Как в начале этого процесса, так и сегодня, на этапе его завершения, приватизация воспринимается украинским обществом неоднозначно. Широко дискутируются вопросы ее целесообразности, обоснованности выбранных направлений, приоритетов и темпов работ.
Такое внимание к проблеме обусловлено тем, что результаты приватизации отражаются на разных сферах. Поэтому значение передачи государственного имущества частному собственнику нужно рассматривать в историческом, институционном, экономическом, инновационном, социальном, политическом и других аспектах.
Эффект от приватизации в отдельных отраслях проявляется в различной по срокам перспективе. Но если непредвзято оценивать роль и значение этого процесса, то следует отметить, что в Украине приватизация стала фактически единственным блоком макроэкономических реформ, которые проводились относительно динамично.
Положительными политическими итогами процесса приватизации стали:
— ликвидация государственной монополии во многих отраслях народного хозяйства, что послужило основой для формирования конкурентной рыночной экономики;
— заложение основ корпоративного сектора экономики и фондового рынка;
— уменьшение нагрузки на государственный бюджет.
Важно также, что миллионы людей стали акционерами реформированных в процессе приватизации предприятий, приобрели опыт владения корпоративными правами. Сегодня можно без преувеличения утверждать, что в Украине появилась новая формация собственников — предпринимателей, личные интересы которых тесно связаны с развитием производства, решением социальных вопросов, повышением благосостояния работников.
За годы приватизации разгосударствлены свыше 81 тыс. объектов. В коллективную форму собственности перешли более 60 тыс. предприятий, частными стали почти 23 тыс. Так, за 1992—2002 годы было продано свыше 67 тыс. объектов малой приватизации, что создало условия для развития конкуренции в сфере торговли, обслуживания, в малом бизнесе. Экономический анализ работы приватизированных малых предприятий показывает, что значительное их количество имеет положительную динамику объемов производства.
В результате приватизации государственного имущества создан весомый негосударственный сектор экономики, основу которого составляют более 11 тыс. открытых акционерных обществ. Сегодня на разгосударствленный сектор приходится 34% основных средств производства в стоимостном измерении, а в собственности государства (с учетом коммунального имущества) находится 53,3%.
Именно развитие негосударственного сектора стало главным фактором, обусловившим рост экономики Украины начиная с 2000 года. По объемам производства реформированные предприятия превосходят предприятия государственной и коммунальной собственности в 2,5 раза.
Разработанный Фондом государственного имущества Украины проект закона Украины «О Государственной программе приватизации на 2003—2008 годы» уже одобрен Кабинетом министров и представлен на рассмотрение Верховной Рады. Им определены задачи по реализации стратегии отношений собственности на ближайшие шесть лет в блоке с пакетом изменений в действующие законодательные акты (законы Украины «О приватизации государственного имущества», «О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)», «Об особенностях приватизации объектов незавершенного строительства», «Об особенностях приватизации имущества в агропромышленном комплексе», «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами», «Об исполнительном производстве» и так далее) с целью приведения их в соответствие с Программой.
Государственная программа приватизации на 2003—2008 годы определяет новые подходы и направления дальнейшего усовершенствования процесса приватизации с учетом стратегии и идеологии курса реформирования собственности на современном этапе, исходя из задач, определенных Президентом Украины в его послании к Верховной Раде Украины «Европейский выбор», по уменьшению в следующем десятилетии удельного веса государственного сектора до оптимальных размеров — 8—10%, и приобретенного опыта приватизации, в частности предприятий, занимающих монопольное положение на общегосударственном рынке соответствующих товаров и услуг или имеющих важное значение для экономики и безопасности страны.
Программа учитывает опыт предыдущих лет и проблемы, накопившиеся в процессе реформы государственной собственности. Некоторые из них создали серьезные риски для национальной экономики, в частности, распространение способов нелегитимной (теневой) приватизации по внеприватизационным схемам, неподготовленность систем отраслевого государственного регулирования предприятий-монополистов, прежде всего естественных монополий, неэффективность действующей системы управления государственной собственностью, отсутствие рациональных пропорций государственной и частной собственности и так далее.
Для решения указанных проблем проект Программы приватизации предусматривает кардинальное изменение подходов к процессу разгосударствления.
Определена новая политическая цель в осуществлении экономических преобразований в Украине — завершение приватизации как системы реформаторских мероприятий переходного периода; создание предпосылок для эффективного управления государственной собственностью в процессе приватизации и приобретения и продажи государственного имущества.
