Сколько будет длиться российская агрессия, неизвестно. Но восстанавливать Украину, ее критическую инфраструктуру нужно уже сейчас. Восстановление разрушенного войной — это деньги, большие деньги. И зачастую это деньги доноров. Как они расходуются? Как перекрыть дырки в, казалось бы, отлаженном механизме государственных публичных закупок? Ответы на эти вопросы в течение года искали эксперты Центра экономической стратегии, Института экономических исследований и политических консультаций, а также общественной организации «Технологии прогресса».
На днях была проведена презентация промежуточных результатов реализации проекта «Как расходуют средства на восстановление? Анализ закупок». О ряде выявленных болевых точек при публичных закупках в ходе презентации аналитического брифа высказался старший экономист Центра экономических стратегий Владимир Ланда.
Он в первую очередь отметил чрезмерное количество нормативных актов, регулирующих публичные закупки. Это больше десятка законов и больше десятка подзаконных актов, которые меняются десятки раз.
Кроме того, на основе анализа данных 173 тысяч завершенных закупок в сфере восстановления в 2023 году исследователи обнаружили четыре проблемы, на преодолении которых, по их мнению, должна быть сфокусирована государственная политика. Это — закрытость смет, отсутствие полноценной возможности мониторинга закупок восстановления, чрезмерное количество допороговых закупок, крайне ограниченная конкуренция и неравномерный, сезонно не оправданный темп закупок в течение года.
Теперь немного о терминах, в частности, о допороговых и надпороговых закупках.
К допороговым законодательство относит закупки, ожидаемая стоимость которых не превышает 200 тыс. грн, или 1,5 млн грн в случае закупок ряда работ. В отличие от надпороговых торгов, положение о проведении допороговых закупок не требует двух и более участников. Для обжалования действий заказчика участникам дается только два дня со дня обнародования результатов тендера. Заключая договоры о допороговых суммах, заказчики самостоятельно выбирают, искать исполнителя или поставщика с использованием электронной площадки, в частности Prozorro, или без нее. Законодательство в этом случае не обязывает работать с электронными площадками и не предусматривает ответственности и наказания за допороговые торги без них.
Надпороговая процедура торгов более сложная, и победителем может оказаться вовсе не тот продавец, с которым хотел бы иметь дело заказчик.
Что делать? Правильно, разбить одну большую надпороговую закупку на много-много маленьких — допороговых. Например, объявить сотню тендеров на восстановление одного квадратного метра дорожного покрытия. Что и делается. Так, по информации Владимира Ланды, из почти 16 тысяч публичных закупок восстановления, осуществленных в 2023 году, всего… 600 были надпороговыми (см. рис.). Соответственно, и конкуренции на допороговых торгах практически нет, и значит, сама идея состязательности, игры на понижение оказывается выхолощенной… А тендеры выигрывают одни и те же компании.
Исследователи разработали ряд рекомендаций, как устранить выявленные сбои в системе публичных закупок для восстановления. Вот они:
- принять законопроект №11057 «О внесении изменений в Закон Украины «О публичных закупках» относительно обеспечения обнародования заказчиками в электронной системе закупок информации о ценах на материальные ресурсы при закупках услуг по текущему ремонту и работ по строительству (прозрачное строительство)»;
- разработать механизм противодействия искусственной разбивке закупок на допороговые;
- разработать и внести изменения в государственную политику с целью уменьшения количества закупок с признаками фиктивной стоимости (сниженной до допороговости);
- исследовать причины отказа потенциальных продавцов от участия в процедурах закупок;
- до повышения конкурентности закупок восстановления не передавать их из Агентства восстановления и развития инфраструктуры в централизованные закупочные организации;
- разработать механизм для устранения календарных препятствий для закупок;
- ввести риск-ориентированный подход Государственной аудиторской службы к мониторингу закупок;
- обеспечить доступ к данным о налоговой задолженности компаний, которые участвуют в закупках.
