Сказать, что решение вопроса государственного надзора за органами местного самоуправления (ОМС) уже перезрело, не сказать ничего. Результатом отсутствия надзора являются постоянные конфликты между центральной и местной властями и фактическая борьба за распределение местных бюджетов, как это было на примере Чернигова, Ровно и других городов, где мэров с помощью судов технологично оттеснили от занимаемых должностей. Сюда же можно отнести и затянувшееся противостояние Банковой и мэра Киева Виталия Кличко за должность главы Киевской городской государственной администрации, и глобальный и еще не завершившийся спор правительства с местным самоуправлением за распределение военного НДФЛ.
Конечно, отсутствие прописанных норм, которые бы четко регламентировали взаимоотношения громад и Центра, выгодно не торопящейся Банковой, поскольку это дает намного большее пространство для политических «маневров» и ручного режима управления. Но ведь и местному самоуправлению тоже спешить некуда: отсутствие контроля позволяет местной власти нередко принимать сомнительные решения, особенно о выделении земли, при этом договориться с Банковой, став «своим» мэром. И на выборах рассчитаться за «крышу». Плюс всегда легче иметь на подкорме местных полицейских и прокуроров, а не отдавать их каким-то главам местных государственных администраций (МГА), которые по закону будут координировать деятельность территориальных органов власти включительно с силовиками. Поэтому все эти ссоры по поводу мостовых часто напоминают удобный всем спектакль.
Однако дальнейшая евроинтеграция невозможна без финализации реформы и включения государственного надзора за ОМС. По информации профильного комитета ВРУ, 4 декабря 2023 года нардепы собираются в закрытом формате презентовать новую версию законопроекта №4298, который должен приблизить этот процесс к логическому завершению. Но как будет выглядеть текст законопроекта и повлияет ли он на ситуацию с законом о столице, пока неизвестно.
Поэтому следует еще раз расставить акценты там, где уже спотыкались законодатели, пытавшиеся завершить реформу системы государственного управления, и спрогнозировать возможные новые подводные камни намечающегося консенсуса.
Почему это важно
Напомним, что до 2016 года в Украине государственный надзор за ОМС осуществляли органы прокуратуры, полномочия которых были значительно сужены в связи с реформированием. По логике децентрализации, префектами (а до внесения изменений в Конституцию это главы местных государственных администраций) должны были стать профессиональные государственные служащие, которые на уровне области и района должны были только присматривать за решениями ОМС и координировать на этих уровнях деятельность территориальных органов государственной власти.
Отменять же решения ОМС глава МГА может только в судебном порядке. Для сравнения, такая система намного мягче, чем в соседней Польше, где воевода (аналог префекта) может единолично отменить решение, а ОМС уже по факту должен обжаловать такое решение в суде.
Проблемой на пути внедрения института префектов, кроме принятия соответствующих законопроектов, является внесение необходимых изменений в Конституцию, где нужно изменить действующий статус государственных администраций. В 2015 году рассмотрение соответствующих изменений Конституции сопровождалось человеческими жертвами под Верховной Радой, поскольку вдобавок к внедрению надзора предлагался и «особый статус» Донецкой и Луганской областей в рамках известных Минских договоренностей. То есть вопрос на тот момент стал слишком политизированным и рискованным из-за напряжения в обществе. Поэтому децентрализация пошла, по сути, по рамке Конституции.
В 2019 году в новом созыве Верховной Рады первая попытка изменений, инициированных президентом, провалилась из-за предложенных чрезвычайно широких полномочий глав местных государственных администраций. Уже через год был наработан законопроект №4298, который должен был открыть путь к решению вопроса государственного надзора. Но инициатива ожидает второго чтения уже более двух лет. Что же на этот раз пошло не так?
История двух версий законопроекта
С момента регистрации законопроекта №4298 его рассмотрение откладывалось. Сначала из-за пандемии коронавируса, после спада которой в 2021 году проект №4298 был принят в первом чтении.
Законопроектом предлагается ввести двухуровневую систему государственного надзора за законностью решений ОМС, включительно с областным и районным уровнями. При этом глава МГА района контролирует решения городских и сельских громад и не подчиняется главе МГА областного уровня, надзирающего за решениями районных рад. Глава областной МГА только координирует деятельность глав районных МГА, что обеспечивает большую независимость представителей государственной вертикали.
