Михаил Чечетов |
Не за горами 2002 год, последний из тех, в которых приватизация проводится на основе принятой Верховной Радой трехлетней приватизационной программы — на 2000—2002 годы. Идеология процессов практически не меняется — она четко выписана в выше названном программном документе. Суть её сводится к тому, что при приватизации крупных стратегических объектов, предприятий, занимающих монопольное положение на рынке, отсутствуют как всякое ущемление капитала по национальному признаку, так и дополнительные преференции отечественному капиталу. Требование — единое для всех инвесторов, будь-то отечественных или иностранных: это соответствие квалификации промышленного инвестора. Тем самым во главу угла ставится не решение сиюминутных проблем наполнения госбюджета за счет продажи государственной собственности, а стратегические задачи, увязанные с долгосрочной перспективой развития самого приватизируемого предприятия.
Причем, по настоянию самого Президента Украины, эта позиция будет еще более усилена в следующем году. Впервые за последнее время деньги, полученные от приватизации государственной собственности (а это 5,8 млрд. грн.), выносятся за скобки доходной части бюджета, что вполне соответствует общепринятой мировой практике. То есть в рамках следующего бюджетного года появляется реальная возможность реанимировать указ Президента Украины о направлении 25% денежных средств, получаемых от приватизации стратегических объектов, на инвестирование приоритетных отраслей.
2002 год, так же как и этот, пройдет под флагом приватизации крупнейших промышленных объектов — флагманов нашей индустрии. Далеко позади осталась сертификатная приватизация, которую можно назвать конвейерной, так как продажа акций предприятий в тот период практически ставилась на поток.
Сегодня, и тем более завтра, подход совершенно иной. Мы переживаем период индивидуальной приватизации, требующей как хорошей подготовки объектов, так и тщательной диагностики последствий продаж и перспектив развития приватизируемых объектов в постприватизационный период. Здесь, как нигде, уместна пословица: спеши медленно. Никакой гонки «под бюджет» не должно быть. Ибо последствия ошибок, которые могут быть допущены при приватизации таких уникальных, суперстратегических объектов, как «Укртелеком», энергогенерирующие, энергопередающие компании, могут сказаться на национальной безопасности страны.
В последнее время отдель-
ные политики через средства массовой информации преднамеренно навязывают обществу дискуссию о целесообразности внесения изменений в программу приватизации в части отмены термина «промышленный инвестор» и разрешения всем изъявившим желание инвесторам участвовать в покупке того или иного объекта, независимо от их квалификации.
Для того чтобы в доступной форме прокомментировать сложившуюся ситуацию, следует еще раз вспомнить, что такое промышленный инвестор и почему разработчики программы приватизации ввели этот термин в программу, а большинство Верховной Рады этот подход поддержало, приняв трехлетнюю программу приватизации.
Так вот, если абстрагироваться от сложных юридических терминов и формулировок того раздела программы, где выписана юридическая трактовка термина «промышленный инвестор», а прочитать её по диагонали, упрощенной форме, то промышленный инвестор — это инвестор, работающий на том же сегменте рынка, что и приватизируемое предприятие, или в части производства аналогичной продукции, или добычи сырья для производства данной продукции, или управления аналогичными предприятиями. То есть идеологи программы, закладывая в неё новое понятие, ставили своей целью, чтобы приватизация крупных стратегических объектов обеспечивала не только поступление денег в казну для решения текущих проблем, но и не в меньшей степени гарантировала перспективу развития самого предприятия.
Но говорить об успешном решении стратегических задач развития предприятия с большей степенью вероятности можно лишь тогда, когда собственником его станет инвестор, хорошо знающий технологию производства, внутренний и внешний рынки, то есть тот, кто в этой сфере уже работает.
