонда, а в случае его недостаточности - за счет собственного имущества».
Поскольку значительная часть пенсионных средств второго уровня может инвестироваться в государственные облигации (до 50%), правительству следует позаботиться о том, чтобы такое инвестирование было выгодным с точки зрения интересов будущего пенсионера. Поэтому целесообразно начать выпуск защищенных от инфляции облигаций (например, сроком на пять-десять лет, по формуле «инфляция + 1-2%»).
Такая «антиинфляционная» защита, безусловно, повысила бы доверие участников к накопительной системе, тем более что она уже применяется в мире. В 2008 году на глобальном финансовом рынке правительства разных стран выпустили защищенные от инфляции ценные бумаги на сумму 1,5 трлн. долл. Например, министерство финансов США выпускает в электронной форме такие облигации (TIPS) с 1997 года со сроком погашения через 5, 10 и 30 лет.
Наиболее острым и противоречивым вопросом является целесообразность создания резервного фонда наподобие Фонда гарантирования вкладов физических лиц в банковской системе, гарантирование доходности обязательных пенсионных сбережений и роль правительства как гаранта последней инстанции.
В некоторых странах гарантируется возмещение средств (уплаченных взносов) на пенсионных счетах участников. Так, в Эстонии в 2002 году создан специальный гарантийный фонд, который управляет тремя субфондами: а) гарантирования банковских депозитов; б) защиты инвесторов; в) защиты пенсионных сбережений. Фонд финансируется за счет одноразовых и ежеквартальных паевых взносов от кредитных учреждений, инвестиционных учреждений и администраторов обязательных пенсионных фондов. Потери участников до 10 тыс. евро компенсируются в полном размере, а потери, превышающие 10 тыс. евро, возмещаются на 90%.
В Македонии закон об обязательном частном пенсионном страховании (2006 г.) требует от правительства компенсировать из государственного бюджета потери в случае кражи или мошенничества (правительство гарантирует компенсацию 80% утраченных активов частных пенсионных фондов). Регулятор по надзору за обязательными частными пенсионными фондами сначала получит средства для возмещения убытков из бюджета, а затем потребует их возврата от администраторов и компаний по управлению пенсионными активами.
Аналогичные гарантии возврата уплаченных взносов в накопительной системе используются также в Румынии и Словакии (с 2009 года, для консервативных пенсионных фондов). Но в целом практика гарантированного возмещения пенсионных средств не распространена в мире.
Самым распространенным видом финансовых гарантий в системе обязательных накопительных пенсионных счетов является гарантия минимальной пенсии и гарантия минимальной инвестиционной доходности (абсолютной и относительной) на пенсионные активы. Попробуем объяснить подробнее, о чем идет речь.
1. Гарантия минимальной пенсионной выплаты предусматривает пенсию в размере, не меньшем определенной установленной величины.
Как правило, эта гарантия реализуется по одному из двух вариантов: а) индивидуальные пенсионные накопления дополняются до необходимого уровня, если они оказываются недостаточными для финансирования минимальной пенсии; либо б) сумма, необходимая для покрытия разницы между минимальной и заработанной пенсией, ежегодно перечисляется лицензированной пенсионной компании, которая, в свою очередь, выплачивает пенсионерам надбавку до уровня гарантированной минимальной пенсии.
Два механизма гарантирования минимальной пенсии для участников обязательной накопительной системы существовали и в Чили (до второй за последние 30 лет пенсионной реформы, состоявшейся в 2008 году). Это - минимальная пенсионная гарантия и социальная пенсия. Целью этих гарантий было обеспечение минимального уровня потребления для тех участников накопительной системы, которые не смогли накопить достаточно средств на индивидуальных пенсионных счетах.
То есть работники, которые не в состоянии накопить достаточно пенсионных средств, могут быть уверены, что получат хорошее денежное обеспечение в старости. Но минус этой гарантии в том, что она стоит денег. И это деньги налогоплательщиков, независимо от того, будут ли они иметь от этого личную выгоду.
