Украина зашла в карантин с новым правительством.
И власть, и общество уже пережили коронавирусный шок и злость. И, похоже, застряли на стадии торга, когда все в растерянности, но еще бодрятся, стараясь работать усерднее - вдруг все-таки получится сохранить все "как раньше".
Не получится. Мы отчетливо увидели кризисы всех государственных систем. Осознали, что экономическое болото глубоко, и пытаемся нащупать в нем кочки.
Два месяца - достаточный срок для того, чтобы разобраться как в технологии тушения пожаров, так и в причинах их возникновения, и получить представление о том, что нужно менять системно.
Минсоц заявляет о рестарте социальной политики.
Разговор с министром социальной политики Мариной Лазебной получился обстоятельным. Поэтому мы даем интервью двумя частями. В первой говорим о видении министром правильной модели социальной политики; о том, как будут расставлены приоритеты в Минсоце; где взять деньги на индексацию пенсий, "пенсионную тысячу", субсидии и поддержку ФОП на время карантина, и достаточно ли этих антикризисных мер в сложившихся условиях; о планах в отношении развития в ОТГ социальных услуг и судьбе скандального проекта Всемирного банка "Модернизация социальных услуг" стоимостью в 300 миллионов долларов, срок действия которого должен был закончиться в сентябре 2020 года.
Приоритеты: пенсии, децентрализация, социальные услуги
- Марина Владимировна, какой, на ваш взгляд, вообще должна быть социальная модель государства? Какой вы ее видите и чувствуете? Какими должны быть основные инструменты?
- Прежде всего социальная политика не должна порождать уравниловку и иждивенческие настроения. Она должна стимулировать к работе, к трудовой деятельности.
Есть три аспекта. Первый - человек труда должен работать и получать достойную зарплату; соответственно, страховать себя и иметь должный уровень социального обеспечения через социальное страхование, например. Такая модель была построена, она и теперь работает, но ее эффективность слишком низкая.
Второй - тем, кто не может себя обеспечить, и нетрудоспособным обязательно должно помогать государство. Кстати, здесь тоже должны работать механизмы государственного страхования. Есть эффективный немецкий опыт: человек страхует себя на время, когда постареет или станет немощным, - страхование на социальное обслуживание и уход.
И третий - в социальной политике главным должен быть принцип справедливого перераспределения налогов/вкладов и прежде всего - ответственности. Есть государство, которое собирает и контролирует средства, есть работодатели, которые платят, и есть работники. Ответственность общая, и все должны участвовать в распределении общественных благ.
Почему-то так случилось, что социальная политика и вообще социальная сфера рассматриваются у нас как бесплатные. Это неправильно. За все это государство платит средствами бизнеса и работающих граждан. Но у нас нет заинтересованности платить на себя и за себя. И есть большое недоверие к институтам государственной власти.
- Приоритеты понятны. Как планируете действовать и с чего начинать?
-В социальной сфере я уже более двадцати лет. Я представила свой план - что хотела бы сделать. Однозначно, я видела перекосы в пенсионном обеспечении: когда новые пенсии отстают от старых; когда смотришь на динамику экономических показателей, например, пенсионные расходы относительно ВВП. ВВП возрастает в четыре раза, зарплаты - в шесть раз, а пенсии - вдвое. Все должно быть сбалансировано.
Недопустимо, когда индексация пенсий не касается некоторых категорий пенсионеров. Может вы помните, были специальные пенсионные программы, по которым работники платили повышенный взнос на уровне пяти процентов от зарплаты. Люди заработали на пенсию. А потом им сказали, что все переходят на общеобязательное государственное пенсионное страхование. Но по старой программе у этих категорий пенсия была выше. Они не перешли. И теперь индексация таким пенсионерам может осуществляться лишь по страховому закону. Я считаю это несправедливым избирательным подходом. Хотя бы на инфляцию их пенсии надо индексировать.
Поэтому нужно создать предпосылки для оздоровления солидарной системы, - это тоже одна из моих первых задач. Я этими вопросами занималась длительное время.
С начала внедрения пенсионной реформы (2003–2004 годы) коэффициент замещения снизился с пятидесяти до двадцати восьми процентов. А этот показатель - критерий адекватности пенсий. Он фактически демонстрирует, насколько пенсионная система способна сохранить человеку предыдущий уровень жизни, когда он переходит от работы к выходу на пенсию. Государство дотирует Пенсионный фонд более чем на сорок процентов. Страховые взносы не покрывают указанный показатель уровня пенсии. То есть формируется закономерность, что люди после выхода на пенсию не получают достойного обеспечения.