Иными словами, если, к примеру, инвестор работает на рынке сахара, то даже при условии, что он может больше заплатить за государственный пакет акций, чем другие участники конкурса, он не имеет права принимать участие в приватизации энергогенерирующих или энергопередающих компаний. Логика здесь одна: трудно рассчитывать, что, не зная специфики отрасли, её технологических особенностей, рынка, можно успешно решить основную задачу приватизации — обеспечить стратегическую перспективу развития предприятия.
Поэтому, когда иногда в адрес Фонда государственного имущества звучит критика, что, не допустив того или иного покупателя, не отвечающего критериям промышленного инвестора, к конкурсу по тому или иному приватизируемому объекту, мы недодаем десятки миллионов гривен в государственный бюджет, то это популизм чистейшей воды.
В своей работе ФГИ руководствуется принятой Верховной Радой Украины программой приватизации, где четко выписано определение промышленного инвестора. Программа же, принятая парламентом, — это закон Украины. А мы как госслужащие, стоящие на страже государственных интересов, работающие исключительно в правовом поле, просто обязаны его выполнять.
Это примерно как при поступлении в вуз. Прежде чем абитуриента допустят к вступительным экзаменам, он должен сдать в приемную комиссию соответствующие документы, и главное — основной, подтверждающий его квалификацию — аттестат о среднем образовании. Иначе его просто не допустят ко вступительным экзаменам, какими бы блестящими знаниями он ни обладал.
Поэтому для того чтобы Фонд госимущества мог допустить к участию в конкурсе всех желающих независимо от их соответствия квалификации промышленного инвестора, Верховная Рада должна внести соответствующие изменения в действующую программу приватизации. Это что касается процедуры решения вопроса. А что касается сути, то я боюсь, что внесением такой поправки мы просто зарубим перспективу многим стратегическим предприятиям.
Есть и другая не менее важная проблема — как законодательно урегулировать вопрос участия теневого, но криминально не запятнанного отечественного капитала в приватизации крупных промышленных объектов с целью создания максимальной конкуренции с иностранным капиталом на едином приватизационном рынке Украины и мобилизации внутренних финансовых резервов на решение созидательных задач. За последние годы немало было таких законодательных инициатив как со стороны отдельных ветвей власти, так и со стороны депутатов. Но, к глубокому сожалению, ни одна так и не была реализована. Парламент на их пути стоял твердо, как скала. Но этот вопрос вопросов решать все-таки придется. И чем раньше, тем лучше. Тем более что такое понимание сегодня есть и в Государственной налоговой администрации.
Не менее остро стоит в Ук-
раине и проблема эффективности управления государственными предприятиями и корпоративными правами в акционерных обществах. Сложилась почти парадоксальная ситуация. С одной стороны, с целью увеличения поступления денег в бюджет и притока на предприятия инвестиций мы продаем наиболее прибыльные и ликвидные объекты, а с другой — оставляя в госсобственности ряд слабых, находящихся на грани банкротства предприятий, мы хотим достичь эффективного управления государственными корпоративными правами. Думается, что одной из главных причин его нынешней неэффективности является отсутствие четко определенной цели управления, соответственно, отсутствуют необходимые критерии оценки. Существующая система управления государственными корпоративными правами не позволяет говорить о наличии государственной стратегии управления. Более того, у сторон, которые принимают участие в управлении, весьма разноплановые задачи. К примеру, одни требуют погашения задолженностей за энергоносители, другие — погашения долгов за иностранные кредиты, третьи — своевременной выплаты зарплаты и уплаты налогов и пр.
Наверное, каждому предприятию, пакет акций которого находится в государственной собственности, должна быть установлена индивидуальная цель, которой хочет достичь государство, управляя своими корпоративными правами. Таким образом, принцип управления государственными корпоративными правами можно сформулировать как индивидуальную целенаправленность, не противоречащую общим направлениям государственной политики.
В связи с этим желательно было бы окончательно определиться в отношении приватизации предприятий, на которых на сегодняшний день налажено эффективное государственное управление и от которых государство может получать свои дивиденды. То есть речь идет о целесообразности создания стабильного прибыльного государственного сектора экономики как источника поступления денег в бюджет.