Еще один минус такой гарантийной системы состоит в том, что работники могут уклоняться от участия в накопительной системе в течение трудовой деятельности и все же быть уверенными в том, что их не оставят без денег в пенсионном возрасте.
Когда в 1999 году Венгрия впервые ввела индивидуальные пенсионные счета, правительство гарантировало, что минимальный размер частных пенсий составит не менее 25% от размера государственной солидарной пенсии (при минимальном участии в программе сбережений в течение 15 лет). В Мексике участникам накопительной системы также сначала обещали выплату частных пенсий, не меньше государственных солидарных. Но со временем и Венгрия, и Мексика отменили такие гарантии.
2. Гарантия абсолютной минимальной ставки процента.
Чаще всего споры экспертов ведутся вокруг таких ставок гарантированной минимальной доходности в накопительном фонде: а) 0%, которая обеспечивает возврат уплаченных страховых взносов по их номинальной стоимости; б) ставка гарантированного процента на уровне инфляции, что гарантирует возврат уплаченных взносов по их реальной стоимости; в) ставка гарантированного минимального процента, которая равняется темпам роста номинального ВВП. Последняя гарантия, по сути, идентична системе условных накопительных счетов (например, в Швеции, Польше и Италии), где, согласно формуле, пенсии в солидарной системе корректируются в соответствии с темпами экономического роста в стране.
Гарантирование номинальной или реальной ставки доходности чаще всего применяется, когда правительство хочет убедить потенциальных участников, что в случае присоединения к системе обязательных пенсионных сбережений их пенсионные сбережения будут защищены от инфляции. Но это возможно лишь в том случае, если гарантированная ставка доходности будет привязана к инфляции.
К странам, гарантирующим абсолютные ставки доходности инвестирования средств пенсионных фондов, относится Швейцария. С момента введения гарантии доходности в обязательной профессиональной накопительной системе (1985 год) ставка была гарантирована в размере 4%. Она продержалась до 2004 года, затем ее постепенно снизили - до 2% с 2009 года. Взносы в гарантийный фонд второго уровня Швейцарии поступают от всех профессиональных пенсионных фондов.
Малайзия и Сингапур гарантируют номинальную доходность инвестирования пенсионных средств в обязательных государственных накопительных фондах (сentral provident funds) в размере 2,5% годовых, а Уругвай гарантирует 2% реальной доходности.
В Бельгии применяют разные типы гарантий абсолютной доходности в планах обязательных пенсионных сбережений, организованных работодателями (работодатели-спонсоры эти гарантии и финансируют). В Италии законодательство требует гарантий для пассивных пенсионных фондов (default fund), а в Дании многие пенсионные планы де-факто имеют гарантии доходности из-за требований профсоюзов.
Абсолютные гарантии стоят денег, и администратор пенсионного фонда должен иметь резерв или застраховать пенсионные активы на случай, если фактические доходы от его инвестиционной деятельности будут ниже минимальной ставки доходности. Это со временем ляжет бременем на самих участников фонда, поскольку увеличатся комиссионные выплаты, что, соответственно, уменьшит сумму будущей пенсии. Также гарантия может оказывать негативное влияние на показатели деятельности рынка в долгосрочной перспективе.
3. Гарантия относительной ставки процента, когда инвестирование пенсионных средств должно обеспечить доходность, приближенную к среднерыночной, или же должно согласовываться с ориентировочным показателем доходности, утвержденным в инвестиционной декларации.
Эта гарантия типична для большинства обязательных накопительных пенсионных систем стран Латинской Америки (Аргентина, Чили, Колумбия, Сальвадор, Уругвай, а также Перу до 1997 года), Центральной и Восточной Европы (Польша, Хорватия, Болгария, Румыния, Литва и Венгрия до 2009 года). Уже упоминавшиеся Эстония и Македония не требуют от управляющих пенсионных фондов гарантировать минимальную доходность от инвестирования пенсионных средств (преимущество отдается инвестиционным ограничениям). Нет этого законодательного требования и в таких странах, как Россия, Нидерланды, Швеция, Венгрия (с 2010 года), Латвия, Австралия, Мексика, Перу (с 1997 года), Коста-Рика и Япония.
