Хотя в этой статье основное внимание уделено усовершенствованию избирательной системы для будущих парламентских выборов, это ни в коем случае не означает, что эти выборы могут или должны быть проведены до окончания действия режима военного положения. Есть весомые причины, почему Конституция прямо запрещает их проводить в этом случае; тогда как после победы для Украины критически важно провести свободные и честные выборы согласно международным стандартам.
Подготовка к таким выборам потребует заблаговременно наработать и принять необходимые законодательные изменения открытым и инклюзивным образом, обеспечить равный доступ партий к СМИ, восстановить избирательную инфраструктуру, вернуть обязанность финансовой отчетности партий, обновить Государственный реестр избирателей с учетом массовых вынужденных миграций граждан. Это далеко не полный перечень вызовов, но он очерчивает вопросы, на которые необходимо будет дать ответ еще до завершения войны.
Украинские эксперименты с избирательными системами
За годы независимости Украина успела поэкспериментировать на парламентских выборах с тремя избирательными системами: мажоритарной, пропорциональной с закрытыми партийными списками и смешанной (точнее, «параллельной», где половину депутатов избирают по закрытым спискам, а половину — на основе мажоритарки). Последняя применялась чаще всего, включительно с парламентскими выборами 2019 года.
Последней остановкой на пути экспериментов с избирательными системами стала пропорциональная система с открытыми списками. Эту систему активно поддержало гражданское общество еще с 2008 года, а позже и парламентское большинство в Верховной Раде прошлого созыва — как при подписании Коалиционного соглашения под красноречивым названием «Европейская Украина» в 2014 году, так и при голосовании за Избирательный кодекс в июле 2019-го, который ввел эту систему на парламентских и отдельных местных выборах.
Коротко об открытых списках
Что же представляет собой пропорциональная система с открытыми списками?
Во всем мире под ней понимают систему, при которой избиратель может проголосовать за одного или нескольких кандидатов в списке партии либо самовыдвиженцев, которым он симпатизирует больше всего. Те из них, кто набрал в свою поддержку максимальное количество голосов, и становятся избранными — даже если партия разместила их в самом конце списка. Вместе с тем в парламенте каждый округ обычно представлен пропорционально количеству избирателей, зарегистрированных в нем: если зарегистрировано 15% избирателей, то от округа будут избраны 15% всех депутатов.
Пропорциональная система с открытыми списками очень популярна в Европе. Именно по этой системе формируются парламенты в Австрии, Албании, Бельгии, Болгарии, Греции, Эстонии, Исландии, Люксембурге, Нидерландах, Польше, Словакии, Словении, Чехии, Финляндии, Хорватии, Швеции и других странах.
Украинские полузакрытые «открытые списки»
Закрепленную в Избирательном кодексе систему «открытых списков» вряд ли можно считать открытыми списками в традиционном значении этого понятия. Действительно, в украинском варианте этой системы избиратель может голосовать за отдельного кандидата в списке, но его влияние на очередность прохождения партийных кандидатов в парламент крайне ограничено.
Коротко напомним суть украинской системы. По Избирательному кодексу партии выдвигают два типа списков — общегосударственный и региональные (во всех или нескольких избирательных регионах), границы которых в большинстве случаев совпадают с границами областей. В регионе избиратели голосуют за один из региональных партийных списков и могут по желанию проголосовать за одного из кандидатов в нем. За общегосударственный список голосуют только зарубежные избиратели, причем они не могут голосовать за кандидатов в этом списке.
Места в парламенте делят в несколько этапов: сначала определяют партии, которые получили в свою поддержку не менее 5% голосов, — их допускают к дальнейшему распределению парламентского пирога, дальше определяют долю мест для каждой из них в парламенте (пропорционально количеству поданных за них голосов), потом места получает первая девятка кандидатов в общегосударственном списке, затем делят места в региональных партийных списках (пропорционально уровню поддержки партии в регионе), а остатки мандатов, которые не были распределены в регионах, отдают кандидатам в общегосударственном списке (начиная с десятого кандидата, ведь первые девять уже получили мандаты).
Что же не так с открытыми списками в этом виде?
Во-первых, гарантированное прохождение первой девятки кандидатов в общем партийном списке. За этот список избиратели в Украине не голосуют вообще, и первые девять кандидатов в нем становятся избранными автоматически, без единого голоса в свою поддержку. Можно предположить, что на эти девять первых мест партии во многих случаях поставят своего лидера и его ближайшее окружение, что позволит им гарантированно попасть в парламент.
Во-вторых, продвинуться в верх регионального списка и стать избранным сможет лишь кандидат, получивший в свою поддержку 25% цены мандата (цена мандата — это количество голосов за проходные партии, разделенное на 450, то есть состав парламента). Преодоление этого 25-процентного барьера может стать неосуществимой мечтой для большинства кандидатов в регионах, ведь избиратели далеко не всегда будут голосовать за отдельных кандидатов (они могут голосовать только за список в целом, а не за отдельных кандидатов), и последним не хватит индивидуальных голосов для продвижения по списку.
