С 1 января 2013 г. в Украине работает новая Национальная кадастровая система (НКС), одним из элементов которой является публичная кадастровая карта. Впервые в истории Украины была открыта информация о земле. И хотя публичная карта не лишена недостатков, она имеет ряд преимуществ. Критики и скептически настроенные участники земельных отношений склонны видеть исключительно негативные стороны этого проекта. Будет ошибкой не реагировать на критику, но как глава Госагентства земельных ресурсов я хотел бы рассказать и о недостатках системы, и о ее положительных сторонах, чтобы читатели сами сделали вывод о том, какие земельные отношения в стране мы пытаемся построить.
После того, как на сайте Госземагентства появилась публичная кадастровая карта Украины, многие наблюдатели отметили ряд ошибок, которые затем послужили основанием и для критических высказываний (иногда заслуженных), и для необоснованных слухов. В частности, отмечалось, что на карте указаны не все участки, которым присвоен кадастровый номер. И этот факт действительно мог обеспокоить любого владельца земли, не обнаружившего свой участок.
Есть случаи, когда участки некорректно отображены на карте, и земля, зарегистрированная в одном регионе, оказывается в другом. Более того, некоторые участки, к удивлению многих, визуально обозначены и за пределами государственной границы Украины, и даже в море, что, естественно, является нонсенсом.
Госземагентство получает много звонков и сообщений от владельцев участков, выражающих свою обеспокоенность неточностями на карте. Пока не вдаваясь в детали, я от имени возглавляемого мною агентства хотел бы сообщить, что все перечисленные неточности на
кадастровой карте не являются основанием для сомнений в праве на землю, то есть никаких юридических и правовых последствий тут быть не может. Иными словами, не следует воспринимать ошибки на карте как сигнал тревоги: никто не покушается на вашу собственность.
Так как карта отображает данные, собранные Госкомземом за все годы украинской независимости, в силу ряда причин при ее составлении закрались ошибки, которые уже исправляются. И должен отметить, что избежать неточностей было практически невозможно.
Сейчас нам следует понять, почему они возникли, как и когда будут исправлены? А также каково истинное значение публичной кадастровой системы и публичной карты в масштабах государства?
Сбор данных в единую систему
Земельные отношения, как известно, всегда были сопряжены со скандалами, махинациями и коррупцией. Многие настолько обжились в этой "мутной воде", что, казалось, изменить систему невозможно. И очевидно, что у публичной карты, которую мы запустили, должно было появиться много недоброжелателей, в том числе и среди чиновников.
Первыми недовольными стали чиновники из областей, районов и сельсоветов, распоряжавшиеся землями фактически по своему усмотрению, что привело к массовому разбазариванию земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения. Ведь мы показали, что и где было выделено и приватизировано за 20 лет независимости страны.
Еще одной причиной этой реформы была борьба с коррупцией в сфере, где отсутствуют надлежащий учет и контроль, где каждый распоряжается государственными ресурсами по своему усмотрению, где процветает теневой земельный рынок, лишая граждан страны права на справедливость, прозрачность и защищенность имущественных прав. В земельных вопросах это все втройне важнее, чем в каких-либо других. Мировой опыт, который мы использовали при составлении кадастра, говорит о том, что только публичная информация о собственности на землю способна поддерживать рынок в цивилизованных рамках. Но, безусловно, те, кто наживался на несовершенстве и непрозрачности системы, сейчас окажутся в первых рядах критиков публичного кадастра, так как им есть, что скрывать, и есть, чего опасаться.
Проект по созданию единой системы земельного кадастра начался в далеком 2004 г. совместно со Всемирным банком, который открыл Украине кредитную линию. Но все эти годы проект не сдвигался с мертвой точки. Почему? И зачем Украина взяла этот кредит?
Начало земельной реформы было положено в 1991 г., когда появился Декрет о приватизации земель. Но к ведению кадастра, который является, по сути, списком, реестром, системой, отражающей факт отношений, страна не была готова, так как не было ни политической воли, ни единой и современной системы. В частности, землю мерили шагомерами, то есть не было современного и точного инструментария, не было программного обеспечения для обработки данных. Участки измеряли в тысячах различных условных систем координат. Например, до 1998 г. участки мерили от столба или дерева. Отсутствие единых стандартов привело к тому, что все измеряли землю, как могли и хотели, а государство не проверяло качество этих работ, но не потому, что не хотело, а потому, что не было инструментов и людей, которые умели бы ими пользоваться. В электронном виде данные не собирались, поскольку и требования такого не было.