Однако участвовавший в обсуждении в режиме онлайн заместитель главы Госаудитслужбы Дмитрий Шевчук засомневался, что рекомендации будут работать, и именно потому, что закупки очень часто проводятся по прямым договорам, а тендерная процедура полноценно в Украине сейчас не работает.
«Существует фундаментальная проблема: как определяются приоритеты восстановления», — подчеркнул Шевчук. Не всегда ясно, почему что-то строится в первую очередь, а что-то — во вторую и третью.
«Мы часто видим заказы проектно-сметной документации на восстановление домов культуры, которые, по моему мнению, не являются объектами приоритета. Страдают Харьковская, Сумская области — их жители хотят выехать, и им будет очень «фиолетово», что где-то восстановили дом культуры или библиотеку», — отметил Шевчук.
Стоит, кстати, напомнить читателям, что в эксклюзивном интервью ZN.UA народного депутата, главы подкомитета по вопросам временно оккупированных территорий, восстановления и развития деоккупированных территорий Украины, члена парламентской комиссии по защите ВПЛ Сергея Козыря шла речь, в частности, об инвентаризации помещений, которые можно переоборудовать под жилье для внутренне перемещенных лиц, и о необходимости согласованных действий в плане восстановления разрушенных российским агрессором объектов. Народный депутат привел яркий пример непродуманных действий местных властей.
Цитируем: «Вот, например, Лисичанская ГВА приобрела заброшенный детский лагерь для размещения переселенцев на Кировоградщине. Местному бюджету обшарпанное здание, расположенное очень далеко от какой-либо инфраструктуры, обошлось в 35 миллионов гривен, еще 15 миллионов хотят потратить на реконструкцию. Будет ли кто-то там жить? Не уверен. Но на эти средства можно было бы приобрести в районном центре около 70 отдельных квартир».
Замглавы Госаудитслужбы Дмитрий Шевчук также сделал акцент на проблеме определения стоимости строительства. Когда и если местные власти работают по прямым договорам, часто имеет место завышение цен на стройматериалы. «Мы только приходим и фиксируем завышение стоимости, указываем на убытки, нанесенные центральному или местному бюджету. Но поможет ли это нам, гражданам, которые уплатили налоги и профинансировали такое расточительство?!» — задал он риторический вопрос.
Вот что сказал Шевчук о «компаниях-чемпионах» и «компаниях-призраках», которые реально не существуют, но имеют преференции по тендерам: «Есть такие подрядчики в Днепропетровской области, которые стабильно получают заказы от городской и областной рад. Есть подрядчики, которые находятся под санкциями, украинскими, а иногда и американскими».
По мнению спикера, чтобы исключить подобное, необходимо в качестве первого шага вернуть прозрачность и подотчетность при проведении тендерных процедур, чтобы была настоящая конкуренция, а не предварительные договоренности.
Шаг второй — возвращение к более жесткому ценообразованию. Это будет необходимо, когда начнет работать программа ЕС Ukraine Facility (выделение обещанных 50 млрд евро в течение четырех лет). «Нам нужно, чтоб у нас не исчезали подрядчики, чтобы это были репутационные компании, а не те, которые системно прячутся или перерегистрируются, как только по их строительным объектам начинается ревизия», — отметил Дмитрий Шевчук. Также он акцентировал внимание на крайней необходимости «санитарной очистки» строительного рынка.
Стоит отметить напоследок, что согласно Третьей быстрой оценке нанесенного ущерба и потребностей в восстановлении (RDNA3), проведенной Всемирным банком, по состоянию на конец 2023 года прямые потери в результате российского вторжения составили 152 млрд долл., а потребности в восстановлении — 486 млрд долл. (см. инфографику). При этом средств на восстановление выделяется значительно меньше. Годовой объем тендеров в строительстве и текущем ремонте составляет 283 млрд грн по итогам 2023 года (около 8 млрд долл.). Согласно RDNA3, в 2024 году приоритетные расходы на реконструкцию и восстановление составят 15,3 млрд долл.
Эти суммы не должны уплыть в карманы компаний-однодневок или раствориться в допороговых «междусобойчиках».