Опыт некоторых стран свидетельствует, что получить даже 10% цены мандата кандидату непросто. Барьеры для кандидатов в региональных списках не являются чем-то необычным (10% в Хорватии, 5% в Чехии и Швеции, 3% в Словакии и т.п.), но только в единичных случаях они такие высокие, как в Украине. Многие европейские страны вообще не устанавливают барьеры — депутатом становится тот, кто набрал больше индивидуальных голосов в округе. Украинский 25-процентный барьер фактически означает, что региональный партийный список на практике окажется закрытым и места в нем будут распределять в порядке, определенном партией при включении в него кандидатов.
В-третьих, аутсайдеры региональной гонки сохранят шансы на попадание в парламент, даже если не получили ни одного голоса в поддержку своей кандидатуры в регионе, где их выдвинули. Поскольку в регионах будут распределены не все места, остатки мандатов поделят по общегосударственному списку, за который, напомним, голосуют лишь избиратели за пределами государства. Каждый кандидат начиная с номера 10 в этом списке (если его не избрали в регионе) получит мандат в пределах остатка для партии после регионального распределения.
В-четвертых, за пределами государства избиратели не будут голосовать за кандидатов в списках вообще — они смогут поддержать лишь один из общегосударственных списков в целом. Для них списки по определению будут закрытыми.
И последнее, но не менее важное. В отличие от большинства стран Европы, в Украине представительство округа в Верховной Раде определяется не количеством зарегистрированных в нем избирателей, а явкой избирателей в день голосования. То есть на этапе выдвижения кандидатов никто не знает, сколько депутатов будет избрано от округа, — это становится понятным только во время установления результатов выборов. Если в каком-то округе явка избирателей существенно отклонится от средней по государству (например, из-за погоды, массовых сообщений о заминировании участков или даже из-за банального нежелания избирателей идти на избирательные участки), то регион, в котором зарегистрированы 15% избирателей, получит не 15%, а значительно меньше мандатов или даже не получит их вообще.
Таким образом львиная доля депутатов попадет в парламент благодаря не полученным ими голосам избирателей, а включению в верхнюю часть общего и региональных списков. Представительство округов (читай — регионов) в Верховной Раде в зависимости от явки, а не зарегистрированных избирателей, в перспективе может привести к игнорированию некоторых регионов в пользу регионов, в которых явка избирателей в день голосования была значительно выше и которые получили большее представительство в Верховной Раде. И дело не в том, что у нас демократия и, если люди не захотели прийти голосовать, то и не пришли. А в том, что на явку влияют еще и объективные факторы — погода, здоровье, форс-мажорные ситуации. Поэтому общепринятая демократическая норма в таких системах — не привязываться к явке.
Направления реформирования избирательной системы
В последнее время гражданское общество все чаще выражает обеспокоенность слухами о том, что законодатели всерьез рассматривают возможность проведения послевоенных выборов по пропорциональной системе с закрытыми списками. Вообще-то международные стандарты не отдают предпочтение ни одной из избирательных систем, ведь каждая из них имеет свои преимущества и недостатки. Идея открытых списков берет начало с обещаний политиков после Революции достоинства и соответствующих рекомендаций Совета Европы и Венецианской комиссии. Отмену мажоритарной составляющей системы рассматривали как средство устранения злоупотреблений в одномандатных округах, а открытые партийные списки — как предохранитель от продажи мест в закрытых списках.
Можно ли усовершенствовать существующую систему? Конечно, да. Для этого прежде всего необходимо:
- исключить гарантированное избрание первых девяти кандидатов в общенациональных списках — оно усиливает риск покупки проходных мест в списках;
- обеспечить представительство регионов в парламенте пропорционально не явке в день выборов, а количеству зарегистрированных в них избирателей;
- снизить барьер для продвижения кандидатов в региональных списках с 25% хотя бы до 5%, что позволит избирателям реально влиять на персональный состав парламента;
- обеспечить действенные возможности участия в выборах внутренне перемещенных лиц и беженцев.
Закон, который действует сегодня он, по сути, дает преимущественные права определять кто будет избран, руководству партий, а не народу Украины. Поэтому условием дальнейшего значительного прогресса Украины в реализации избирательной реформы является прозрачный и инклюзивный диалог по этим и многим другим вызовам. Времени для такого диалога все еще остается более чем достаточно. Хотя приоритетом была и остается победа Украины в войне, избирательную реформу нужно проводить уже сейчас, ведь после войны государству придется быстро решать множество других, не связанных с выборами, вопросов. Именно проведенные уже сейчас необходимые демократические реформы позволят Украине, которая победит агрессора в войне, выиграть мир ради будущего.