В коллекции архаики пылится не всем понятный инструмент — аршин, которым до появления теодолита нарезали земельные наделы. Сейчас, когда с помощью космических спутников с точностью до миллиметра определяют расположение того или иного земельного участка, устанавливают его границы, потребность в землеустроительных принципах отнюдь не отпала. Наоборот, возросла в связи с задачами, вытекающими из Земельного кодекса. Именно их и решает Институт землеустройства Украинской академии аграрных наук, в системе которого функционирует национальная научная землеустроительная школа. Однако в течение последних трех лет Государственный комитет Украины по земельным ресурсам пытается выхватить аршин из институтских рук, а точнее — поглотить академическое учреждение. Зачем?
За свою сорокалетнюю историю Институт землеустройства, в котором сейчас работают три академика, два члена-корреспондента УААН, 22 доктора и кандидата наук, оставил заметные вехи на ниве землеустройства не только Украины, но и бывшего Союза. При непосредственном участии ученых разработано три редакции Земельного кодекса Украины, законопроекты об аренде земли, землеустройстве, фермерском хозяйстве, целый ряд нормативно-правовых актов по вопросам земельного законодательства. По упомянутой проблематике институт — единственное в государстве академическое научно-исследовательское учреждение. Тандем с 25 филиалами позволяет без задержек апробировать научные наработки на реальной земле, внедрять их в жизнь.
Именно ученые Института землеустройства предостерегали от поспешности в процессах трансформирования государственной формы собственности на землю, советовали не проводить поголовную парцелляцию — разбивку земли на паи с определением границ и выдачей государственных актов на землю. Не послушали... Вместо 12 тыс. колхозов и совхозов сегодня в АП функционирует 70 тыс. агроформирований разных форм собственности. Земли сельскохозяйственного назначения неоднократно перекраивают, перемещая их границы, а планово-картографические материалы остаются неизменными, десяти-двадцатилетней давности.
Естественно, легче скопировать старые планы и выдать их за реальные, что в большинстве случаев и делает Госкомзем, чем заниматься затратной геодезической, инструментальной съемкой. Теперь на марше приходится «лечить» старые раны, предостерегаться новых. Чтобы завершить земельную реформу с минимальными отрицательными последствиями, Институт землеустройства углубляет комплексные научные исследования, разрабатывает на их основе мероприятия по рациональному использованию и охране земель, улучшению природных ландшафтов, определению границ территорий с особыми природоохранным, рекреационным и заповедным режимами, консервации земельных угодий, организации территории новообразованных агроформирований...
Не преуменьшаю роль в земельной реформе и Государственного комитета Украины по земельным ресурсам. Деятельность Госкомзема, разумеется, намного шире, чем ежемесячные отчеты его руководителя Анатолия Даниленко об энном количестве выданных на руки крестьянам государственных актов на владение землей. В этой структуре тоже есть высококвалифицированные специалисты, которые каким-то образом двигают земельную реформу к логическому завершению. Более того, у этого ведомства более разветвленная сеть подразделений, чем в Институте землеустройства, и, кроме областных центров земельного кадастра, оно имеет 172 отдела в городах областного подчинения и 490 — в районах. Казалось бы, используя научные наработки, разработав нормативы, прикупив современную технику и наполнив ее соответствующим программным обеспечением, можно вершить великие дела. Тем более что для научно-практической надежности Институт землеустройства и Госкомзем заключили договор о сотрудничестве. Однако последний за три года не заказал партнеру ни единого исследования, хотя подключал к этой работе непрофильные организации, в том числе и частные.
Проблемы с качеством законотворчества прослеживаются во многих представлениях Госкомзема, получая немало справедливых замечаний со стороны главного научно-экспертного управления аппарата Верховной Рады. Отдельные законопроекты просто поражают своим несовершенством и сходят с дистанции уже при рассмотрении в профильном парламентском комитете. А проекты Института землеустройства, наоборот, при первом чтении в депутатском зале собирают более 300 голосов. Как случилось, например, с законопроектом о землеустройстве. Институт выиграл право на его разработку на тендере, объявленном самим же Госкомземом. Когда же дошло до выплаты 25 тыс. грн., заказчик не пожелал расставаться с деньгами, и авторы передали свое детище группе депутатов-аграриев. Этот законопроект прошел на ура, а аналогичный госкомземовский «зарубили» по причине его сырости. За правительственный проект закона о порядке выделения в натуре земельных паев и их обмена проголосовали 63 депутата, а за внесенный аграрным комитетом ВР — 308. В очередной раз, защищая собственный законопроект о размежевании земель государственной и коммунальной собственности, Госкомзем снова проиграл Институту землеустройства. Но вместо того, чтобы по-джентльменски признать преимущество ученых, ведомство, будучи структурным подразделением Кабмина, обвинило партнеров в спланированном оппонировании правительству, заклеймило их как «альтернативников».