В случае, если государство решит не продавать пакеты акций и получать дивиденды на государственную долю имущества, поскольку они эффективно работают и на данном этапе могут обойтись без промышленного инвестора, то должна быть разработана и утверждена единая программа государственного корпоративного управления, рассчитанная как минимум на пять лет. После ее утверждения необходимо составить перечень предприятий, управление которыми на довольно продолжительное время останется за государством. Такие перечни, на мой взгляд, должны быть составлены Фондом государственного имущества по согласованию с отраслевыми министерствами (или органом, которому переданы полномочия по управлению) и утверждены Кабинетом министров.
При условии оставления за государством функций по управлению акциями хозяйственных обществ необходимо осуществлять дифференцированный подход к размеру пакета этих акций. Это может быть и контрольный пакет в размере 50% плюс одна акция и блокирующий — в размере 25% плюс одна акция с целью недопущения принятия крупными акционерами стратегически неверных решений по управлению предприятием.
Предприятия, находящиеся на грани банкротства (например, объем кредиторской задолженности в несколько раз превышает стоимость активов), или те, в которых наблюдается ухудшение финансового состояния на протяжении нескольких последних лет, необходимо либо приватизировать, либо передавать в управление негосударственным структурам на конкурсной основе. В этой связи должен быть разработан механизм делегирования государством своих полномочий как акционера негосударственным юридическим лицам с целью привлечения на предприятия инвестора и внедрения наиболее эффективных схем управления хозяйственной деятельностью.
Одна из главных причин неэффективного управления корпоративными правами — несовершенство законодательства в этой области. Как известно, базовым, регулирующим деятельность акционерных обществ в Украине, является закон «О хозяйственных обществах», в котором содержится только 26 статей, посвященных деятельности акционерных обществ, и одна — о наблюдательном совете общества. Это чрезвычайно мало для регулирования корпоративных отношений. Существующие же пробелы законодательства на практике приводят к злоупотреблениям.
Сегодня как воздух нужны законы «Об акционерных обществах», «О корпоратизации предприятий», «Об управлении объектами права государственной собственности».
Кроме этого, проблемным остается вопрос о нестыковках между Кодексом законов о труде и законом Украины «О хозяйственных обществах» в части реализации права акционеров на переизбрание состава и председателя правления. Например, может ли общее собрание акционеров или уполномоченный собранием наблюдательный совет акционерного общества квалифицировать деятельность членов наблюдательных советов и председателя правления как аттестационная комиссия, вследствие чего определенный орган управления выносит свое решение?
Неэффективность государ-
ственного корпоративного управления обусловлена еще и тем, что на протяжении двух последних лет во многих акционерных обществах неоднократно происходили изменения в органах управления, прежде всего в наблюдательных советах. Это было связано сперва с созданием, а потом и ликвидацией Национального агентства Украины по управлению государственными корпоративными правами. То есть не было стабильности в работе, в том числе и взаимосвязи между членами наблюдательных советов — представителями от государственных органов. Кроме этого, в течение указанного периода дважды изменялась нормативная база по вопросам корпоративного управления.
Наверное, было бы целесообразным, в случае формирования единой государственной политики корпоративного управления, на некоторое время воздержаться от принятия новых законодательных и нормативных актов по этому вопросу.
Практика высвечивает еще одну злободневную проблему в работе наблюдательных советов. Именно они принимают большинство стратегических решений, определяющих деятельность акционерных обществ. Слабость наблюдательных советов в Украине состоит в том, что большинство их членов не являются профессиональными менеджерами, полностью осознающими свою роль как представителей интересов акционеров.