Вторая моя задача - децентрализация полномочий в социальной сфере. Я - большая сторонница децентрализации. Считаю, что децентрализация - это модернизация экономики с фундамента, ведь на местах лучше видно, кому и какая нужна помощь. Люди выбирают власть на местах, и власть заботится о людях. Надо четко сформулировать полномочия местной власти и направления использования финансового ресурса. Но распределения полномочий в социальной защите не было. Я это вижу сегодня на примере наших детских программ и услуг для семей в сложных жизненных обстоятельствах (СЖО). Сорок две тысячи детей вернулись домой из интернатов. Мы хотим их всех обойти и посмотреть, в безопасности или в опасности пребывает ребенок, но нам не на кого опираться.
Тем временем сегодня в объединенные территориальные громады (ОТГ) направляется много технической помощи, чтобы научить их формировать социальные паспорта и бюджеты. Мы учим работать с социально уязвимыми категориями, объясняем содержание социальных услуг, которые они могут предоставлять.
Третья задача - реформа социальных услуг. Однозначно, сегодня это нужно отдавать на аутсорс негосударственным общественным организациям. С 1 января вступил в силу Закон о социальных услугах. Но на самом деле содержание социальных услуг до сих пор не донесено местным органам власти. А если не знаешь содержания, то не можешь его и имплементировать, вшить в правильную политику.
Антикризисные меры: пенсионная тысяча, субсидии, поддержка ФОП
- Есть ощущение, что в период пандемии больше всего дебатировались медицинская и экономическая темы. Социальная осталась почти без внимания. Антикризисные меры правительства, направленные на социальную поддержку, по сути ограничиваются пенсионной тысячей, субсидиями с отсрочкой документов для социальных выплат;денежной поддержкой ФОП I–II групп, имеющих детей в возрасте до десяти лет и плативших ЕСВ в течение года.
-Поддержка доходов тем, у кого они падают, материальное обеспечение людей; снятие барьеров и расширение доступа к социальным программам и льготам - это две главные вещи, которые сегодня в социальной защите делают все страны.
Правительство Украины тоже делает аналогичные шаги, чтобы защитить людей. Например, для пенсионеров введены три программы. Пенсионерам в возрасте выше восемьдесят лет - дополнительную ежемесячную выплату по пятьсот гривен.
По инициативе президента Украины, правительство приняло решение о выплате одноразовой денежной помощи на сумму тысяча гривен отдельным категориям населения. Кроме пенсионеров, размер пенсионных выплат которых составлял до пяти тысяч гривен, такую помощь получили еще и шестьсот тысяч человек с инвалидностью, а также те, кто получает пенсии по утрате кормильца. Всего в эту программу попало 10,6 миллиона человек.
В мае уже проводится индексация пенсии на 11% для 6,9 миллиона пенсионеров.
Дальше мы расширили и усилили программу субсидий. Для 3,2 миллиона домохозяйств установлена дополнительная компенсация затрат на оплату отдельных коммунальных услуг в период карантина. Субсидии и помощи были автоматически переназначены.
Кроме того для усиления социальной защиты украинцам, в период карантина потерявшим работу, была предоставлена возможность воспользоваться в упрощенном порядке программами субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг и помощи малообеспеченным семьям.
- По вашему мнению, этого достаточно?
-Я считаю эти меры достаточными в наших условиях. Однако сегодня надо смотреть, какие категории выпадают из системы поддержки, но в условиях карантинных ограничений нуждаются в дополнительной защите со стороны государства.
Одной из таких категорий, например, являются физические лица-предприниматели, работающие на упрощенной системе налогообложения. Ведь большей частью они трудились в сфере предоставления услуг и теперь фактически лишены возможности получать доход.
Поскольку среди указанной категории наиболее уязвимы семьи с детьми, министерство вышло с инициативой ввести (на период действия карантина) выплату дополнительной финансовой помощи на каждого ребенка до достижения им десятилетнего возраста ФОПам, которые относятся к I–II группам плательщиков единого налога и в полном объеме платили ЕСВ в 2019 году. Выплата такой помощи введена на период карантина и на один месяц после даты его отмены.
- Почему до десяти лет?
-Да, это вызывает много вопросов. Но надо учитывать финансовый ресурс, который у нас есть.
По нашим подсчетам, право на помощь будут иметь свыше трехсот тысяч семей, в которых воспитывается почти полмиллиона детей. Размер помощи составит: на детей в возрасте до шести лет - 1779 гривен; на детей в возрасте от шести до десяти лет - 2218 гривен. То есть семья с двумя детьми, в зависимости от их возраста, получит дополнительно от государства от 3500 до 4500 гривен ежемесячно.
