Сфера градостроительства все еще остается в Украине одной из самых проблемных, с огромной коррупцией и незаконной застройкой. Эти проблемы могут существенно мешать восстановлению, которое ожидает страну после победы. И чтобы при восстановлении разрушенного не было лишних препятствий, реформы нужно проводить уже сейчас, а не откладывать на «после победы».
Успешная реформа невозможна без выявления реальных проблем и факторов, приведших к их появлению. Эта статья посвящена вопросу, который обычно остается за кадром, потому что интересен лишь «маленьким людям», — началу простейшего строительства незначительного класса последствий.
Небольшое строительство совсем не означает только мелкие проблемы для его заказчиков и малое влияния на экономику. Хотя на него и приходится значительно меньше половины финансовых вложений в отрасли, оно составляет 90% всех объектов строительства, включая больше половины жилого фонда. И ведут его большей частью средние граждане и малый бизнес, не имеющие достаточных ресурсов и влияния для одновременно быстрого и законного решения возникающих проблем.
К сожалению, Украина до сих пор находится на такой стадии развития, когда отсутствие достаточного внимания общества к определенному вопросу обычно приводит к увеличению коррупции. Небольшое строительство не стало счастливым исключением и обзавелось своими, весьма уникальными, большими проблемами.
Объекты класса последствий СС1 де-юре: дерегуляция начала строительства «под нуль»
Разрешительная система в Украине применяет принятый в развитых странах риск-ориентированный подход. Все строительство разделено на три класса последствий (ответственности): СС1, СС2 и СС3.
В случае сложного строительства (СС2 и СС3), где каждая ошибка может привести к тяжким последствиям, государство сначала проверяет планы застройщика, а потом выдает разрешение. Начать небольшое строительство позволяют всем без проверок, а потом уже по необходимости проводят проверку для определения нарушений. Если нарушения обнаруживают, то полученное ранее заказчиком без проверки право строить отменяют.
Учитывая, что 90% всех объектов представляет именно строительство класса последствий СС1, такой подход позволяет значительно уменьшить количество чиновников при выдаче разрешительных документов и улучшить качество проверки действительно важного и рискованного строительства.
Небольшое строительство СС1 (включает жилые дома не выше четырех этажей и до 50 жителей) требует лишь подать сообщение в соответствующий орган государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК). Речь идет именно о подаче сообщения, его достаточно направить в орган ГАСК и не нужно получать никакие разрешительные документы (статьи 34 и 36 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности»). Это можно сделать лично через Центр предоставления административных услуг (ЦПАУ), послать заказным письмом или воспользоваться порталом «Дія» или Единой государственной электронной системой в сфере строительства (ЕГЭССС) (пункт 41 постановления КМУ от 13.04.2011 № 466).
Таким образом, заказчики небольшого строительства на этой стадии по законодательству вообще не зависят от чиновников — право на строительство возникает по факту подачи сообщения, и чиновники никак не могут на это повлиять. Неопытный заказчик может разве что ошибиться, в какой именно орган нужно направить сообщение, ведь полномочия в результате децентрализации были распределены между центральным органом исполнительной власти (Государственной архитектурно-строительной инспекцией до 15.09.2021, Государственной инспекцией архитектуры и градостроительства с 16.09.2021) и органами ГАСК при органах местного самоуправления (ОМС), согласившимися взять на себя соответствующую работу.
Чтобы система оставалась сбалансированной и не было злоупотреблений доверием с многочисленным незаконным строительством, для объектов класса последствий СС1 законодатели предусмотрели отдельные процедуры для отмены права на строительство в случае обнаружения недостоверной информации в отправленном сообщении и специальное основание для проведения внеплановой проверки: «необходимость проведения проверки достоверности данных, приведенных в сообщении о начале строительных работ».
Благодаря такой простоте, имеем высокие оценки Всемирного банка, а точнее, их рейтинга Doing Business, который более десяти лет использовала наша власть как главное доказательство успешности реформ.
Вся хитрость — в методике рейтинга. Хотя раздел и назывался формально «Получение разрешения на строительство», Всемирный банк сравнивал процедуры строительства двухэтажного склада четко определенной площади на окраине наиболее развитого города. То есть это был рейтинг не легкости строительства в целом, а легкости строительства склада, относящегося к классу последствий СС1.
Имея отдельную разрешительную процедуру для объектов СС1, было легко осуществлять точечные реформы для улучшения позиций в Doing Business, а порядок строительства многоэтажек в историческом центре можно было устанавливать любой, и он никоим образом не влиял на позиции Украины в рейтинге.