Одним из ключевых вопросов является назначение глав МГА, которые должны быть профессиональными государственными служащими. Соответственно, на такую должность может претендовать либо уже действующий глава госадминистрации, либо специально обученный госслужащий из кадрового резерва. Также законопроектом внедряется принцип ротации: каждый глава МГА может занимать свою должность не более трех лет, что должно стать антикоррупционным предохранителем.
Еще одна важная норма — это возможность добровольного устранения нарушений без последствий, а также консультирование о соблюдении законодательства, что особенно важно для небольших громад, где нет многочисленных и мощных юридических отделов.
Но в сентябре 2021 года появилась новая версия законопроекта ко второму чтению. Главным отличием второго варианта №4298 было исключение нормы о том, что главой МГА должны быть именно государственные служащие. Соответственно, по этой норме президент может назначить человека не за его профессиональные навыки, а из-за личной лояльности. Подобная вариация законопроекта может породить целый ряд проблем, от уже упомянутого ручного режима контроля за ОМС до полной некомпетентности таких назначенцев.
Кроме этого, также была исключена норма, согласно которой президент должен назначить или отклонить кандидатуру на должность главы МГА в течение 14 дней, что создает возможность затянуть процесс назначения и дает главе государства дополнительный рычаг влияния.
Вторую версию законопроекта справедливо раскритиковали как экспертная среда, так и общественный сектор. Что касается местного самоуправления, то громады меньше интересовались тем, кому будет подчиняться глава местной государственной администрации и каким — государственным или политическим — будет назначение. Ассоциацию городов Украины на тот момент полностью устроила форма надзора, которая, как уже отмечалось, в обеих версиях законопроекта довольно мягкая.
Эту вариацию закона, расширяющую влияние президента на назначение глав МГА, адвокатировал бывший заместитель главы офиса президента по региональной политике Кирилл Тимошенко, которого уволили в январе 2023 года. Его заменил выходец из местного самоуправления Алексей Кулеба, что, вероятнее всего, позволило законотворцам вернуться к более конструктивной версии.
Автор законопроекта №4298 нардеп Виталий Безгин убеждает, что сейчас существует консенсус между всеми ветвями власти о том, что главы МГА должны быть именно госслужащими.
«Законопроект на этапе подготовки нового предложения статей по статусу и критериям назначения и увольнения главы МГА, которые будут презентованы 4 декабря в закрытом формате. У нас существует консенсус на уровне ответственных всех ветвей центральной власти о том, что главы МГА должны быть госслужащими», — говорит Безгин в комментарии Руху «ЧЕСНО».
Слова Безгина подтверждаются по крайней мере позицией представителей ОМС и профильного министерства: его руководитель Александр Кубраков предложил вернуться именно к начальной версии законопроекта. Также консенсус сейчас существует на площадке офиса президента и профильного комитета в Верховной Раде.
Но сам факт наличия второй версии законопроекта свидетельствует о том, что это решение потенциально может стать предметом кулуарной борьбы между экспертной средой, парламентом и Банковой.
Риски и проблема профильного министерства
Даже несмотря на принятие №4298 в первой версии, нардепы все еще должны после этого внести изменения в Конституцию и ввести должность префектов, что пока невозможно из-за военного положения. Соответственно, до окончания войны мы будем иметь только переходной вариант, что делает глав местных государственных администраций чрезвычайно влиятельными в связи с новыми функциями контроля, ведь именно финальные изменения в Конституцию должны окончательно разделить исполнительные органы ОМС и МГА.
Это также увеличивает возможности использования админресурса со стороны президента в ходе будущих послевоенных выборов, ведь главы городских госадминистраций, кроме исполнительных полномочий, теперь будут иметь прямой рычаг влияния на органы местного самоуправления. Из-за такого риска процесс назначения должен быть лишен политической составляющей, главы МГА должны быть исключительно профессионалами, работающими с местным самоуправлением, а не против него.
В этом контексте возникает еще одна острая проблема, на которую, в частности, обращают внимание представители местного самоуправления, — в обеих версиях законопроекта №4298 четко не прописано, как должна выглядеть процедура государственного надзора на практике.
По Европейской хартии местного самоуправления, процедура надзора за ОМС должна быть прописана именно в законе, а не в подзаконных актах. Сейчас в законопроекте не определены рамки и сроки рассмотрения, а также не очерчен перечень актов, которые должен проверять глава МГА. Это создает потенциальное широкое толкование того, что именно должен проверять глава МГА, вдобавок к риску закладывания в таких подзаконных актах подводных камней для значительно большего их влияния, чем это определено самим законопроектом №4298.
