В апреле прошлого года стартовал правительственный проект по восстановлению ряда населенных пунктов, разрушенных вследствие войны. Его уникальность состояла в применении нового, комплексного, подхода к восстановлению — с планированием и полной трансформацией этих населенных пунктов, поэтому проект стал экспериментальным.
Отстроить населенные пункты планировали на протяжении двух лет, а ответственными за воплощение эксперимента определили Государственное агентство восстановления и развития инфраструктуры Украины. Но результаты первого года эксперимента вряд ли можно считать успешными — из более чем трехсот запланированных объектов пока восстановили только один. Нам не дали четкого ответа, но, вероятнее всего, это ремонт дороги на Херсонщине.
Правительство и региональные власти обвинили Нацагентство восстановления и его руководителя в провале проекта из-за низких показателей выполнения работ. Тот, в свою очередь, апеллировал к значительному промедлению со стороны правительства и отсутствию финансирования. В итоге политические перипетии, сопровождающие реализацию проекта, стали одной из причин увольнения руководителя агентства.
Мы решили разобраться, что же пошло не так, и исследовали, какими были условия эксперимента и на каком этапе находится восстановление выбранных населенных пунктов сейчас. Как оказалось, неудачный старт проекта обусловили как отсутствие надлежащего нормативного регулирования, так и препятствия со стороны его участников и правительства.
Пробелы в условиях эксперимента
Первым этапом в реализации проекта стал отбор населенных пунктов для комплексного восстановления. В утвержденный правительством список вошли:
- поселок Бородянка и село Мощун в Киевской области;
- город Тростянец на Сумщине;
- село Посад-Покровское, расположенное на границе Херсонской и Николаевской областей;
- село Циркуны на Харьковщине;
- село Ягодное в Черниговской области.
Все по разным причинам. Ягодное и Циркуны включили в список по инициативе областных военных администраций, тогда как Тростянец — по инициативе офиса президента. Вероятно, по этой же причине в перечне оказались Мощун и Посад-Покровское, — незадолго до старта эксперимента их посещал президент.
Определяющим критерием для отбора должен был бы стать уровень разрушений, но среди выбранных населенных пунктов он существенно отличался. Если в Мощуне было разрушено более 70% всех сооружений, то в Бородянке и Циркунах — 15, а в Тростянце — всего 4%.
Это демонстрирует отсутствие единого подхода к отбору, ведь в отдельных случаях преимущество предоставили населенным пунктам со значительно более низким уровнем разрушений, а попаданию некоторых в список способствовало указание сверху. С учетом того, что количество разрушенных населенных пунктов в Украине растет и, вероятно, не все будут отстраивать, без разработки критериев и порядка определения тех населенных пунктов, которые будут подлежать комплексному восстановлению, не обойтись.
Следующим этапом после утверждения списка населенных пунктов стал отбор объектов восстановления, продолжавшийся более трех месяцев.
Перечни объектов формировали по сложной схеме. Органы местного самоуправления (ОМС) сначала подавали свои предложения областным военным администрациям (ОВА). Те их обрабатывали и передавали на утверждение Нацагентству восстановления. В то же время некоторые ОВА неоднократно подавали уточненные перечни, а некоторым перечни возвращали на доработку. То есть ОВА должны были еще обратиться в ОМС за уточнениями. Все это требовало дополнительного времени.
Негативно на процедуру отбора повлияло и отсутствие требований и критериев для объектов восстановления. Киевская ОВА подала на утверждение Нацагентству восстановления перечень объектов, в который вошли 108 частных жилых домов села Мощун. Но, по словам руководителя агентства, премьер не видит смысла в восстановлении жилья в рамках эксперимента, потому что это можно делать через программу компенсаций «єВідновлення». Поэтому для Мощуна ни один подобный проект так и не согласовали. При этом в Посад-Покровском и Ягодном утвердили восстановление более сотни частных жилых домов.
Отсутствие законодательно закрепленных критериев отбора объектов, подлежащих восстановлению, и посредничество ОВА затормозили этот процесс и сместили фактический старт проекта на осень 2023 года. Кроме того, отсутствие единого подхода к отбору проектов восстановления стало причиной того, что из эксперимента фактически полностью выпало восстановление Мощуна.