Кроме того, параллельно правительство ввело программу помощи по частичной безработице для малого и среднего бизнеса.
- Проблемы с наполнением госбюджета возникли еще до эпидемии. Карантин их лишь усилил. Вообще расходы Минсоцполитики сократили на 9,8 миллиарда гривен (8,3%), а расходы Пенсионного фонда увеличили на 29,7 миллиарда гривен (17,2%). От чего придется отказываться и как?
-Ни от чего. Ни одна социальная программа сокращена не будет.
- Но, по расчетам ЮНИСЕФ, при самом оптимистическом сценарии количество украинцев за гранью бедности увеличится на шесть миллионов человек (из них 1,4 миллиона - дети).
-Я видела эти прогнозы. Но это прогнозы. Мы с вами прекрасно знаем, как определяется граница бедности. Тут я больше всего доверяю Элле Либановой и ее институту.
- Однако количество нуждающихся в субсидиях однозначно увеличится.
-Мы готовы к этому. Еще 25 марта правительство утвердило постановление "Об особенностях предоставления жилищных субсидий", которым, согласно Закону Украины от 17.03.2020 года (о предотвращении распространения коронавируса), повышена социальная защищенность получателей субсидий. В частности постановлением установлены особенности назначения субсидий гражданам, уволенным с работы в период карантина; увеличены социальные нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг на 50%, а также предусмотрены случаи, когда запрещено прекращать предоставление жилищных субсидий. И даже с этими мерами мы входим в нормальный режим финансирования.
Пока эти решения об усилении социальной защиты будут действовать в течение карантина плюс тридцать дней. А дальше - посмотрим. Если после этого пойдет какой-то негативный тренд, то будем делать дополнительные шаги.
- Сейчас в бюджете есть дефицит. И расчет, насколько я понимаю, только на МВФ?
-Ну почему на МВФ? В Фонде борьбы с COVID - шестьдесят четыре миллиарда гривен. Одно из направлений использования этих средств - предоставление денежной помощи гражданам, в частности лицам преклонного возраста.
На предыдущем заседании правительства из этого фонда выделено 1,6 миллиарда гривен для помощи ФОПам. Сейчас отрабатываются вопросы увеличения трансферта для Фонда социального страхования. Кроме того, мы не все просим на безвозвратной основе. Карантин будет постепенно ослабляться и экономика начнет восстанавливаться, в частности через малый и средний бизнес. И если будет наполняться фонд, мы откажемся от бюджетных средств.
- В Фонде социального страхования постоянные задержки.
- Да, десять-тринадцать дней по больничным. Они бывали и раньше. Сейчас задолженность уменьшается. Но больничные, кстати, что тоже очень важно, зависят от работодателя - как он их оформил, подал отчетность и т.п.
- Но ведь уже должна быть электронная система?
- Она должна была заработать 1 апреля. Но Минздрав пока что откладывает запуск этой системы до 1 июля. Буду разговаривать с министерством, чтобы не оттягивать и сделать это как можно скорее. (Минздрав не разработал и не утвердил форму электронного больничного. - А.К.)
- За счет чего будут выплачивать пенсии до конца года? И будут ли проведены три обещанные ранее индексации?
- Имеете в виду повышение пенсии в связи с изменением прожиточного минимума? Есть такие категории пенсионеров, которые не подпадают под индексацию в мае. Им повысят пенсии с 1 июля и с 1 декабря. Все это будет происходить на средства Пенсионного фонда. Мы также вносим изменения в бюджет Пенсионного фонда, потому что сейчас упали поступления. Уменьшился фонд оплаты труда. Нам доведены показатели, и все фонды формируют изменения в бюджет.
Честно скажу, я не считаю, что когда мы сегодня поддерживаем людей и предоставляем материальную помощь, это плохо. Это - стимулирование спроса, это - потребление.
- Я не говорю, что это плохо. Просто не понимаю, как все это будет покрываться. И что будет потом? Пока не видно, откуда будет наполняться бюджет.
- Было бы неправильно, если бы мы бросили миллионы людей на произвол судьбы и сказали им, что ничего не будем повышать, потому что в стране - кризис и бюджет не наполняется. Это не государственный подход.
Мы говорим о том, что в бюджете сегодня сформирован резервный фонд, предназначенный на покрытие всех необходимых расходов, в том числе на программы людей. Но параллельно, однозначно, должен быть план восстановления экономики.
