По итогам 2023 года громады не использовали почти 6 млрд грн из средств на восстановление, в 2024-м — уже 8 млрд грн. Эти средства вернулись Минфину. По правилам, каждая предоставленная копейка должна быть израсходована в рамках одного бюджетного года, что для проектов по восстановлению — очень сжатые сроки. Что хуже, это не единственная преграда на пути громад к восстановлению.
По данным Международной организации по миграции, по состоянию на март этого года в Украине зарегистрировали около 3,8 миллиона внутренне перемещенных лиц (ВПЛ). Переселенцы живут в общежитиях, на базах отдыха, в школьных спортзалах, временных помещениях — модульных городках, построенных на донорские пожертвования, или самостоятельно снимают жилье.
Ситуацию ухудшает неурегулированный частный рынок аренды жилья. Фактически отсутствующая защита арендаторов от внезапного выселения приводит к спекуляциям, обнищанию и незащищенности ВПЛ. Без эффективных усилий в сфере жилищной политики миграционные процессы и региональные диспропорции будут увеличиваться, подрывая солидарность в середине страны.
Украина нуждается в быстрых, эффективных и прозрачных решениях для обеспечения жильем внутренне перемещенных лиц, работников критических отраслей и других уязвимых категорий. Несмотря на критические потребности, наблюдается слабый общественный интерес к предоставлению жилья для ВПЛ. Практически все жилищные программы воплощаются при поддержке и за деньги ЕС и других международных доноров.
Централизованная модель как преграда
Серьезная проблема — централизованная модель оборота международной помощи, которая исключает гибкость, скорость и локализацию решений, критичных для решения жилищной проблемы ВПО. Международный опыт доказывает эффективность прямого финансирования громад.
Текущая бюджетная модель в Украине является слишком централизованной, и это тормозит эффективность международной финансовой помощи на уровне громад. Согласно Бюджетному кодексу Украины, международная безвозвратная помощь, льготные кредиты от иностранных правительств, международных финансовых организаций (МФО), доноров (WB, IFC, KfW, EIB и т.п.); средства международных договоров зачисляются в Специальный фонд государственного бюджета.
Преимущество — правительственный контроль над централизованным распределением ресурсов, прозрачность учета и отчетности перед донорами и парламентом, что улучшает фискальную стабильность. Вместе с этим централизация тормозит реализацию проектов на местах, замедляет тендеры и процедуры.
По действующим правилам, даже целевые гранты на строительство жилья для ВПЛ, если не использованы в пределах года, подлежат возврату. Это противоречит международным стандартам и обесценивает усилия доноров и громад.
Путь помощи от доноров к реципиентам
На первой стадии международные доноры передают помощь в форме целевых грантов, льготных займов или через трастовые фонды. Намерения доноров очевидны — средства предназначены громадам для обеспечения жильем ВПЛ.
На второй стадии, после формализации соглашения с донором, помощь включается в специальный фонд Государственного бюджета. Согласно Бюджетному кодексу, ни одна копейка не может быть израсходована вне бюджетной программы или без изменений в Закон о Госбюджете. Донорские средства формально становятся государственной собственностью и не могут передаваться напрямую громадам.
Между донорами и реципиентами появляется толпа государственных посредников:
- Министерство финансов, согласовывает выделение средств как межправительственную помощь и распределяет средства в виде бюджетных ассигнований, а потом контролирует их использование через отчетность Госказначейства.
- Главные распорядители бюджетных средств в зависимости от направления: Минрегионстрой, Минсоцполитики, Министерство реинтеграции, Министерство развития громад и территорий и т.п. готовят Паспорта бюджетных программ, которые согласовываются с Минфином и по которым планируют распределять средства. Минэкономики вместе с НБУ согласовывают финансовые программы. Оформление паспортов программ, согласование Минфина, роспись финансирования могут длиться месяцами.
- Государственная казначейская служба принимает средства на казначейское обслуживание, по которому распоряжение средствами сурово регламентировано в сметах, росписях финансирования и т.п. Финансовые отчеты должны соответствовать Бюджетному кодексу, а не только требованиям донора. Если средства не использованы до конца года — остатки возвращаются в бюджет. Госаудитслужба проверяет расходование бюджетных средств.
