В Брюсселе начались двусторонние встречи в рамках скрининга украинского законодательства — этапа, когда нормы украинского законодательства оценивают на соответствие европейским. Первая такая встреча состоялась относительно сферы публичных закупок.
Впереди нас ждет еще много нововведений в этой сфере, в частности тех, о которых мы с Евросоюзом договоримся в ходе таких встреч. Но и до этого сфера активно менялась. Мы в DOZORRO выделили несколько тенденций в публичных закупках за последние полтора года.
Возврат к прозрачности и конкуренции
В начале полномасштабного вторжения заказчикам разрешили покупать все напрямую и отчитываться об этом в Prozorro уже после завершения войны. Это было радикальное, но оправданное на тот момент решение, чтобы закупки хоть как-то продолжались. Но с лета 2022 года их начали понемногу возвращать в Prozorro, и через несколько месяцев, в октябре, правительство утвердило закупочные правила, которые мы используем до сих пор. В частности, тогда создали открытые торги с особенностями — облегченную версию стандартных тендеров, которая проходит быстрее, проще и осуществляется даже с одним участником.
Благодаря этому в 2023 году по конкурентным процедурам объявили закупки на 892,8 млрд грн, что составляет 72,6% от общей суммы. И эта доля увеличивалась. Если в четвертом квартале 2022-го, когда новые правила только начали действовать, доля стоимости конкурентных закупок составляла 60,4%, то через год, в четвертом квартале 2023-го, — уже 77%.
Конкуренция на этих закупках тоже подросла — с 1,79 до 2,06 на конец 2023 года. Но еще до сих пор сложно привлекать бизнес к соревнованию на открытых торгах. Почти две трети из них удается завершить только с одним участником.
Прозрачности и конкуренции стало больше и в закупках оборонной сферы:
- зимой 2023-го оборонных заказчиков обязали отчитываться на Prozorro о договорах на сумму от 200 тыc. грн для товаров и услуг и от 1,5 млн для работ в течение десяти рабочих дней со дня заключения договора. Исключения — закупки вооружения, боеприпасов, тайные закупки;
- весной-летом 2023-го правительство добавило в сферу упрощенные закупки, открытые торги с особенностями и закупки в электронном каталоге. Это все разные виды конкурентных закупок. А в феврале 2024-го появились еще и динамичные рамочные соглашения. В них заказчик отбирает участников, среди которых потом на протяжении нескольких лет может быстро и без дополнительных проверок проводить торги.
Также в прошлом году правительство создало закупочное агентство Государственный оператор тыла, которое обеспечивает нелетальные потребности ВСУ, например, одежду, еду, топливо. Как сообщает ГОТ, за полгода работы органа удалось сэкономить более 13 млрд грн.
Подготовка к закупкам за средства международных доноров
У международных партнеров, финансирующих проекты восстановления, есть собственные правила и особенности проведения закупок. Но есть цель собрать все процедуры в одном месте — на Prozorro. Это позволит видеть полную картину, как проводят закупки для восстановления, что именно на них покупают, кто получает подряды и т.д. Также это облегчение для бизнеса: предпринимателям не надо будет искать, где сейчас есть открытые заказы, и разбираться в разных системах, все будет в одном месте.
Для этого в прошлом году в Prozorro разработали специальную процедуру по принципу конструктора, чтобы закупку можно было осуществить согласно правилам международных организаций. Ее уже успели испытать. Например, Минздрав провело закупку для создания структурированной кабельной системы в «Охматдете» за средства Всемирного банка. А в рамках их совместного проекта с Минсоцполитики тендеры за деньги ВБ будет проводить централизованная закупочная организация «Профессиональные закупки».
Конечно, только наличия специальной процедуры недостаточно, чтобы и ЕИБ, и ЕБРР, и другие международные доноры перешли на Prozorro. Например, надо дорабатывать другой функционал системы, наладить контроль над закупками. Но первые шаги уже сделаны.
Контроль все еще слабый
Главный орган контроля в публичных закупках — Государственная аудиторская служба. Она проводит онлайн на Prozorro мониторинги закупок (они самые распространенные), а физически на месте заказчика — проверки.
Сейчас контроль Госаудитслужбы недостаточно эффективный. Специалисты чаще всего выбирают закупки для мониторинга вручную, ведь автоматические риск-индикаторы устарели. Они часто фиксируют мелкие нарушения, почти не влияющие на результат закупки, и слишком мало фокусируются на поиске существенных.
Также мониторинги закупок в последние годы в более чем 80% случаев начинали уже после заключения договора, хотя это должна была быть превентивная мера контроля. Отсюда возникает ряд других проблем, ведь если нарушение обнаружили слишком поздно, его может быть сложно исправить. Выбрать другого победителя после заключения договора невозможно, средства часто уже уплачены, а расторжение договора может завершиться судебными исками от бизнеса.
Но есть обоснованная надежда на изменения. Сейчас Госаудитслужба нарабатывает и тестирует новые индикаторы рисков. А TI Ukraine вместе с KSE и проектом «Поддержка цифровой трансформации» при поддержке USAID и UK Dev в ближайшие годы поможет органу проанализировать и наладить процессы. Это задачи не на месяц и не на два, но откладывать их нельзя.
Евроинтеграция и другие планы
Во время европейской интеграции публичные закупки будут оценивать отдельным разделом. В частности, свои рекомендации, что с ними сделать, уже предоставляла Еврокомиссия в отчете об Украине, опубликованном в ноябре 2023 года. От нас ждут, например, большей централизации закупок, отказа от минимального веса ценового критерия и обязательности трехраундовых аукционов, усовершенствования контроля.
Гармонизация украинского законодательства с директивами ЕС — один из приоритетов правительства в его Стратегии реформы закупок на 2023–2026 годы. Например, основные изменения надо заложить в проект нового закона о публичных закупках, который сейчас нарабатывает Минэкономики. Здесь как раз хотелось бы больше публичности — финальный проект документа пока публично не представлен, и обсуждений его нет. Открытые встречи с общественностью были только на начальных этапах разработки законопроекта. Можно ожидать, что законопроект могут обнародовать и зарегистрировать в Верховной Раде в течение этого лета.
Кроме евроинтеграции, на ближайшие годы правительство запланировало:
- развивать институциональную структуру и систему Prozorro: разработать показатели эффективности для заказчиков, проводить встречи Минэкономики с Госаудитслужбой, АМКУ, Счетной палатой, НАПК, НАБУ и другими органами власти, продолжить цифровизацию закупок, в частности запустить е-контрактинг;
- работать над проектами восстановления: интегрировать Prozorro и DREAM, подготовиться к закупкам за средства доноров в нашей системе;
- повышать уровень профессиональности закупщиков: обучать их, установить новый профессиональный стандарт, пересмотреть тестирование, централизовать часть закупок;
- больше привлекать общественность и усиливать международное сотрудничество.
Стратегия очерчивает направления работы, при этом следует дополнить ее более детализированным планом с конкретными дедлайнами, КРІ и ответственными на разные этапы.
В целом работы еще очень много, и новые задачи будут появляться постоянно. Поэтому в гонке за ними важно не терять фокус: что именно мы хотим сделать, почему и в какой последовательности. А еще не терять баланс: между тем, чтобы видеть слабые места, но и не забывать отмечать победы, а также между скоростью решений и достаточным временем на обсуждение идей, чтобы услышать все стороны.
Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и необязательно отображает взгляды Европейского Союза.