Децентрализация и соцуслуги: займы, дополнительные займы и рестарты
- В 2020 году правительство планировало поддержать ОТГ в развитии социальных услуг 100 миллионами гривен, из которых сейчас осталось всего 10 миллионов. То есть мы фактически притормозили развитие социальных услуг, как, собственно, и другие программы социальной защиты населения (фронт- и бэк-офисы, приближение услуг к людям). На это из запланированных ранее 150 миллионов осталось только 10 миллионов гривен. Между тем предоставление социальных услуг направлено на профилактику, преодоление или минимизацию негативных последствий сложных жизненных обстоятельств (СЖО) для людей и семей, которые в них находятся; уменьшение количества детей, которые оказываются в интернатах; случаев домашнего насилия и т.п. В результате и расходы на соцвыплаты уменьшаются.
- Ну это не развитие социальных услуг тормозится. Это был один из пилотных проектов. Моя позиция однозначна: на базовом уровне нам надо развивать социальные услуги. Особенно чтобы поддержать семьи с детьми и людей, нуждающихся в помощи. Когда произошла децентрализация, громады не хотели создавать социальные отделы - посадить у себя в поселковой раде работника, который бы занимался социальными вопросами.
- Их никто не обязывал это делать.
- Но ты работаешь ради людей, поэтому должен создавать у себя в громаде правильное социальное пространство и социальную инфраструктуру. Мы много ездили по громадам и рассказывали, почему это важно. На это были донорские средства и большие группы экспертов. Что мы видим, в конце концов? У двадцати процентов громад вообще нет ни одного специалиста социальной защиты. Сорок три процента ОТГ не имеют ни одного специалиста социальной работы для предоставления социальных услуг. У шестьдесят одного процента нет коммунального учреждения или другого субъекта социальных услуг.
Вы говорите, что их никто не обязывал это делать. Но у них есть средства, и они сами определяют приоритеты развития своей громады. И если в громаде есть много людей, нуждающихся в социальной поддержке, председатель должен об этом думать. Не обязательно создавать какое-то собственное учреждение. Эту услугу, образно говоря, можно купить. Мы их этому учили.
Там, где в громадах созданы фронт-офисы, все просто: у людей принимают пакеты документов на местах, изучают их потребности, ситуация понятна и контролируема. Это очень хорошо, что человеку не нужно куда-то ехать. Но о чем речь шла в "пилоте", о котором вы спрашиваете? Там проходила такая мысль: чтобы стимулировать громады помогать людям оформлять документы на получение соцподдержки, им надо платить за это средства. Я не уверена, что это правильно. Думаю, надо дать громадам субвенцию и помочь им взять специалистов социальной работы (ССР), которых сегодня в стране недостаточно. Да, их надо учить, давать им инструменты. Говорить, что нужно делать и к кому заходить прежде всего. Как работать с этими семьями, особенно с находящимися в СЖО. В этом я уверена. И я это уже сделала - обратилась к правительству, премьеру, в Минфин (и Ассоциация городов Украины меня поддержала), чтобы предоставить громадам субвенцию для привлечения специалистов социальной работы.
- То есть вы хотите вернуть двенадцать тысяч ССР?
-Да, мы хотим их вернуть, потому что сегодня у нас большая проблема с оценкой потребностей детей из семей в СЖО, с социальной профилактикой таких семей.
Я считаю, что правильно подавать это как часть программы по созданию рабочих мест в социальной сфере. Думаю, такой посыл может быть поддержан. К тому же у нас есть статистика и критический анализ ситуации о том, почему это нужно делать.
- Есть большой, скандальный, проект Всемирного банка "Модернизация социальных услуг" на 300 миллионов долларов. Не будем забывать, что это - заем, предоставленный еще в 2014 году. Срок проекта истекает в сентябре. Что с ним сейчас?
- Я работала в этом проекте консультантом. Вела программу активизации малообеспеченных людей к трудоустройству. Проект "Рука помощи", начатый мной, признан одним из лучших, у него весьма положительные результаты. Кредитные средства пошли на обучение, консультативные услуги для специалистов местного самоуправления, для центров занятости. Но у проекта была дополнительно и государственная поддержка, ведь он стимулировал самозанятость, создание новых рабочих мест. Мне удалось тогда доказать, что только через работу мы можем дать человеку удочку, а не рыбу. По результатам этого проекта в трех пилотных регионах (Харьковской, Полтавской и Львовской областях) тридцать процентов семей мы вывели из бедности: из кого-то сделали предпринимателей, кому-то способствовали в трудоустройстве. Мы давали деньги на собственное дело. Помогали разрабатывать бизнес-план. Спектр был широкий - и производство, и сфера услуг.
