Летом парламент должен утвердить новую Антикоррупционную стратегию — документ, который будет определять приоритеты государства в борьбе с коррупцией до 2030 года. Там зафиксированы основные проблемы, которые нужно преодолеть, и чего мы хотим достичь за это время. В стратегии есть раздел и о публичных закупках, — он построен на основе исследования коррупционных рисков в сфере, подготовленного командой DOZORRO TI Ukraine по запросу Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции.
Но прежде чем мы перейдем к обсуждению самих проблем, нужно вспомнить два важных нюанса. Во-первых, не все проблемы, о которых мы узнаем из Prozorro, — это недостатки именно закупок. Возьмем, например, историю, когда в 2022 году в Коломые пытались закупить огромную металлическую писанку за 600 тыс. грн. Даже если бы закупку провели безупречно, нужна ли была вообще городу тогда эта фигура? Не лучше ли было бы направить деньги на что-то другое? Это уже вопрос к тому, как распределяется бюджет, а не к самой закупке. Кстати, после общественной огласки закупку отменили, а писанку город получил в подарок.
Во-вторых, не все нарушения в сфере — это обязательно коррупция. Люди, отвечающие за закупки, тоже могут ошибаться, что-то не успевать, несовершенно знать законодательство. Во многих органах и учреждениях людей банально не хватает, поэтому кому-то приходится проводить закупки в дополнение к основной работе. Еще и за очень небольшую доплату. Это все влияет на качество.
В ходе исследования мы выявили более сотни проблем и слабых мест в сфере, от маленьких и точечных до масштабных. Поэтому, чтобы в дальнейшем не сравнивать холодное с квадратным, отсеяли те недостатки, которые совсем не касаются коррупции, и сгруппировали остальные. После консультаций и обсуждений с экспертным сообществом у нас осталось пять приоритетных проблем.
Дискриминация и чрезмерные требования
Это огромное поле для творчества тех заказчиков, которые хотят согрешить. Можно выписать требования к товару так, что будет подходить продукция только одного производителя. Можно дать очень мало времени на подачу предложений, чтобы, кроме своего подрядчика, никто просто не успел на этот тендер. Или же просить 100500 справок, ставить условие поставить товар на протяжении нескольких часов и еще много другого. Например, в закупках угля мы встречали требования, чтобы бизнес предоставил сертификат об уровне владения государственным языком и экспертное заключение компетентных органов о конъюнктуре рынка (все еще пытаемся понять, что здесь хотел увидеть заказчик). Подобная дискриминация неизбежно приводит к росту цен — в тех самых закупках угля, где мы нашли незаконные ограничения, заказчики переплачивали в среднем 40%.
Зарегулировать правила так, чтобы у заказчиков не было возможности предъявлять дискриминационные требования, не вариант, потому что тогда они и нормальные условия под свои потребности не смогут установить. Поэтому здесь надо точечно исправить критические моменты и помочь бизнесу с обжалованием закупок, а Антимонопольному комитету — с рассмотрением таких жалоб. Это позволит и сохранить гибкость для сознательных заказчиков, и усилить противодействие недобросовестным. А еще мы предлагаем больше электронизировать тендерную документацию, чтобы заточки в тендерах было быстрее и проще находить.
Злоупотребления изменением договоров
Эта проблема частично продолжает предыдущую. После того как не очень совестливый заказчик вписал массу сложных условий в тендер, чтобы туда больше никто не пришел, следующий шаг — это изменить условия договора со своим подрядчиком на более привлекательные. В целом контракты нельзя изменять как угодно, для этого тоже есть ряд правил и ограничений. Они помогают избежать ситуаций, когда выполнение договора необоснованно затягивается, а цены в нем растут. Но, как уже можно догадаться, не все эти правила соблюдают. Да и сами правила неидеальны.
К чему могут привести махинации с дополнительными соглашениями, изменяющими условия первого контракта, хорошо иллюстрирует история закупки дизеля для «Укрзалізниці». В 2024 году Высший антикоррупционный суд вынес приговор и засудил начальника управления одного из филиалов УЗ на три года лишения свободы и руководителя частной компании — на более чем пять лет за необоснованные повышения цен в договорах. Из-за них железная дорога понесла убытки на почти 103 млн грн.
Здесь мы предлагаем усовершенствовать правила, чтобы было меньше слепых зон: как именно нужно заключать договор и как его можно изменять. Чтобы они были более понятными и для заказчиков, и для бизнеса, и для органов контроля и судов. А еще нужно развивать электронный контрактинг — он позволит частично отсечь возможность вносить изменения в договор в том случае, если этого делать нельзя, и автоматизировано отслеживать остальные изменения.
