Только за прошлый год в мире зафиксировано более 550 разных катастроф. Они вызвали более чем 37,5 тысячи смертей и нанесли убытков минимум на 225 млрд долл. Из-за них пострадали свыше 185 миллионов человек.
Каждая из этих катастроф требовала реагирования, чтобы спасти как можно больше жизней, минимизировать разрушения, помочь пострадавшим. Чтобы ликвидировать последствия чрезвычайных ситуаций максимально оперативно, большинство стран к ним готовятся:
- определяют, какие угрозы возможны в ближайшее время;
- разрабатывают планы реагирования на них;
- рассчитывают необходимые для этого ресурсы;
- обеспечивают необходимую инфраструктуру.
Например, в Великобритании все самые большие угрозы, к которым надо готовиться, можно найти в «Реестре национальных рисков». В Турции есть централизованная информационная система для быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации, в которую стекается вся необходимая для принятия решений информация. Также в стране развита распределенная система складов, чтобы можно было оперативно присылать самое необходимое в место катастрофы. В США проходят регулярные учения по координации и ликвидации наиболее возможных катастроф.
И как бы хорошо ни было налажено планирование ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, некоторые процессы нельзя обеспечить заранее полностью. Например, очень сложно избежать необходимости оперативно что-либо закупать. Так, во время ковида резко выросла потребность в кислороде, а во время войны необходимы были продукты питания для переселенцев, материалы и работы для восстановления поврежденных объектов.
Когда покупать надо быстро
Обычно правила, действующие при нормальных условиях, не позволяют закупать настолько оперативно, чтобы обеспечивать все необходимое для преодоления чрезвычайной ситуации. Поэтому законодательство многих стран предусматривает ряд послаблений на такие случаи, которые детально описаны как инструкции. Это могут быть:
- сокращение сроков некоторых этапов закупок;
- менее строгие требования к выбору поставщика;
- разрешение использовать прямые закупки.
В Турции за это отвечает документ «Регулирование расходов на ликвидацию последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций». А в Великобритании — разъяснение в сфере публичных закупок PPN 01/21.
Какие правила действуют у нас
В Украине, к сожалению, четких и подробных правил закупок на случай чрезвычайных ситуаций нет. Прежде всего из-за этого при каждой масштабной чрезвычайной ситуации закупки могут быть парализованы, пока правительство или парламент не утвердит правила конкретно под этот форс-мажор. Это произошло во время эпидемии ковида: нормативное регулирование закупок для борьбы с ним появилось только через три дня после объявления чрезвычайной ситуации в стране. А когда началась полномасштабная война, закупки хоть как-то урегулировали лишь через четыре дня.
Кажется, что три-четыре дня — это не так уж и много. Но во время чрезвычайной ситуации эти первые дни могут быть самыми важными. Если нет четкой инструкции на такие случаи, заказчики выбирают: либо на свой страх и риск пробовать организовывать поставки самого необходимого, либо ждать изменений в нормативке и разъяснений от уполномоченного органа.
Кроме того, появление правил не означает, что по ним сразу будут закупать. Требуется время, чтобы ознакомиться, понять, как ими пользоваться. И это тоже отодвигает начало закупок.
Вместе с тем, поскольку новые правила разрабатывают оперативно, они часто содержат нечеткие формулировки, разногласия либо не учитывают потребности всех заинтересованных сторон. Все эти проблемы постепенно исправляют. Но это тоже замедляет закупки, поскольку при каждом изменении в правила их нужно снова изучать, и присутствует постоянный риск, что закупку осуществят не по последней (действующей) версии правил. Так, в постановление, регулирующее закупки для борьбы с ковидом, вносили изменения 20 раз. А в постановления, которые регулируют закупки во время военного положения, — уже более 16 раз.
Каждый раз одинаковый сценарий
Также правила, которые принимают как быструю реакцию на чрезвычайную ситуацию, обычно предусматривают максимальное послабление в регулировании закупок и контроле над ними. И во время ковида, и когда началась полномасштабная война заказчикам сразу разрешали покупать все необходимое напрямую.
Для коронавирусных закупок нужно было лишь отчитаться и опубликовать договор и приложения к нему в Prozorro. При этом уже через месяц после начала действия ковидного постановления на закупку товаров, подпадающих под его действие (дезинфекционных средств), «Укрпочте» удалось привлекать 29 участников.
Согласно первой редакции постановления, регулировавшего закупки во время войны, заказчики могли вообще не публиковать информацию о своих закупках в Prozorro. При этом в неоккупированных областях большинство заказчиков не пользовались этим правом, а некоторые даже осуществляли конкурентные закупки.
Как для коронавирусных закупок, так и для военных конкуренцию в них начинают возвращать постепенно.
Как улучшить закупки во время чрезвычайных ситуаций в Украине
Чтобы сценарий не приходилось каждый раз заново повторять во время каждой чрезвычайной ситуации, целесообразно разработать нормативку, которая будет регулировать закупки в подобных случаях. Как в тех же Турции, США и Великобритании. В целом их правила закупок на случай чрезвычайных ситуаций сводятся к следующему:
- есть время провести стандартную конкурентную закупку — проведи;
- нет времени на стандартную конкурентную закупку — используй доступную конкурентную с упрощенными правилами (более короткие сроки каждого из этапов, меньше ограничений, которые могут замедлить/заблокировать закупку);
- если даже с упрощенными правилами не можешь применить конкурентные закупки, то ищи поставщиков удобным способом. Но обязательно должен обосновать, почему ты не мог приобрести необходимое по-другому, и закупать только объем, необходимый до завершения конкурентной закупки.
Сейчас последние изменения в нормативке военных закупок очень близки к этим принципам. В ней значительно ускорены методы закупки, в которых может принять участие каждый желающий, она позволяет отслеживать наличие закупок, проведенных вне Prozorro, и содержит ряд послаблений по отчетности о заключенном договоре. Возможно, ее следует принять как основу для универсальной нормативки на случай чрезвычайных ситуаций.
Если ее разработают и примут, то уже следующую чрезвычайную ситуацию Украина сможет встретить более подготовленной. Ведь заказчикам не надо будет ждать новую нормативку и изучать ее и все изменения в нее. Они смогут сразу же приступить к обеспечению страны всем необходимым для преодоления угрозы. Вместе с тем можно будет не отказываться от конкуренции полностью. А решения, принимаемые заказчиками, будут прозрачными.
Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и необязательно отражает взгляды Европейского Союза.