Был большой резонанс у этого плана, чтобы распространить и реплицировать его на всю страну. Собственно, к окончанию моей работы в этом проекте был подготовлен законопроект о дополнении Закона "О помощи малообеспеченным семьям" нормой о предоставлении малообеспеченным трудоспособным лицам помощи для выхода семьи в экономическую самостоятельность. После этого я ушла из проекта, потому что, собственно, задача была выполнена.
Что я могу сказать о проекте Всемирного банка? Он очень правильный. Там предусмотрено построение информационно-аналитической системы управления социальной сферой, которую, к сожалению, до сих пор не создали. Есть некоторые проблемы и в графике внедрения системы. Честно скажу, это - моя большая головная боль, если не самая большая. Я сейчас разбираюсь в этом. Команда провела аудит. Там все не так хорошо. Это - первая часть проекта.
Вторая - децентрализация, социальные услуги, развитие социального инспектората ("Рука помощи" тоже была здесь).
И большой третий компонент - деинституализация (ДИ) - тоже не дал результатов, которых можно было достичь. Планируем рестарт. Нельзя выполнять техническое задание, написанное в 2015 году. Мы можем его переформатировать и оставить консультанта, но адаптировать и актуализировать к нынешним реалиям.
- То есть за полгода до окончания проекта вы хотите делать рестарт?
-Еще до моего прихода на должность министра состоялись переговоры о продлении проекта до 2023 года. Это будет другое соглашение о займе, но вливается это в один проект. Индикаторы достижения целей проекта будут дополнены новыми, за выполнение которых государственный бюджет будет пополнен на 150 миллионов долларов.
- Что за новые индикаторы предполагаются?
-В целом три новых индикатора, связанных с повышением адресности систем социальной поддержки и развития услуг для бедных семей.
Когда готовилось соглашение о дополнительном финансировании, предполагались только 100 миллионов долларов. Но мы провели переговоры со Всемирным банком, и было принято решение о выделении дополнительного финансирования в размере 50 миллионов долларов на меры по борьбе с распространением пандемии COVID-19. Эти средства пойдут на поддержку госбюджета и финансирование принятых правительством мер по социальной поддержке украинцев в период пандемии.
- Что все-таки с единой информационной аналитической системой?
-Если честно, я не могу сразу однозначно ответить на этот вопрос. К сожалению, нынешняя реальная ситуация с этой системой не дает мне оптимизма сказать, что все заработает с 1 января 2021 года.
Сейчас к процессу оценки состояния внедрения системы привлечено Министерство цифровой трансформации. По результатам будем принимать решение.
- Относительно части деинституализации. Я знаю, что первоначальные 40 миллионов долларов на этот проект на момент моего интервью уже с бывшим заместителем министра соцполитики осенью прошлого года уменьшили до 17,6 миллиона долларов.
-Я не владею этой информацией. Насколько знаю, под конец пан Коваль написал письма в регионы, что договоры с консультантами, внедряющими ДИ в этих регионах, прекращаются. Придя на должность министра, зная всю ситуацию, я обратилась к губернаторам пилотных областей, в которых должна была состояться реформа ДИ, попросив оценить результаты и сказать, готовы ли они продолжать. Только Тернопольская и Киевская области ответили положительно.
- Кто еще, кроме этих двух областей? И как вы будете выбирать?
-Моя идея - максимально реплицировать успешный опыт Тернопольской области, которая внедрила планы трансформации интернатных учреждений и на двадцать пять процентов уменьшила количество детей в них. Мы готовы дополнить проект четырьмя-пятью областями, готовыми внедрять практический опыт Тернопольской области. Например, в этой области создана хорошая модель, как трансформировать дом ребенка. И я готова встать рядом с губернатором, чтобы найти средства на это.
Сейчас мы ограничены карантинными мерами и не можем ездить по стране и проверять ситуацию. Мы делаем мониторинг, что происходит с детьми, которые вернулись в семьи из интернатных учреждений, каковы их нужды и какие услуги нужно развивать. Такие проекты делаются для апробации, чтобы создать лучшую практику, а потом ее распространить.
Во второй части интервью речь пойдет о том, собирается ли Минсоцполитики вернуть себе утраченный функционал в сфере занятости; когда и с какими полномочиями будет запущена давно анонсированная Государственная социальная служба; о 42 тысячах детей из интернатных учреждений Минобразования, отправленных на время карантина по домам без какой-либо проверки способности семей заботиться о них и без уведомления об этом служб по делам детей, а также о том, как министр социальной политики видит сферу защиты прав ребенка.