Например, в Чили каждая компания - администратор пенсионного фонда (АПФ, аdministradoras de fondos de pensiones) должна гарантировать, что заработанный ею реальный инвестиционный доход в течение последних 36 месяцев будет не хуже, чем меньший из таких двух показателей: 1) средний реальный инвестиционный доход всех шести АПФ за последние 36 месяцев (до 2000 года этот период составлял 12 месяцев) минус 4% (для более рискованных фондов типов А и В) или минус 2% (для более консервативных фондов типов С, D и E); 2) минус 50% среднего реального инвестиционного дохода всех АПФ.
Если инвестиционный доход какого-либо фонда превышает среднюю реальную доходность всех АФП за последние 36 месяцев более чем на 2% или более чем на 50%, в зависимости от того, какая из двух величин больше, «избыточные доходы» перечисляются в дополнительный резервный фонд, который используется в том случае, если инвестиционный доход меньше, чем определенная минимальная доходность. Систему гарантирования относительной инвестиционной доходности, аналогичную чилийской, используют в накопительной системе Польши.
В Чили используют четырехступенчатую систему гарантирования относительной минимальной доходности инвестирования пенсионных средств в случаях, когда фактическая доходность ниже допустимого уровня:
1) администратор пенсионного фонда (который, кроме администрирования счетов, также занимается инвестированием пенсионных средств) покрывает разницу между гарантированным и фактическим инвестиционным доходом на пенсионные активы из резервного фонда пенсионного фонда (если таковой существует);
2) при отсутствии резервов в пенсионном фонде или же если размер резервного фонда недостаточен для покрытия разницы между фактическим и гарантированным доходом, АПФ возмещает разницу из своего резервного фонда (АПФ в Чили должен иметь резерв средств в размере 1% стоимости активов, находящихся в управлении);
3) если резерв средств АПФ оказывается недостаточным, разницу за счет собственных активов покрывает администратор;
4) если и этого недостаточно, орган надзора немедленно останавливает действие лицензии управляющей компании и переводит средства участников в другой пенсионный фонд, управляющая компания которого отвечает всем установленным требованиям. Таким образом интересы участников защищают от последствий неудовлетворительной работы АПФ, чья лицензия отменена и которого можно считать банкротом.
В таблице приведена информация о самых распространенных рычагах регулирования инвестиций в обязательных накопительных пенсионных системах (см. табл.).
Несмотря на хорошие намерения, гарантии доходности инвестирования пенсионных средств фактически ложатся на работников дополнительным бременем и в итоге могут негативно сказаться на результатах инвестиционной деятельности, потому что компании по управлению активами вынуждены отдавать предпочтение консервативной (без риска) стратегии инвестирования. Они формируют инвестиционные портфели не в интересах работников, а ориентируясь прежде всего на установленные показатели доходности.
Как показывает опыт стран, внедривших гарантии минимальной доходности, наличие такого требования приводит к посредственным результатам инвестирования пенсионных средств, а также к практически одинаковой доходности всех пенсионных фондов, как это имеет место в Чили - стране, которая ввела систему индивидуальных пенсионных счетов еще 30 лет назад.
Внедряя обязательную накопительную систему в Украине, политики, члены правительства и потенциальные участники должны осознать, что действующее пенсионное законодательство уже предусматривает существенные гарантии сохранности и безопасности инвестирования пенсионных средств с индивидуальных пенсионных счетов. А поскольку накопительную систему нельзя рассматривать изолированно от государственной солидарной системы, продолжающей играть роль одного из важных источников доходов на пенсии, финансовые гарантии защиты от инвестиционных рисков не являются столь уж критичными. Такие гарантии более важны в тех странах, где частные пенсионные сбережения являются главным источником пенсионного дохода (Сингапур, Малайзия) и где действительно надо минимизировать риски неудачного инвестирования пенсионных средств.
В заключение следует сказать, что применение финансовых гарантий всегда связано с необходимостью найти ответы на три вопроса. Первый: какие именно риски должны покрываться гарантией? По сути, он сводится к выяснению того, не станет ли гарантия чрезмерной.