По мнению разработчиков, поставленная цель должна, с одной стороны, еще раз подтвердить мировому сообществу неизменность нашего курса на углубление рыночных преобразований, а с другой — путем установления стабильных правил игры на приватизационном рынке Украины способствовать повышению инвестиционной привлекательности и привлечению в экономику серьезных иностранных инвестиций.
Чтобы обеспечить новый уровень развития процессов разгосударствления, Программа предусматривает переход к масштабной приватизации в системных отраслях, в том числе в естественных монополиях, критически влияющих на формирование структуры расходов предприятий и существенно ограничивающих способность экономики страны к росту; разработку более совершенных механизмов индивидуальной приватизации и приведение в соответствие с сегодняшними реалиями системы управления предприятиями, остающимися в государственной собственности.
Основной целью приватизации в 2003—2008 годах должно стать повышение социально-экономической эффективности производства путем завершения широкомасштабной приватизации как специального социально-экономического проекта, результатом которого будет создание эффективных частного и государственного секторов экономики, конкурентной среды как условия для роста экономики и благосостояния населения.
Для достижения этой цели необходимо:
— определить оптимальные объемы государственной собственности в отраслях экономики, способы и формы управления ею;
— осуществить мероприятия по подготовке к приватизации государственных предприятий, которые на сегодня не подлежат приватизации, но которые можно и целесообразно приватизировать;
— осуществить первоочередную продажу мелких пакетов акций и предприятий, не имеющих важного значения для экономики и безопасности государства.
Через реформирование отношений собственности в производственном секторе страны решается двуединая задача. С одной стороны, осуществляется приватизация объектов государственной собственности, в результате чего формируется массив негосударственной собственности, который занимает стратегические позиции и делает необратимыми рыночные преобразования в экономике, с другой — система управления государственного сектора адаптируется к рыночным условиям, при которых государство выступает равноправным и эффективным хозяйствующим субъектом на рынке.
Стратегия дальнейшего реформирования государственной собственности включает синхронизацию процессов приватизации с трансформацией систем государственного регулирования монопольных видов деятельности; создание системы управления государственной собственностью в производственном секторе национальной экономики.
Новая Программа приватизации определяет такие приоритеты:
— обеспечение инновационного обновления предприятий;
— привлечение к приватизации покупателей, имеющих долгосрочные интересы в развитии приватизированного объекта и отвечающих квалификационным требованиям, которые определяет Фонд госимущества;
— повышение доверия покупателей к процессу приватизации;
— максимальная открытость и прозрачность всех процедур для общества и покупателей.
Задачи приватизации следующего периода таковы:
— сосредоточение на индивидуальной приватизации, в частности предприятий группы Г;
— оптимизация структуры государственной собственности в производственной сфере;
— достижение максимальной глубины приватизации объектов, подлежащих приватизации в соответствии с этой Программой, и объектов, приватизация которых началась еще до вступления этого документа в действие;
— содействие развитию фондового рынка путем максимально широкого использования продажи акций ОАО на организованных рынках торговли ценными бумагами;
— привлечение средств в государственный бюджет для развития и структурной перестройки экономики, инновационного инвестирования.
Программа обеспечивает четкое системное распределение обязанностей между государственными органами исполнительной власти и их ответственность за реализацию и выполнение поставленных задач. Предусмотрены нормы по усилению ответственности органов, уполномоченных управлять государственным имуществом, за осуществление мероприятий по предприватизационной подготовке объектов.
С целью повышения ликвидности предприятий, подлежащих приватизации, авторы Программы настаивают на проведении их финансовой реструктуризации — то есть комплекса мероприятий по погашению просроченной задолженности предприятия перед бюджетом, направленных на изменение структуры собственного капитала и обязательств предприятия с целью его финансового оздоровления за счет отсрочки платежей, переоформления краткосрочных кредитов в долгосрочные и разработки специальной процедуры для реструктуризации долга.
Программой предусмотрены публичные процедуры принятия решений по закреплению пакетов акций ОАО в государственной собственности, что отвечает мировым стандартам. Публичная защита закрепления предусматривает рассмотрение предложений органа, уполномоченного управлять государственным имуществом, в порядке, определенном Кабинетом министров Украины. Решение о закреплении пакетов принимается правительством на основании выводов Фонда госимущества.
В государственной собственности, в соответствии с проектом Программы, может закрепляться только пакет акций в размере 50 процентов плюс одна акция: все меньшие пакеты акций ОАО будут считаться такими, по которым принято решение о их досрочной продаже. Прежде всего это касается 25-процентных пакетов акций, закрепленных за государством.