- Областные (районные) госадминистрации привлекаются к согласованию или распределению программ как промежуточные распорядители или контролеры. Органы местного самоуправления, если становятся распорядителями низшего уровня, должны подать проекты, пройти конкурсный отбор и подписать договор с Главным распорядителем, поскольку сами они не могут напрямую получить помощь от донора. Из-за жесткой бюджетной бюрократии, даже при содействии и согласовании донорами, на уровне громады невозможно быстро изменить приоритеты или получить прямую срочную помощь.
Включение международной помощи в государственный бюджет формально предоставляет ей «легитимность», но фактически чрезмерная бюрократия создает многоуровневый фильтр государственных посредников, которые распоряжаются не своими средствами. Чрезмерная концентрация решений открывает пространство для неформального влияния на тендерные процедуры отбора подрядчиков для выполнения строительных работ. Средства часто не доходят до целевых громад или тратятся неэффективно.
Децентрализованная альтернатива
Успешная реализация жилищных программ нуждается в децентрализованной модели управления, которая базируется на непосредственном участии территориальных громад как основных бенефициаров. Реализация программ может осуществляться исключительно на уровне территориальных громад с соблюдением принципов прозрачности, конкуренции и подотчетности.
Привлечение органов центральной исполнительной власти должно быть исключительно в рамках нормативно-правового сопровождения, межправительственных договоренностей или координации международной технической помощи, без непосредственного вмешательства в проектные решения и финансовые потоки.
Альтернативой должно быть децентрализованное использование ресурсов через прямое финансирование проектов на уровне территориальных громад с выводом донорских программ за рамки госбюджета путем создания целевых местных фондов или трастовых структур.
Необходимость реализации жилищных проектов на местном уровне обусловлена прямым мандатом территориальных громад по Закону Украины «О местном самоуправлении в Украине», согласно которому обеспечение жильем социально уязвимых категорий населения, в частности ВПЛ, является полномочием органов местного самоуправления. Громада владеет полным пониманием локальных потребностей, имеющихся земельных ресурсов, технической возможности и партнеров.
Международные партнеры поддерживают принцип funding follows beneficiary, когда ресурсы должны поступать как можно ближе к тем, кто в них реально нуждается. Реализация проектов на уровне громады позволяет привлекать средства напрямую через локальные фонды развития, механизмы партнерства с частным сектором, муниципальные облигации. Прямое финансирование проектов повышает эффективность использования ресурсов и сокращает административные потери.
Преимущества децентрализации
Запуск децентрализованных программ строительства жилья для ВПЛ позволяет сохранить оперативность и привлечь местных инвесторов к процессу:
Гибкость в реализации проектов и быстрая адаптация к местным условиям. Местные органы власти смогут вовремя реагировать на конкретные потребности регионов и принимать оперативные решения.
Минимизация бюрократии. Без централизованного управления можно избежать бюрократических преград, что позволяет уменьшить время на принятие решений и реализацию проектов.
Большая привлекательность для инвесторов. Децентрализованные проекты могут быть более привлекательными для частных инвесторов, поскольку они могут оценить конкретные возможности для инвестирования в отдельных регионах или городах.
Возможность реализации разных моделей финансирования. Инвесторы могут работать с местными органами власти, создавая более персонализированные условия для каждого проекта. Международные доноры могут видеть большую прозрачность в использовании средств на местах.
Уменьшение коррупционных рисков. Децентрализованное управление снижает концентрацию власти в руках одного органа, что может помочь снизить коррупционные риски через локализацию процессов и более прозрачный контроль.
Необходимы законодательные изменения
Изменения в Бюджетный кодекс должны позволить прямое зачисление международной помощи в бюджеты громад, которые отвечают критериям прозрачности и управленческой состоятельности.
Громадам нужно позволить открытие специальных счетов эскроу в государственных банках для международной помощи вне границ казначейского счета. По договору счета эскроу с донорами как депонентами банки смогут обеспечить надлежащий контроль над целевым использованием средств.
Также нужно ввести международный опыт финансирования через трастовые фонды, которые напрямую администрируют программы через внебюджетные каналы реализации. Громадам нужно дать право напрямую заключать грантовые соглашения с донорами.