Члены наблюдательных советов не являются юридически ответственными за решения, которые они принимают, поскольку законодательством запрещено вознаграждение государственных служащих за работу по совместительству. Наверное, было бы разумным разработать и утвердить Кабинетом министров процедуру заключения контракта, включающего такие положения и устанавливающего юридическую ответственность членов наблюдательных советов за невыполнение своих обязанностей.
Кроме вышеизложенной, существует также проблема действующего института представителей государства на предприятии. Схема управления построена таким образом, что государственный представитель, с одной стороны, не несет ответственности за результаты хозяйственной деятельности, а с другой — вынужден составлять различные отчеты и согласовывать позицию при голосовании по наиболее принципиальным вопросам управления обществом. Налицо один из главных недостатков бывшей административной системы: решение принимает аппаратный работник, который ни за что не отвечает и находится практически вне контроля. Порядок должен быть изменен. Представитель государства должен иметь широкие полномочия и нести реальную ответственность за работу производства. В свою очередь, государственные органы исполнительной власти без прямого вмешательства в дела общества обязаны создавать благоприятные условия хозяйствования. Только путем материальной заинтересованности можно привлечь к государственному корпоративному управлению высококвалифицированных специалистов.
Объективности ради следует отметить, что система корпоративного управления должна обеспечивать одинаковое справедливое отношение ко всем акционерам, включая мелких, в случае приобретения покупателем контрольного пакета акций. В Украине кумулятивное голосование еще не является легитимно признанным. Мелкие акционеры должны иметь представительство в органах управления ОАО. Это одна из причин, обуславливающих принятие закона «Об акционерных обществах» и Кодекса корпоративного управления.
Государственной программой приватизации на 2000—2002 годы акционерным обществам, которые не завершили процесс приватизации, запрещено увеличивать уставный фонд путем проведения дополнительного выпуска акций для привлечения инвестиций. Те из них, которые приватизацию уже завершили, но имеют в уставных фондах закрепленный за государством пакет акций в размере 25% плюс одна акция или 50% плюс одна акция, согласно законодательству, могут осуществлять дополнительный выпуск акций. Но с точки зрения правоохранительных органов, вторичная эмиссия акций угрожает интересам государства и потерей контроля над акционерными обществами, поскольку происходит так называемый «размыв» государственного пакета.
Из-за отсутствия у государства источника средств на приобретение акций дополнительных эмиссий и с целью недопущения уменьшения государственной доли в уставных фондах указанных ОАО Фонд госимущества вынужден сегодня блокировать все решения о дополнительном выпуске акций, тем самым препятствуя хозяйственным обществам в привлечении дополнительных средств для развития производства. Это, в свою очередь, ограничивает производственный потенциал предприятий, сдерживает инвестиционные процессы и развитие вторичного рынка ценных бумаг. Исправить ситуацию возможно только путем выкупа государством акций вторичной эмиссии пропорционально госдоле в уставном фонде ОАО. Но для этого на государственном уровне следует признать экономическую целесообразность проведения дополнительной эмиссии акций. Подход же при этом должен быть дифференцированным. Фонд государственного имущества по согласованию с правительством призван решать такой вопрос с учетом того, что эффективнее для государства — иметь государственный пакет акций, отягощенный кредиторской задолженностью, инвестиционно не привлекательный или провести дополнительный выпуск акций и тем самым пополнить оборотные средства предприятия, увеличить объемы выпускаемой продукций, чистой прибыли, а затем с выгодой для государства его приватизировать.
Думается, с этой целью необходимо предусмотреть в расходах бюджета средства в размере не менее 250 млн. грн., которые будут направлены на выкуп вторичной эмиссии акций.
В заключение хочу подчеркнуть главное. Вопросы приватизации и управления государственными предприятиями, а также корпоративными правами государства в акционерных обществах не должны рассматриваться в контексте их противопоставления или превалирования друг над другом. Успех будет гарантирован только тогда, когда эти проблемы будут решаться комплексно, органично и взаимосвязанно, исходя прежде всего из долгосрочной экономической стратегии государства.