Механизмы реализации норм Программы ставят рыночные преграды теневой приватизации, искусственному обесценению государственного имущества и его отчуждению в соответствии с внеприватизационными процедурами, среди которых наибольшее распространение получили расчеты с кредиторами высоколиквидным государственным имуществом.
Особо стоит отметить, что продажу целостных имущественных комплексов, подлежащих отчуждению на основании процедур залога, досудебной санации, банкротства и тому подобных, отныне будут осуществлять государственные органы приватизации с применением способов, предусмотренных законодательством по вопросам приватизации.
Чтобы повысить конкурентоспособность предприятий, проект Программы предусматривает дальнейшее усовершенствование способов и процедур продажи с применением индивидуального подхода к приватизации объектов, что позволяет:
— выявить и учесть индивидуальные особенности производственно-технического и финансово-имущественного положения предприятия, его позиции на внутреннем и внешних рынках, место в цепочке создания стоимости, конъюнктуру рынков его продажи на всех этапах и во всех процедурах приватизации;
— выбирать способ приватизации (или комбинацию способов), максимально способствующий эффективному функционированию предприятия в послеприватизационный период;
— путем установления соответствующих квалификационных требований привлечь к приватизации покупателей, способных обеспечить развитие предприятия, его конкурентоспособность на соответствующем рынке.
Для расширения круга потенциальных покупателей и достижения компромисса в процессе доработки Программы из проекта исключено понятие «промышленный инвестор».
Новой Программой устанавливается четкая взаимосвязь между принадлежностью предприятия к соответствующей группе (его значимостью) и способом приватизации.
Особое внимание в документе уделяется классификации и способам приватизации объектов группы Г, то есть наиболее крупных и важных отечественных предприятий. Способы и порядок приватизации таких объектов нацелены на повышение эффективности индивидуальной приватизации, предотвращение рисков во время продажи, ускорение процесса, экономию времени и затрат при реализации государственного имущества.
К пакетам акций, составляющим менее 50 процентов уставного фонда ОАО и являющимся на сегодня неликвидными (неоднократно предлагались к продаже и от покупателей ни одна заявка не поступила), будет применена досрочная продажа упрощенным способом, а именно: со снижением цены лота или без объявления цены, при котором начальная цена продажи объявляется покупателем.
Продажу пакетов акций, обеспечивающих контроль инвестора над предприятием-монополистом и предприятием, имеющим важное значение для экономики государства (контрольный пакет), предполагается осуществлять на конкурсах, открытых торгах, а также на торгах с ограниченным участием без определения инвестиционных обязательств. Такой индивидуальный подход позволит остановить вал судебных исков, тормозящий сегодня приватизацию.
Продажа акций может осуществляться с привлечением на конкурсных основах советников. Необходимость их участия будет определяться в каждом конкретном случае с учетом наличия финансовых ресурсов. В соответствии с Программой, советником является юридическое лицо (или объединение юридических лиц), которое по договору с Фондом госимущества берет на себя обязательства оказывать за соответствующую плату услуги по подготовке объекта к приватизации, поиску потенциальных покупателей и организации продажи пакета акций. Отбор советников осуществляется в порядке, установленном Кабинетом министров.
Индивидуальный подход к приватизации объектов группы Г предполагает усовершенствование работы с потенциальными покупателями, финансовый анализ предприятий, реструктуризацию, использование особых инструментов при проведении торгов. Речь идет, в частности, о применении нового способа продажи — торгов с ограниченным участием претендентов. Фонд госимущества приглашает к участию в таких торгах потенциальных покупателей, отвечающих не только квалификационным требованиям, но и дополнительным условиям. При отборе участников торгов ФГИ будет использовать все рычаги для получения информации о платежеспособности потенциальных покупателей, их добросовестности и реальных намерениях. При этом список покупателей подлежит обязательному согласованию с Кабинетом министров Украины.
Торги с ограниченным участием предусмотрены только в отношении уникальных предприятий, при продаже которых риск недопустим. Такой механизм применяется и многими восточноевропейскими странами.
Способ продажи объектов группы Г на торгах с ограниченным участием позволяет не допустить недобросовестных покупателей к процессу приватизации наиболее привлекательных предприятий, делает невозможной теневую приватизацию, обеспечивает защиту интересов государства в процессе разгосударствления, позволяет продать объект покупателю, имеющему бесспорные стратегические преимущества перед другими претендентами и способному усилить конкурентные позиции предприятия.
Продажа небольших пакетов (до 25% включительно) будет осуществляться на организационно оформленных рынках ценных бумаг и на аукционах без объявления цены.