В итоге в утвержденный перечень вошли 306 объектов восстановления. Вместе с тем следствием отсеивания части объектов ОВА и агентством стала диспропорция в их количестве в зависимости от населенного пункта. Так, в Посад-Покровском и Ягодном в утвержденный перечень вошли 128 и 122 объекта соответственно, тогда как в Циркунах — только четыре.
Все потому, что Харьковская ОВА приоритезировала восстановление социальной и административной инфраструктуры села. Но можно ли считать комплексным восстановлением населенного пункта восстановление четырех объектов инфраструктуры? Вряд ли. В таком случае справедливо было бы заменить населенный пункт. Такую идею даже озвучивал глава Харьковской ОВА, правда, из-за постоянных обстрелов села. Но дальше обсуждения на уровне обладминистрации вопроса замены Циркунов не дошло.
Задержки с финансированием
Продолжительный процесс отбора проектов восстановления оказал непосредственное влияние и на финансирование эксперимента, ведь средства на его реализацию в 2023 году выделили одновременно с утверждением перечня этих проектов — 4 августа.
Тростянец стал единственным населенным пунктом, в котором проекты восстановления планировали полностью профинансировать в 2023 году. При этом на восстановление Циркунов в прошлом году выделили всего 7% от ожидаемой стоимости проектов. Самым дорогим должно было стать восстановление Бородянки (4,7 млрд грн), а меньше всего средств планировали израсходовать на Ягодное (404 млн грн).
Но региональные службы восстановления смогли начать закупки только в середине сентября, после согласования паспорта бюджетной программы. Как следствие, к концу 2023 года расходы по экспериментальному проекту по комплексному восстановлению — авансы и оплата по актам выполненных работ — составили только 559 млн грн из запланированных свыше 3 млрд.
За три месяца до завершения бюджетного года службы восстановления осуществили как минимум 237 закупок по разработке проектно-сметной документации, строительства и технического надзора. Вместе с тем уровень условной экономии (разницы между ожидаемой стоимостью и суммой заключенного договора) по закупкам в среднем составлял 21%.
В 2023 году сумма оплат по контрактам составляла немногим более 11% от суммы заключенных договоров. Поэтому с окончанием бюджетного года возникла потребность в дополнительном финансировании, чтобы оплатить сделанное в 2024-м. В марте правительство повторно распределило остатки Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии за 2023 год, но выделение средств на комплексное восстановление не согласовало. Поэтому из-за отсутствия финансирования подрядчики большинства проектов приостановили работы, а в некоторых случаях даже расторгли договоры.
Правительственные процедуры и политическая нестабильность
Согласно последнему отчету Нацагентства восстановления, в феврале 2024-го ведомство направило запрос на выделение остатков неиспользованных средств объемом 2,8 млрд грн для продолжения работ по восстановлению.
По состоянию на июнь проект распоряжения о финансировании находился на рассмотрении в Секретариате Кабмина. Но его не рассматривали более месяца, потому что профильный правительственный комитет по вопросам восстановления, возглавляемый бывшим вице-премьер-министром по восстановлению Украины, не проводил заседаний. Правда, увольнение Александра Кубракова не должно было бы привести к коллапсу в работе комитета, ведь согласно существующему распределению полномочий его должен был бы заменить другой вице-премьер — Михаил Федоров. Но чувствительность вопроса выделения бюджетных средств на экспериментальный проект, вероятно, сдерживает согласование соответствующего решения до избрания следующего министра развития громад, территорий и инфраструктуры.
Но пока этот поиск продолжается, теряется время для восстановления социальной инфраструктуры и жилья тех, кто из-за участия в эксперименте отказался от компенсаций или других механизмов восстановления. Поэтому правительству следует пересмотреть свою позицию по фактической приостановке финансирования проекта или предложить альтернативу, отвечающую интересам его участников.
Эта публикация подготовлена в рамках проекта «Поддержка цифровой трансформации», финансируемого USAID и UK Dev.