Для непосвященных объясню: противостояние между двумя учреждениями возникло не сегодня, корни его уходят в 2000 год. Тогда председатель Госкомзема Анатолий Даниленко в письме к Президенту под видом «укрепления единой системы государственных органов земельных ресурсов, экономии бюджетных средств и реализации основных положений административной реформы» просил гаранта «рассмотреть вопрос о подчинении Института землеустройства УААН, его филиалов и Украинского института сельскохозяйственных аэрофотогеодезических изысканий Минагрополитики Украины Государственному комитету Украины по земельным ресурсам».
Аналогичное письмо легло и на стол тогдашнего вице-премьер-министра по вопросам АПК Михаила Гладия. Но без развернутого, мотивированного бизнес-плана намерения Госкомзема выглядели обыкновенной попыткой овладеть довольно приличным институтским имуществом и богатейшим земельным архивом. А тезис об «экономии бюджетных средств» вообще не выдерживает критики, поскольку среди источников финансирования землеустроительных и земельно-кадастровых работ Института землеустройства государственный «ручеек» составляет немногим более одного процента. Но пробный шар запустили... Предложение Госкомзема о подчинении ему Института землеустройства стало предметом обсуждения на президиуме Академии аграрных наук 22 марта 2001 года и получило отпор.
В ноябре 2002-го Госкомзем через администрацию Президента повторил попытку подмять под себя академическое учреждение, и снова безуспешно. Ученых-земельников вывели из состава коллегии Госкомзема, редколлегии профессионального журнала «Землевпорядний вісник»... Случай укротить строптивых подвернулся, когда Всемирный банк выразил намерение предоставить кредит в размере 194 млн. долл. на выдачу государственных актов на право собственности на землю и развитие системы кадастра. Всемирный банк настаивал на создании единой регистрационной системы прав собственности на землю и недвижимость, что обеспечит одновременный учет строений и земли. И именно в разгар споров о том, кому же достанется эта «пальма», появляется указ Президента от 17 февраля 2003 года «О мерах по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра», в котором регистратором определен Госкомзем. В документе содержится поручение Кабинету министров: принять меры по передаче Института землеустройства УААН и его филиалов в сферу управления Госкомзема Украины. Президиум УААН отреагировал постановлением «Об Институте землеустройства УААН» от 13 марта, в котором, как и год назад, признал передачу академического учреждения нецелесообразной и направленной на изменение структуры Украинской академии аграрных наук.
Научно-правовая экспертиза при Институте государства и права им.В.Корецкого НАН Украины подтвердила: «В соответствии со ст.15 Закона Украины от 13 декабря 1991 года «О научной и научно-технической деятельности», УААН является самоуправляющейся организацией. Этой же статьей закона определено, что самоуправляемость академий, в том числе и УААН, состоит в самостоятельном определении тематики исследований, своей структуры, решении научно-организационных, хозяйственных, кадровых вопросов, осуществлении международных научных связей... Постановлением Кабинета министров Украины от 13 августа 1991 года «Об утверждении Устава Украинской академии аграрных наук» (п.44) установлено, что вопрос создания, реорганизации и ликвидации научных учреждений УААН, их подчинения и перепрофилирования является компетенцией президиума УААН. Это значит, что положительно решить вопрос о передаче в сферу управления Госкомзема Украины Института землеустройства УААН юридически невозможно, если президиум УААН не примет решения о согласии на эту передачу. Только в случае принятия президиумом УААН решения о передаче Института землеустройства УААН и его филиалов в сферу управления Госкомзема Украины Кабинет министров Украины будет иметь правовые основания выполнить изложенное в указе Президента Украины поручение о передаче Института землеустройства УААН и его филиалов в сферу управления Госкомзема Украины».