Кадастровое кодирование появилось лишь в начале 2000-х годов, когда было принято решение привязывать границы участков к государственной геодезической сети. Но система старых отношений оказалась инерционной. Пока были сделаны карты, пока их утвердили, прошло время. И лишь в 2002 г. управления Госкомзема начали собирать данные в электронном виде - на дискетах. В центральный офис агентства привозили коробки с дискетами, их было настолько много, что не было возможности не только обработать содержащиеся на них данные, но и где-либо их хранить. А самое печальное заключалось в том, что общенациональной кадастровой системы тоже еще не было. Были системы локальные, но все они были разными, построенными на различных технологиях и идеологиях. В результате мы получили огромное количество локальных кадастровых систем. И никто не мог эти файлы состыковать воедино и разместить в пространстве.
Важно также отметить, что все работали в прямоугольных системах координат, а не сферических, а ведь, как мы знаем, Земля все еще круглая. На локальной бумажной карте села или района участки рисовались вручную, поэтому они ровненько ложились друг к другу, а вот при пересчете координат из местных систем в государственную многие участки повылетали в соседние области, в море или даже в Африку. В стране действовало более 1500 систем координат, которые разнились от района к району, что создавало много неточностей. Данные часто не совпадали. Государство в то время не очень беспокоилось об этом. Только в 2003 г. было принято постановление о единой государственной системе координат УСК 2000. Но реально она заработала лишь в 2012-м.
Так что сейчас мы получили более-менее качественную базу данных с минимумом ошибок. Накладки участка на участок были, но немного. Но то, что сейчас можно увидеть на электронной карте, это всего лишь неправильная визуализация, а не физическое дублирование актов на землю или физические накладки одних участков земли на другие.
В 2004 г. правительство при поддержке Всемирного банка начало проект по составлению электронного кадастра. ВБ осуществлял подобные проекты по всему миру и во всех постсоветских странах, в частности. Но к созданию системы ведения единого кадастра в Украине так никто и не пришел. Первый проект закона о кадастре был разработан в 1998 г. На принятые позже законы о кадастре дважды накладывались вето. Закон о государственном земельном кадастре приняли лишь в июле 2011 г. 1 января с.г. закон вступил в силу, и это можно считать большим прорывом.
Кадастр - это гарантия прав и инструмент для обеспечения этих гарантий. Образно говоря, это зеркало, отражающее реальное положение дел. До сих пор никто из бывших руководителей Госкомзема не решался сделать такой кадастр реальностью, так как это был не только политический вопрос и риск вызвать шквал критики, но и вопрос собственности, который многие хотели бы не поднимать, особенно в последние десять лет, когда земля стала предметом коммерции и капитализации.
В настоящее время мы собрали и перевели в электронный вид почти 17 млн земельных актов. Последние 20 лет менялись формы актов, вид бланков, и нам пришлось вручную оцифровывать эти данные.
Электронная кадастровая карта появилась потому, что Госземагентство собрало воедино то, что десятилетиями прятали под семью замками, - местные земельные базы, и потом пересчитало все участки из них в единую систему координат. За полтора года проделана работа, за которую все боялись браться предыдущие 20 лет.
И здесь я снова возвращаюсь к тому, с чего начал. Увидев вершину айсберга, люди запаниковали, так как нашли на карте неточности. Как я уже объяснил, избежать их было невозможно, и мы это знали, - ведь было вскрыто то, что прятали 20 лет, то, что 20 лет измеряли и регистрировали.
Многие говорят, а не проще ли было не открывать такую картину, а сначала исправить ошибки. Нет, не проще. Весь мир уже через это прошел и выбрал именно такую идеологию - открыть данные и по заявительному принципу исправлять ошибки. Такая процедура намного короче, нежели бы мы сами стали это у себя проверять. Кроме того, многих типов ошибок мы бы могли и вовсе не увидеть - их может распознать только сам собственник участка.
Украина и так затянула с открытием данных о земли. И если бы не сейчас, то вряд ли бы публичную карту открыли в ближайшие годы, а это показатель открытости и зрелости общества.
Госземагентство осознанно открыло карту в таком виде для публичного доступа, чтобы совместно с владельцами участков определить и отобразить участки корректно. Для этих целей действует заявительный принцип: если вы заметили ошибку, вам необходимо отметить ее на сайте, указав ваши имя, контакты и кадастровый код. На сайте будет сформировано заявление, которое мы тут же получим: никуда ходить и стоять в очереди не нужно. После поступления этих данных агентство перепроверяет данные и вносит коррективы.
Обратная связь с собственниками участков тоже была нашим политическим решением - такую форму открытости и сотрудничества с гражданами мы считаем цивилизованной, но еще редко встречающейся. В настоящее время мы уже получили более 8000 обращений и работаем с ними, а всего за первый месяц работы карту посетило около полумиллиона граждан.