Законопроектом предусматривается допродажа акций предприятий групп Б и В, оставшихся непроданными, на биржах, а в случае, если и этот механизм не срабатывает, небольшие пакеты будут реализовывать через аукцион путем снижения цены лота и без объявления цены.
Для усиления влияния приватизации на инвестиционно-инновационное развитие национальной экономики и предотвращения возможных отрицательных последствий при переходе к приватизации субъектов естественных монополий и предприятий секторов, имеющих особое значение для экономики и безопасности государства, стратегия приватизационного процесса предусматривает выход на продажу особо важных народнохозяйственных комплексов через утверждение Кабинетом министров Украины подпрограмм их рыночной трансформации.
Процедура подготовки комплексов к рыночной трансформации и приватизации будет осуществляться по отдельным подпрограммам, которые определяют особенности приватизации государственных предприятий и продажи акций ОАО каждого конкретного комплекса.
Программа устанавливает жесткие требования к разработке восьми подпрограмм особо важных народнохозяйственных комплексов: оборонного, авиастроительного, угледобывающего, железнодорожного, судостроительного, электроэнергетического, нефтегазового, а также ГАК «Хліб України».
В каждой подпрограмме должны определяться:
1) цели, приоритеты и принципы проведения рыночной трансформации и приватизации предприятий отрасли (сектора), в которых отражаются цели и задачи рыночной трансформации и инновационно-инвестиционного развития;
2) границы государственной собственности: объекты, не подлежащие приватизации, казенные предприятия, контрольные пакеты акций, закрепляемые в государственной собственности;
3) задачи по годам и группам объектов относительно объемов приватизации государственного имущества, находящегося в управлении соответствующего государственного органа (органов), на период 2004—2008 гг.;
4) задачи по предприватизационной подготовке предприятий комплекса в соответствии с Программой;
5) мероприятия по привлечению покупателей, специфические квалификационные требования к покупателям;
6) специфические условия индивидуальной приватизации объектов группы Г, обеспечивающие сохранение после приватизации их значимых свойств с точки зрения общегосударственного интереса;
7) предложения по продаже консолидированных пакетов акций технологических комплексов, включающих группу предприятий (отдельных структурных подразделений), ориентированных на создание конкурентоспособного конечного продукта;
8) источники возмещения финансовых обязательств предприятий, в частности перед работниками (бывшими работниками);
9) специфические условия оказания государственной помощи, распределения государственных заказов;
10) особенности участия в приватизации различных групп покупателей;
11) прогноз поступления средств от приватизации и направления их использования, включая инновационное обновление предприятий комплекса.
Кроме того, для каждой отрасли с учетом специфики устанавливаются отдельные особые требования.
Разработку подпрограмм будут осуществлять межведомственные рабочие группы, в состав которых войдут представители соответствующих министерств и ведомств. Решение по утверждению подпрограмм будет принимать Кабинет министров Украины.
Контроль за приватизацией наиболее привлекательных предприятий будет осуществлять специальный представитель Фонда государственного имущества, наделяемый соответствующими полномочиями по контролю за процедурами приватизации таких объектов. Предоставленные полномочия позволят отслеживать нарушения действующего законодательства, ситуации, тормозящие или препятствующие процессу приватизации, с целью своевременного реагирования и решения проблем.
Государственной программой приватизации на 2003—2008 годы определены нормы по учету особенностей продажи определенных групп объектов. Речь идет, в частности, о предприятиях агропромышленного комплекса, объектах, относящихся к сфере управления Министерства обороны, объектах, расположенных в зоне гарантированного добровольного отселения с территории, подвергшейся радиоактивному заражению в результате чернобыльской катастрофы, особо опасных предприятиях, деятельность которых связана с использованием недр, градообразующих предприятиях.
В проекте Программы также уделено внимание приватизации отраслевых научно-исследовательских институтов, сохранению их научного потенциала; юридически закрепляются их взаимосвязи с производством. Разгосударствление указанных учреждений будет осуществляться с учетом их роли в обслуживании сектора и соответствующих предприятий.
Земельные отношения в процессе приватизации регулируются соответствующим разделом Программы. Предприятия, к началу процесса приватизации имеющие в постоянном пользовании земельные участки, после завершения процедуры продажи оформляют в установленном законом порядке право собственности или право аренды этих участков.
На современном этапе реформирования собственности Государственная программа приватизации является новаторским документом, определяющим ее большой политический и государственный вес. Результаты реализации намеченных задач во многом будут определять будущее Украины на следующее десятилетие. Без всякого преувеличения можно говорить, что этот документ —главная составляющая долгосрочной экономической стратегии государства.