Собственно, и сами инициаторы слияния поняли проигрышность затеи, поскольку через десять дней после выхода упомянутого указа Президента Министерство юстиции зарегистрировало приказ «троих» — Министерства юстиции Украины, Государственного комитета Украины по земельным ресурсам и Государственного комитета Украины по вопросам жилищно-коммунального хозяйства «Об утверждении совместных мероприятий по осуществлению регистрации прав на недвижимое имущество». Подписали его, как это ни странно, не первые лица, а временно исполняющие обязанности, которые сами на себя и возложили контроль над выполнением настоящего приказа. Этот документ, в сущности, заактировал позиции, существующие и сегодня. Функции администратора Государственного реестра земель будет осуществлять Центр государственного земельного кадастра при Госкомземе, а прав собственности на недвижимое имущество — государственное предприятие «Информационный центр» Минюста с привлечением Бюро технической инвентаризации. В приказе нет ни слова об Институте землеустройства. Да и может ли его коллектив — землеустроители, почвоведы, агрономы, экономисты, гидротехники, лесомелиораторы — вписаться в создаваемую систему регистрации недвижимого имущества, требующую в основном юристов, программистов и строителей?! Конечно же нет.
А теперь вернемся к соблазнительным 194 млн. долл. — обещанному Всемирным банком кредиту под гарантии правительства. Последнее, вспомним недавние времена, был заложником и в поставках заокеанского соевого шрота, и семян кукурузы, и тракторов, и комбайнов. С теми траншами до сих пор не можем разобраться... Не растранжирим ли подобным образом и очередную порцию?
К тому же лицензии на право подготовки технической документации для выдачи государственных актов на право частной собственности на землю имеют более тысячи предпринимательских структур, которые Госкомзем полностью не контролирует и на которые поступает множество жалоб и нареканий по поводу завышенных расценок.
А можно ли вообще обойтись без этого кредита?
— Еще в 1999 году, работая в Госкомземе, мы издали временные методические указания о порядке ведения государственной регистрации земельных участков и праве на них, — вспоминает Антон Третяк, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент УААН. — И планировали выполнять это силами ведомства — бюджетной организации, поскольку это относится к непосредственным должностным обязанностям ее сотрудников. То есть госкомземовцы постепенно заполняли бы реестр на земельные участки, а дополнительную информацию на имущество, в случае необходимости, черпали бы из БТИ и накладывали на нашу документацию. Исходили из того, что регистрационная система как таковая нужна лишь тогда, когда человек желает подтвердить свои права на землю и недвижимость, то есть в случае трансакции: продажи, дарения, наследства или обмена. Из 23 млн. землевладельцев и землепользователей к этим операциям прибегает лишь 5%. Поэтому я не вижу смысла в спешном внедрении единой электронной регистрационной системы, поскольку не хватает законодательного, нормативного и методического обеспечения. Для полного нормирования этого процесса необходимо 20—25 лет. Вон Швеция лишь в позапрошлом году свела воедино две системы реестра — земли и имущества. При содействии Всемирного банка в России создана отдельная регистрационная система под опекой Минюста. Одновременно совершенствуется и кадастровая система в лице федеральной земельно-кадастровой службы, и БТИ. Эти три структуры тесно взаимодействуют, обмениваются информацией…
Мы млеем при виде долларовых ассигнаций вместо того, чтобы бережливо распоряжаться родными гривнями. Ежегодные поступления от налога на землю составляют почти 1,8 млрд. грн., и эти средства тонут в общем бюджетном котле. Начиная с 1994 года, ни копейки от земельного налога не направили на оздоровление сельхозугодий, землеустройство территорий сельхозпредприятий. Во-первых, это — неиспользованная косвенная финансовая поддержка отечественных аграриев. Во-вторых, в случае улучшения земель, полной их инвентаризации и оценки плата за землю возросла бы почти на 2 млрд. грн. Но чтобы определить инвестиционную привлекательность земли, сформировать украинскую модель систем землепользования, необходимо как минимум пять лет и минимум 100 млн. грн. в год. Все это — поле деятельности Госкомзема, пока не вспаханное. Таким оно и останется, если руководство ведомства будет посягать лишь на чужой аршин, не чувствуя в руках собственного.