Ни в одной стране мира не было кадастровой карты, которая не имела бы ошибок, а их исправление занимало десятилетия. Украина - не исключение, но поскольку мы одними из последних запустили кадастр, то имеем преимущество в использовании современных технологий, поэтому у нас этот процесс будет короче и менее болезненным. Отмечу, что в нашей системе только перечень вероятных ошибок занимает 20 страниц: неправильная форма участка, ошибка в координате или коде и прочее. Могли ли мы изначально исправить все? Нет. При оцифровке десятков миллионов документов все и не могло быть идеально. Но двусторонняя связь позволит нам быстрее провести свою работу во благо каждого.
Преимущества публичной карты колоссальны. Переведя все в "цифру", мы лишили нечистоплотных людей возможности одним росчерком пера менять границы земельных участков, сжигать реестры, топить архивы, как это случалось ранее. Кроме того, процессы выделения земли станут более прозрачными, ведь все будет отображаться автоматически. Публичная карта позволяет общественности контролировать выделение участков в прибрежных и заповедных зонах, лесах, контролировать использование земель в зонах ограничения.
Как потрачены деньги Всемирного банка
Проект был начат в 2004 г. и очень затянулся, несколько раз за это время приостанавливался и вообще находился под угрозой срыва. Отношения с Всемирным банком изначально были сложными, Украина всячески уклонялась от создания прозрачной и единой системы кадастра. К нам было большое недоверие. За последний год сотрудничества отношения постепенно нормализовались. Началось с того, что я под личную ответственность взял на себя обязанность создать единую автоматизированную кадастровую систему, сделав ее национальной.
Общая сумма, потраченная на создание национальной кадастровой системы, составляет около
50 млн долл. Половина этих средств была потрачена на первую в истории страны аэрофотосъемку всей ее территории, а это 60 млн га. Для сравнения скажу, что эти карты намного точнее, чем, например, у Google и "Яндекс", так как эти компании снимают поверхность Земли со спутника, а мы проводили съемку с самолетов, что обеспечивает более высокое разрешение картинки. Остальная сумма была потрачена на инфраструктурные проекты: строительство двух мощнейших центров обработки данных (более 600 терабайт каждый, тера - 1012), покупку техники, прокладку различных каналов связи, обеспечение электропитания, установку комплексной защиты информации. И все это для более 670 региональных отделений Госземагентства по всей Украине. Без этого никак не создать Национальную кадастровую систему.
Кстати, сама публичная кадастровая карта не стоила государству ни копейки. Программное обеспечение, на котором она работает, было разработано сотрудниками Центра государственного земельного кадастра, а карту она подтягивает из общей кадастровой системы.
В настоящее время мы слышим положительные отзывы от Всемирного банка, а многочисленные проверки со стороны контролирующих органов не выявили в нашей работе грубых нарушений при расходовании кредитных средств.
Путь к эффективному управлению
Программный продукт, разработанный нами для кадастровой системы, может приносить стране колоссальные средства, если его превратить в систему геопространственных данных.
У нас есть основа - электронная карта Украины, на нее можно накладывать абсолютно любые информационные слои. В данном случае мы наложили кадастровый слой: границы населенных пунктов, районов, земельных участков и данные о них. Уже сегодня мы работаем над тем, чтобы добавить информационный слой о рельефе, качестве почвы и оценке земли. Но, помимо этого, можно накладывать и базы другого рода, например, недра, леса, водные ресурсы, градостроительные объекты, инженерные коммуникации и т.д.
В результате получается некая глобальная унифицированная система геопространственных данных, позволяющая принимать комплексные решения и эффективно управлять ресурсами. При наличии такой системы мы будем точно знать, сколько у нас земли определенного качества, где точно она расположена, какие характеристики почв, рельефа, режимы использования, во сколько она оценена, какие коммуникации проведены и т.д. И все это в режиме моментального доступа. Министерства и ведомства - это отдельные структуры, которые имеют свои собственные базы, ведут их преимущественно на бумаге и не видят картину в целим в масштабах государства. В данном случае, когда создана система, когда объемно можно увидеть все ресурсы страны, - это путь к эффективному управлению. А потом и путь к привлечению инвестиций.
Первый шаг уже сделан. При всех тех проблемах и вопросах, которые обсуждает общественность, в том числе и непрофессиональная, мы действуем по четко определенному плану, реально оцениваем ситуацию и осознаем ошибки. Нам предстоит очень много работы, чтобы все исправить и развивать кадастр в цивилизованных европейских традициях. Я очень надеюсь на понимание и поддержку общества.