Реалии в эпоху ГАСИ
Отправить сообщение и сразу получить право начать строительство — это прекрасно, но как заказчику строительства потом доказывать, что это право у него появилось?
Чтобы не возникало проблем в процессе строительства и построенное можно было ввести в эксплуатацию, сообщению должен быть присвоен регистрационный номер и существовать запись о действующем сообщении в соответствующем государственном реестре (до 07.07.2020 это был Реестр разрешительных документов ГАСИ, после этой даты — ЕГЭССС).
Именно на внесении в реестр информации о действующем сообщении и родилась коррупция.
Нет записи — нет доказательства наличия права. По закону такое право есть и не зависит от наличия записи в реестре? Никто не мешает заказчику строительства идти в «реформированный» окружной административный суд и годами доказывать свою правоту. Но если надо строить сейчас и без проблем, то дешевле и быстрее «отблагодарить» чиновника за качественную работу напрямую или через бек-офисы — юридические компании, гарантирующие «правильность подачи» сообщения и его регистрацию.
Как сообщил министр цифровой трансформации Михаил Федоров, старый реестр ГАСИ содержал пометки чиновников, какие документы отображать, а какие скрывать. Еще, по словам Федорова, в этот реестр был встроен скрипт, позволявший дистанционно устанавливать задержку отображения записей в публичной части реестра.
После запуска с июля 2020 года в тестовом режиме Единой государственной электронной системы в сфере строительства стало известно еще об одной схеме нарушения законодательства — сообщение возвращали на доработку. То есть там, где по закону установлена полная дерегуляция, чиновники на местах создали документ разрешительного характера и на свое усмотрение начали отказывать в его выдаче.
Такая наглость не осталась незамеченной, и уже в ноябре того года ситуацию подробно изучала Временная следственная комиссия Верховной Рады по вопросам расследования фактов коррупции в органах государственного архитектурно-строительного контроля и надзора.
ВСК ВР проверила информацию и констатировала «системные нарушения процедуры регистрации сообщений о начале строительных работ по объектам, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам с незначительными последствиями (СС1), в частности возврата сообщений о начале строительных работ или отказ в регистрации таких сообщений».
Этот вывод отражен и в финальном отчете ВСК. Следует отметить, что возврат сообщений на доработку — единственное настоящее системное нарушение прав застройщиков со стороны органов ГАСК, которое ВСК смогла обнаружить за год своей работы.
Насколько это нарушение было распространенным?
По данным ЕГЭССС, в среднем за чуть больше 14 месяцев до ликвидации ГАСИ (с 07.07.2020 до 15.09.2021) возврат на доработку случался приблизительно в 6,2% результатов рассмотрения сообщений в ГАСИ и 10,9% — в органах ГАСК при ОМС. Как свидетельствуют данные, ГАСИ даже в сфере строительства не была самым коррумпированным органом по этому вопросу и в полтора раза отставала от созданных в процессе децентрализации органов на местах.
Процент возвратов может казаться незначительным, но если в абсолютных цифрах, то незаконно были возвращены более 6200 сообщений. В среднем чиновники принимали такие незаконные решения больше 20 раз каждый рабочий день.
Однако ГАСИ при рассмотрении сообщений работала по территориальному принципу — в каждой области было свое территориальное подразделение, самостоятельно, без вмешательства руководства ГАСИ, принимавшее решения. Статистика работы этих территориальных органов приведена на рис. 1 и выглядит очень показательно.
Коррупция в ГАСИ была, об этом свидетельствует разброс доли возвратов сообщений в больше чем 150 раз в разных территориальных органах (от 0,2% в Волынской области до 31,7% в Харьковской), ведь такая разница в показателях не может быть случайной. Однако нельзя называть ГАСИ коррумпированным органом, клеймя всех ее работников, — коррупцию локализовали в отдельных территориальных органах, но это является следствием действий местного руководства, а не централизованным построением схемы вымогательства с мелких застройщиков.
Объективности ради стоит отметить, что не все незаконные возвраты сообщений на доработку в тот период являются коррупцией. Кабмин, запуская процесс ликвидации ГАСИ в марте 2020 года, заблокировал возможность проводить проверки в порядке как архитектурно-строительного контроля, так и архитектурно-строительного надзора. А как уже отмечалось выше, полученная в результате дерегуляции разрешительная система для объектов класса последствий СС1 требует проведения проверок для последующей отмены незаконно полученного права на строительство.
