Правительство подготовило проект бюджета образования и науки. Пять лет подряд мы анализируем проект бюджетных расходов на образование и науку на этапе его подачи правительством и после принятия парламентом. Оглядываясь назад, можно сказать, что проект–2018 больше синхронизирован с реформами в образовании и науке, чем предыдущие бюджеты. Однако несогласованные вопросы все равно остаются.
Школьная реформа
Министерство образования утверждает, что бюджет на следующий год включает все расходы, необходимые на запуск Новой украинской школы, стартующей в 2018–2019 учебном году. В частности, речь идет о средствах на планируемое повышение зарплат учителям, их обучение и создание Нового образовательного пространства.
Соответственно, в бюджете предусмотрено существенное увеличение расходов на среднее образование. Образовательная субвенция возрастет с 52 до 61 млрд, то есть на 16%. Именно из нее выделяются средства на заработную плату педагогическим работникам в школах (содержание технических работников, плата за коммунальные услуги и другие расходы на содержание школ, как и в прошлом году, будут финансироваться из местных бюджетов). Правительство планирует повысить зарплаты учителей на 25% и подвинуть их на еще одну ступень вверх по тарифной сетке.
Отдельная субвенция в размере 504 млн грн выделяется на обучение детей с особыми потребностями. Для этой категории учеников новый закон об образовании вводит принцип "деньги за ребенком", то есть средства из этой субвенции будут поступать в конкретное учебное заведение, избранное родителями ребенка.
Закон "Об образовании" вводит новую процедуру обеспечения качества среднего образования и возлагает эту функцию на орган по обеспечению качества образования, до сих пор называвшийся Государственной инспекцией учебных заведений. Проект бюджета предполагает ликвидацию инспекции и создание на ее базе Государственной службы качества образования. На это выделено 30 млн - существенное увеличение расходов по сравнению с 7,8 млн, ассигнованных на ГИУЗ в прошлом году. Именно этот орган, сформировав до 2020 г. региональные отделения, будет осуществлять внешнее обеспечение качества образования, в частности проводить институциональный аудит школ.
Другие расходы, необходимые для реформы, включены в новую субвенцию местным бюджетам на обеспечение качественного и доступного образования. Ее объем составит около 1,4 млрд грн. Эти средства пойдут на повышение энергоэффективности школ, закупку мебели и оборудования, создание Национальной образовательной онлайн-платформы, а также обучение тех учителей, которые в следующем учебном году начнут преподавание в 1 классе по новому Государственному стандарту начального образования.
Вдвое возрастет традиционная статья расходов на осуществление методического и материально-технического обеспечения деятельности учебных заведений - почти до миллиарда гривен.
Профтех модернизируют
Часть образовательной субвенции направляется в профессионально-технические учебные заведения, чтобы покрыть их расходы на предоставление полного общего среднего образования.
Дополнительно профтехи получат 100 млн грн в виде субвенции местным бюджетам на модернизацию и обновление материально-технической базы, и еще 120 млн (столько же, сколько и в прошлом году) на специальности, имеющие общегосударственное значение. Остальные расходы ПТУ будут финансировать из местных бюджетов.
Продолжается процесс передачи местным властям имущества ПТУ - пока что он затягивается, поскольку необходимые для смены собственника документы, представленные в правительство, не соответствуют требованиям, в частности не гарантируют, что имущество учебных заведений не будет передано в частные руки.
Колледжи и техникумы передают на местный уровень
Статья 24 проекта бюджета передает более 400 вузов I–II уровня аккредитации в коммунальную собственность и переводит их финансирование на местные бюджеты. Заведения, не имеющие статуса отдельных юридических лиц и пожелавшие остаться в структуре университетов, будут финансироваться за счет последних. Перевод колледжей и техникумов на местные бюджеты предусмотрен изменениями в Бюджетный кодекс, принятыми в конце 2014-го. Речь идет в основном об областных бюджетах, хотя и города областного значения, и районы также могут содержать колледжи и техникумы. Поскольку это не консолидированная позиция всего правительства, можно ожидать, что при рассмотрении указанной нормы в профильном комитете ее изменят. Между тем следует помнить, что сама по себе смена источника финансирования не решает и, скорее всего, не приближает к решению основного вопроса последних лет - о роли и предназначении колледжей и техникумов в системе образования, а также о том, каких именно специалистов они должны готовить.
В новом Законе "Об образовании" для этих учреждений прописан "свой" уровень - так называемое специальное образование. Впрочем, рамочный закон не детализирует ни назначение этого уровня, ни источники его финансирования.
Реформа финансирования высшего образования
Не дождавшись проекта изменений от Минобразования, которое уже второй раз не выполняет задание правительства разработать реформу государственного финансирования, правительство предлагает изменения в Бюджетный кодекс, закрепляющие принципы распределения государственного финансирования между вузами III–IV уровня аккредитации, аналогично тому, как закреплены принципы распределения образовательной субвенции. Предлагается определить, что финансирование делится по формуле, которая должна учитывать количество студентов, соотношение стоимости образовательных услуг на разных специальностях и ступенях, баллы ВНО абитуриентов, а также показатели качества образовательной и научной деятельности вуза. Конкретную формулу должен определить Кабинет министров. Можно заметить, что именно такую общую модель предлагало Минобразования на последнем собрании рабочей группы по реформе финансирования высшего образования. Однако в обоих случаях остается неизвестным, каким должно быть соотношение стоимости образовательных услуг между различными ступенями и специальностями, а также какие именно показатели качества будут учитываться, несмотря на то, что в Украине нет системы мониторинга качества высшего образования, а многие данные, привычные для стран ЕС, просто не собираются.