Еще один риск связан с профильным министерством. Не будет преувеличением сказать, что после объединения Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры в конце 2022 года утратило лидерские позиции в вопросе продолжения реформы. Не в последнюю очередь потому, что вместо объединения произошло фактическое поглощение, осложненное глобальной потерей кадров.
Если бывший Минрегион был основным драйвером реформ, то сегодня по направлению децентрализации министерство в состоянии поддерживать только существующие инициативы, а занимается ими заместитель Александра Кубракова Александра Азархина, которой не хватает опыта в этой сфере. Сейчас профильный заместитель пытается наверстать утраченные позиции и периодически проводит официальные тематические мероприятия. Но важно понимать, что экспертный пул министерства, моделировавший реформу и делавший ее вместе с профильным подкомитетом во главе с Виталием Безгиным, тоже утрачен.
Впрочем, у министерства Кубракова существует серьезный конфликт с общественным сектором, экспертной средой и представителями местной власти из-за поддержки и активного продвижения скандальной «реформы» градостроительства согласно закону №5655, который Минвосстановления до сих пор позиционирует как основу будущего процесса восстановления вместо стратегии региональной политики. Также руководитель министерства находится в конфликте с Банковой и, как следствие, с Кабмином и Минфином, что вылилось в лишение Минвосстановления двух третей бюджета на следующий год.
В то же время наибольшим драйвером реформы сейчас является профильный подкомитет, но и в самом комитете явно присутствует напряжение между главой подкомитета Безгиным и главой комитета Еленой Шуляк, которая является основным лоббистом скандального №5655 и, по сути, подложила под команду Минвосстановления, полностью доверяющей ее «экспертной» позиции, мину замедленного действия. Поэтому депутаты, проводившие реформу вместе с экспертной средой, сосредоточились вокруг заместителя главы ОП Алексея Кулебы в Конгрессе местных и региональных рад при президенте, секретарем которого является экс-заместитель министра развития громад и территорий Вячеслав Негода. Это также может повлиять на окончательную версию законопроекта №4298.
Возобновление политической борьбы за столицу
Законопроект №4298 также потенциально затрагивает и еще одну хронически проблемную тему — главы Киевской городской госадминистрации в Киеве. Мэр столицы Виталий Кличко ревниво относится к своим полномочиям, которые чрезвычайно большие, если сравнивать с другими крупными городами.
Само по себе разведение полномочий не является чем-то страшным, по самой логике децентрализации, полномочия мэра и главы КГГА должны быть разделены в следующем формате: мэр как представитель местного самоуправления, председательствующий в Киевраде и возглавляющий исполнительный комитет, и глава КГГА, осуществляющий надзор от лица государства за законностью актов Киеврады.
Безгин убеждает, что после принятия законопроекта №4298 вопрос столицы не будут трогать: «На Киев не повлияет никак без изменений к профильному закону, точнее, без его новой редакции».
Глава профильного подкомитета признает, что сейчас необходимы изменения в закон о столице, но очевидно, что в Верховной Раде отсутствует консенсус по поводу того, как именно должен выглядеть закон. Но главное другое — Банковая тоже не очень заинтересована наводить порядок в системе власти столицы. Виной всему все та же политическая целесообразность — в 2025 году местные выборы, и команда Зеленского, которая точно будет претендовать на столицу, хочет получить весь Киев без разделения полномочий. Но здесь снова включается фактор евроинтеграции, и бесконечно манипулировать Киевом у власти — и сегодняшней, и следующей — точно не получится.
Что дальше
Во-первых, Верховная Рада должна, наконец, урегулировать введение государственного надзора на уровне законодательства. Это поможет упорядочить систему государственного управления и синхронизировать центральную и местную власти. Но очевидно, что это только переходной этап к изменениям в Конституцию, которые можно будет вносить лишь с окончанием военного положения.
Во-вторых, несмотря на то, что окончательный вид проекта №4298 ко второму чтению на сегодняшний день неизвестен, главы МГА однозначно должны быть профессиональными государственными служащими, а не назначенными по принципу верности кандидатурами Банковой. Украине надо все же определиться с границами влияния президента и отказаться от ручного управления, которое вместо конструктивной работы порождает конфликты между местной и центральной властями.
В-третьих, принятие законопроекта №4298 может потенциально открыть путь к принятию сбалансированного закона о столице, который наконец окончательно отделит государственные органы от местного самоуправления и лишит Банковую рычагов давления на мэра города.