Последние полтора года своего существования ГАСИ работала в режиме «центра предоставления административных услуг» и не имела полномочий останавливать незаконное строительство, даже если очень хотела. Так что незаконный возврат сообщений о начале заведомо незаконного строительство в отдельных случаях был единственной возможностью воспрепятствовать застройщикам-аферистам и как-то поддерживать остатки порядка в сфере градостроительства.
Также ГАСИ не имела полномочий осуществлять надзор за деятельностью органов ГАСК при ОМС и не смогла бы остановить поток незаконных возвратов сообщений ими.
Вместе с тем возникает ряд вопросов к действиям руководства ГАСИ, Минрегиону и правоохранительных органов. С момента начала работы ЕГЭССС в июле 2020 года обнаруживать центры коррупции среди территориальных органов ГАСИ стало элементарной задачей, решаемой онлайн. Но хотя на словах велась активная борьба с коррупцией в строительстве, де-факто никто не вмешивался в налаженные схемы, что позволило доработать в таком режиме до запуска работы ГИАГ с 16 сентября 2021 года.
Эпоха ГИАГ: ожидание vs реальность
Полное прекращение незаконных действий при регистрации сообщений о начале строительных работ ожидалось с началом работы новообразованной Государственной инспекции архитектуры и градостроительства. И для таких ожиданий был ряд предпосылок:
1) полностью новый орган, созданный именно для преодоления коррупции, которая была в ГАСИ;
2) незаконность возврата сообщений как одну из коррупционных схем работы ГАСИ обнаружила и подтвердила специально созданная ВСК ВРУ, поэтому ГИАГ должна была это учесть;
3) в отличие от ГАСИ, ГИАГ имела полный объем полномочий для осуществления как архитектурно-строительного контроля, так и архитектурно-строительного надзора;
4) глава ГИАГ Семен Кривонос был большим сторонником идей либерализации и дерегуляции экономики и перед назначением возглавлял Офис простых решений и результатов Михаила Саакашвили, так что коррупционное преобразование сообщения в документ разрешительного характера прямо противоречило его публичной позиции;
5) и главное: ЕГЭССС прошла стадию пилотного проекта и начала полноценно работать, что банально делало невозможными действия, не предусмотренные законодательством, потому что «компьютер взяток не берет».
Насколько эти ожидания оправдались, видно из рис. 2, построенного по данным ЕГЭССС.
С началом работы ГИАГ произошло прямо противоположное ожиданиям: доля незаконных возвратов сообщений на доработку в ГИАГ сейчас в среднем в 2,5 раза превышает показатели коррумпированной ГАСИ, а в органах ГАСК при ОМС доля отказов подскочила втрое.
Все это происходит абсолютно открыто и прослеживается через публичную государственную систему. Но те политики и высокие должностные лица, которые говорили о ситуации с возвратом сообщений как доказательстве коррумпированности ГАСИ, этого «не замечают» и рассказывают о полнейшем отсутствии коррупции и замечательной работе ГИАГ, приводя успешные примеры уменьшения количества отказов и скорости выдачи разрешений на строительство классов последствий СС2 и СС3.
Таким образом, в результате реформы с созданием ГИАГ улучшились условия для крупного бизнеса, ведущего строительство объектов классов последствий СС2 и СС3 (10% всех объектов строительства), но катастрофически ухудшилась ситуация для простых граждан и малого бизнеса, ведущего строительство СС1 (90% всех объектов).
В отдельных городах ситуация выглядит абсурдно. Например, департамент ГАСК Киевской городской государственной администрации на каждое действующее сообщение продуцирует более двух возвратов на доработку. А в ГИАГ для сложного строительства СС3 при получении разрешения на два выданных разрешения приходится примерно один отказ. Так что начать в Киеве строительство самого низкого класса ответственности СС1 при полной его дерегуляции — в четыре раза сложнее, чем строительство высшего класса последствий СС3, требующее получения разрешения.
Что привело к такой ситуации
Сейчас все действия с документами в строительстве проводятся исключительно через Единую государственную электронную систему в сфере строительства. И с ее использованием чиновники могут регистрировать возврат на доработку сообщений лишь в одном случае — если эта возможность нарушать законодательство была запрограммирована создателями ЕГЭССС.
Выше уже подробно рассмотрены общие нормы о подаче сообщения, так что остается лишь Порядок ведения ЕГЭССС, утвержденный постановлением КМУ от 23.06.2021 № 681, который может содержать недостатки, приведшие к появлению не предусмотренной законом возможности.