Вопрос второй: какие средства должны быть достаточными для финансирования гарантий? Отвечая на него, необходимо определить, согласуется ли размер «финансового буфера» с вероятностью наступления риска (события) и масштабами его возможных последствий.
И, наконец, вопрос третий: какие негативные последствия повлечет за собой реализация гарантий? Иначе говоря, до какой степени наличие самих гарантий будет искажать функционирование накопительной системы пенсионного страхования?
Антиинфляционные облигации Кабинета министров Украины в портфеле Накопительного фонда (до 50%) стали бы лучшей альтернативой финансовым гарантиям доходности пенсионных инвестиций. По крайней мере, в течение первых десяти лет. Ведь архиважно вызвать доверие участников с самого начала внедрения накопительной системы.
Может ли доходность накопительной системы «перегнать» инфляцию?
Обязательную накопительную систему Российской Федерации можно считать неудачным примером, поскольку инвестиционный доход свыше 90% участников значительно уступает инфляции в течение первых семи лет ее существования.
В свое время правительство РФ назначило Внешэкономбанк государственной управляющей компанией по администрированию и инвестированию пенсионных сбережений на индивидуальных счетах двух категорий участников - тех, кто сознательно выбрал этот государственный банк в качестве управляющей компании, и так называемых молчунов, которые не рискнули выбрать частные пенсионные фонды и количество которых в конце 2010 года превышало 90% всех участников российской накопительной системы. Средства первых инвестируются в более консервативный портфель государственных ценных бумаг, вторых - в расширенный портфель. Третья категория граждан (менее 10%) доверила заботы о своем благосостоянии в старости частным управляющим компаниям, которых в 2010 году было более 40.
Внешэкономбанк управляет пенсионными сбережениями граждан с 2004 года, и за все это время ему только дважды, в 2005-м и 2009-м, удалось показать доходность, превышавшую уровень инфляции (см. https://www.veb.ru/ru/agent/pension/info/dht /): среднегодовая номинальная ставка инвестиционной доходности с 2004-го по 2010 год составляла 6,8%, в то время как среднегодовой уровень инфляции - 10,6%. А это значит, что реальная доходность была отрицательной, -3,5% в среднем за год.
Не лучше ситуация с защитой пенсионных сбережений от инфляции и в обязательной накопительной системе Казахстана. Так, среднегодовой номинальный процент инвестиционного дохода в 2002-2010 годах составлял 7,46%, тогда как среднегодовой уровень инфляции достигал 8,64%, что за девять лет дает отрицательный среднегодовой реальный процент инвестиционной доходности в -1,1% (статистических данных об инвестиционной доходности накопительной системы в 1998-2001 годах нет на веб-сайте казахстанского Агентства по регулированию и надзору за финансовыми рынками и финансовыми учреждениями: www.afn.kz ).
Кроме того, среднегодовые темпы роста заработной платы и в России, и в Казахстане значительно опережают инвестиционную доходность пенсионных счетов - соответственно в три и 2,5 раза. То есть пока рынки труда приносят будущим пенсионерам значительно большие дивиденды, нежели финансовый и фондовый рынки.
Если коренным образом не изменить негативную динамику, то эти два фактора (отрицательная реальная ставка процента и значительно опережающие темпы роста заработной платы по сравнению с инвестиционной доходностью обязательных накопительных систем) крайне негативно повлияют на абсолютный размер и адекватность (коэффициент замещения) будущих пенсионных выплат. Так, по данным аналитического доклада «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса», обнародованного в конце 2010 года министерством здравоохранения и социального развития РФ, лица, которые выйдут на пенсию в 2035 году, при наличии 30 лет страхового стажа рискуют получить из накопительной системы пенсию, которая составит всего 15,7% от средней трудовой пенсии по возрасту (https://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/insurance/6 ). А женщины, составляющие почти две трети пенсионеров и получающие на треть меньшую зарплату, чем мужчины, да еще и работающие меньшее количество лет и делающие меньшие взносы, но дольше мужчин живущие на пенсии, вообще рискуют получить в будущем мизерные накопительные пенсии.