Злоупотребление прямыми закупками
Во время полномасштабной войны в ряде случаев правительство разрешило заключать контракты на большие суммы без тендеров, напрямую: просто подписываешь договор и отчитываешься о нем на Prozorro. С одной стороны, такой механизм позволил быстро подписывать контракты в критических ситуациях. С другой — некоторые заказчики трактуют такие исключения слишком свободно и заключают прямые договоры там, где следовало бы провести полноценные конкурентные торги. Например, в Кривом Роге в ноябре 2024 года заключили прямой контракт на 77 млн грн на ремонт теплосетей. Его обосновали неотложной необходимостью, ведь вот-вот должна была наступить зима. Но, как выявила Госаудитслужба, этот ремонт включили в план еще в июле 2024-го, поэтому времени все спланировать и провести тендер было более чем достаточно.
Да и в целом, если сравнивать ситуацию в начале полномасштабного вторжения и сейчас, сфера закупок уже значительно стабильнее. Поэтому перечень оснований для прямых контрактов надо существенно сократить. Вместе с тем нужно публиковать больше документов, обосновывающих использование прямых договоров, а также разработать четкие рекомендации, как заказчикам рассчитывать их стоимость, чтобы не переплачивать.
Недостаточная эффективность контроля
Какой бы хорошей ни была электронная система закупок и какими бы продуманными ни сделать правила, человеческий фактор никто не отменял. Полностью сделать невозможными нарушения не удастся, поэтому важно своевременно и эффективно их выявлять. В публичных закупках очень важную роль в этом играет Государственная аудиторская служба. Она осуществляет мониторинг закупок и имеет возможность довольно рано уловить нарушение.
К сожалению, на практике аудиторы часто начинают свои мониторинги слишком поздно. В таких случаях негативные последствия нарушения часто уже наступили и исправить что-либо очень сложно. Такое случилось с мониторингом закупки укрытия на Днепропетровщине — договор заключили в июне 2023 года, а мониторинг начали в июле 2024-го. Поэтому хотя аудиторы нашли нарушения и обязали заказчика расторгнуть контракт, было уже поздно. На тот момент подрядчик выполнил все работы, а реконструированное им укрытие приняли и признали пригодным. В прошлом году доля превентивных мониторингов выросла с 20 до свыше 30%, но до идеального варианта нам все же нужно поработать.
Чтобы достичь этой желательной точки Б, необходимо будет больше мониторингов начинать на ранних этапах, определить достаточно времени на их проведение и оптимизировать их процедуру, возможно, даже ввести обязательный мониторинг самых крупных закупок. Дополнительно надо закрепить конкретные способы устранения нарушений в зависимости от их типа и внедрить ускоренную процедуру судебного обжалования заключений Госаудитслужбы.
Сложно привлечь нарушителей к ответственности
Мало найти нарушение, и если человек его не устранил, необходимо привлечь его к ответственности. Ведь без реальных последствий нарушители продолжат игнорировать правила — если это ничем не угрожает, зачем их соблюдать? С привлечением к ответственности возникало много проблем: и невозможность получить доступ к персональным данным нарушителей, чтобы составить на них протоколы, и короткие сроки рассмотрения дел в судах, и устаревший перечень нарушений в законодательстве, и недостаточная в чем-то работа аудиторов. Поэтому за 2024 год по результатам мониторингов закупок в суд передали только 211 протоколов. Из них к ответственности суд привлек всего 67 человек. В то же время в части случаев суд ограничился устным замечанием или не подтвердил правонарушение.
Мы считаем, что эта проблема требует более глубокого исследования, чтобы наработать действительно эффективные решения. Но сейчас необходимо в первую очередь обновить перечень нарушений в Кодексе об административных правонарушениях и интегрировать Prozorro с судебными реестрами.
Преодолеть эти проблемы — задача не из простых, это долгий путь. И он начался не сегодня и не вчера. Например, за последние годы Антимонопольному комитету удалось минимизировать некоторые виды дискриминационных требований, как, например, требование заказчика предоставить ему образцы товара или какие-то подписанные им же документы. Или же в прошлом году Госаудитслужба приложила усилия, чтобы улучшить ситуацию с качеством мониторингов и привлечением нарушителей к ответственности. В большинстве из описанных выше проблем Украина не уникальна, и простых быстрых решений здесь тоже не будет. Но шаг за шагом за следующие пять лет мы можем сделать так, чтобы закупки были более честными и справедливыми.
Эта публикация подготовлена при поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и не обязательно отображает взгляды Европейского Союза.