Расходы на высшее образование и в дальнейшем остаются довольно распыленными. Подготовку кадров различного уровня будут финансировать 25 различных ведомств. В целом на подготовку кадров и повышение квалификации (вместе со стипендиями) отпускается 26,85 млрд грн, из них всего 14,9 млрд грн - в ведении Минобразования. Сумма уменьшилась на 6% по сравнению с прошлым годом. Однако следует помнить, что в прошлом году она включала 3,8 млрд грн на финансирование вузов I–II уровня аккредитации, которое теперь переносят на местные бюджеты.
В свою очередь, расходы на подготовку студентов в вузах III–IV уровней аккредитации планируют увеличить с 17,45 до 20,34 млрд грн. Основное повышение приходится на Минобразования и Минобороны: МОН (с 12,11 до 13,79 млрд грн), Минобороны (с 2,02 до 2,7 млрд грн), МВД (с 0,89 до 1,18 млрд грн), МОЗ (с 1,06 до 1,19 млрд грн), Минкульт (с 704 до 850 млн грн).
Стипендии
Правительство предлагает уменьшить расходы на социальные стипендии более чем на треть - с 992 до 631 млн грн. Во-первых, скорее всего, это связано с переносом финансирования вузов I–II уровня аккредитации (включая стипендии) в местные бюджеты. Во-вторых, в течение 2017 г. звучали разные комментарии представителей Минобразования о том, что Минсоцполитики не использует все средства на социальные стипендии. Пожалуй, это стало основанием для намерений сократить эту статью. На наш взгляд, это негативный шаг. Дело в том, что из-за заниженного порога малообеспеченности социальная стипендия остается недостижимой для большинства студентов, которые действительно в ней нуждаются. Даже если родители студента имеют доход 5 тыс. грн в месяц, студент уже не может претендовать на социальную стипендию. Так что средства на социальные стипендии не были использованные не потому, что в них нет необходимости, а из-за неэффективной системы их назначения.
Расходы на академическую стипендию для студентов, обучающихся в вузах, подчиненных Министерству образования, предлагают сократить на 21% - с 3,98 до 3,16 млрд грн. Здесь также основной причиной, пожалуй, стал перенос финансирования вузов I–II уровня аккредитации на местные бюджеты. В общем, определить, сколько средств правительство закладывает на выплату академических стипендий, как и в прошлом году, трудно. Дело в том, что академические стипендии вынесены в отдельную строку расходов только в системе Минобразования, тогда как у других государственных заказчиков, ведающих высшими учебными заведениями, в частности Минобороны, МВД, Минздрава, Минкультуры, ГФС, ГУД, такой строки нет: их расходы на стипендии "зашиты" внутри статьи подготовки кадров. Скорее всего, расходы на стипендии ниже, чем было обещано, что вызвано переводом вузов I–II уровня аккредитации на финансирование из местных бюджетов. Напомним: в августе Минфин декларировал, что предельные расходы на стипендии в 2018 г. будут достигать 6,3 млрд грн. Поэтому если парламент оставит вузы I–II уровня аккредитации на финансировании из центрального бюджета, как мы упоминали выше, расходы на академические и социальные стипендии непременно нужно будет увеличить.
О расходах на науку
Всего на расходы, связанные с исследованиями, в 2018 выделят 7,36 млрд грн, которые распределены между 28 распорядителями. Львиная доля этих средств направляется в НАН, МОН и отраслевые академии. По сравнению с прошлым годом, все академии кроме художественных, должны получить больше финансирования. Расходы НАН вырастут на 30% и достигнут 3,5 млрд грн. Важно, что отдельной строкой закреплены 500 млн грн для тех подразделений НАН, которые успешно пройдут новую аттестацию.
Также планируется увеличение расходов на исследования в системе МОН. Увеличены расходы на исследования, проводимые вузами (с 621 до 698 млн грн), кроме того, увеличен взнос за участие в программе "Горизонт–2020" (с 208 до 232 млн грн) и финансирование для Антарктической станции "Академик Вернадский" (с 58,9 до 72,4 млн грн).
Кроме этого, более 355 млн грн распылены между 20 различными ведомствами и министерствами на оплату прикладных исследований и научных экспертиз, а также на подготовку аспирантов и докторантов.
Финансировать образование и науку по мере возможностей
Впервые с 2013 г. в заключительных положениях проекта бюджета нет нормы, ограничивающей финансирование норм образовательного и научного законодательства. Напомним: предыдущие четыре года закон о Государственном бюджете определял, что многие нормы образовательного законодательства должны финансироваться только в том объеме, на который есть средства.