Пунктами 149 и 150 этого порядка установлен перечень действий, разрешенных через электронный кабинет для уполномоченных лиц ГАСИ и ОМС при работе с заявлениями от заказчиков строительства. Единственный вид документа, который можно возвращать на доработку, это декларация о готовности объекта к эксплуатации. При работе с сообщениями о начале строительных работ должностные лица должны иметь лишь право вносить сведения о сообщении и изменения в них, отменять их регистрацию. Никакого «возврата на доработку» сообщения о начале строительных работ в ЕГЭССС вообще не должно быть.
Вот и получается, что возможность для коррупции была заложена в ЕГЭССС по собственной инициативе самими ее создателями — цифровизаторами строительной отрасли, а это Минцифры и Минрегион вместе из ГП «Дія» и USAID/UK AID «Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах/TAPAS».
Как указано непосредственно на портале ЕГЭССС, финансирование для создания этой системы предоставляется правительствами США и Великобритании для борьбы с коррупцией путем введения элементов электронного управления. Запад предоставил финансовую помощь для борьбы с коррупцией, а украинские члены правительства за эти деньги лишь перевели коррупцию на новый цифровой уровень, заложив в новую электронную систему уникальные возможности для недобросовестных чиновников.
Однако наличие технологической возможности нарушать законодательство еще не означает, что чиновники рискнут открыто и публично ее использовать, а ЕГЭССС — именно открытый и публичный реестр. Тогда что именно развязало руки рядовым исполнителям?
Глава ГИАГ Семен Кривонос в первый день работы нового органа, 16 сентября прошлого года, приказом № 107 (приложение 5) утвердил Информационную карточку админуслуги по регистрации сообщения. И эта информационная карточка одновременно устанавливает, что оснований не предоставлять услугу нет, но в результате предоставления услуги можно получить сообщение о возврате документа на доработку.
Таким образом, лично Семен Кривонос позволил своим подчиненным грубо нарушать законодательство Украины и возвращать на доработку то, что в обязательном порядке подлежит лишь регистрации в ЕГЭССС.
Согласно Положению о ГИАГ, ее деятельность направляет и координирует Кабинет министров через министра развития громад и территорий. В свою очередь, согласно Положениям о Минрегионе, министр контролирует реализацию государственной политики в соответствующих сферах центральными органами исполнительной власти, деятельность которых направляет и координирует министр.
Поэтому лично министр развития громад и территорий Алексей Чернышев должен был контролировать как действия главы ГИАГ, так и Государственную инспекцию архитектуры и градостроительства в целом. Если незаконные возвраты сообщений происходят открыто и публично и факт нарушения законодательства ГИАГ не скрывает, а министр не реагирует на это уже больше десяти месяцев и публично постоянно заявляет об отсутствии коррупции в ГИАГ, то именно министр и позволил этой инспекции такие незаконные действия.
Органы ГАСК, созданные в порядке децентрализации при органах местного самоуправления, осуществляют свои полномочия как делегированные от государственной власти. И контролирует соблюдение ими законодательства именно ГИАГ в порядке осуществления архитектурно-строительного надзора. Но госинспекция так же обязана в порядке этого надзора контролировать и собственных служащих, активно использующих схему с незаконным возвратом сообщений на доработку.
Получается, что чиновники в органах ГАСК при ОМС чувствуют себя в полнейшей безопасности, потому что ГИАГ никогда не рискнет выявлять их нарушения при работе с сообщениями, ведь она в таком случае сразу докажет незаконность своих аналогичных действий.
Выводы из проведенного выше анализа
- При рассмотрении сообщений о начале строительных работ происходят систематические нарушения законодательства должностными лицами как ГИАГ, так и органа ГАСК при ОМС. Учитывая количество незаконных действий, есть все основания утверждать о наличии коррупционной составляющей.
- Коррупция в строительстве для объектов класса ответственности СС1 при рассмотрении сообщений о начале строительных работ — последствие заговора высоких должностных лиц Минрегиона, Минцифры и ГИАГ и разработчиков ЕГЭССС.
- Цифровизация предоставления административных услуг — не панацея. Компьютер не берет взяток, но программное обеспечение для него создают люди. Если в государственную электронную систему заложили возможность коррупции (что и произошло в рассмотренном случае), то коррупция никуда не денется, а просто станет более современной и инновационной.
- Прозрачность и публичность действий органов власти сами по себе ни в коем случае не снижают коррупции. Пока в Украине полноценно не работают антикоррупционные органы, чиновники без какого-либо риска для себя и в дальнейшем «прозрачно и публично» будут нарушать законодательство.
- Реальной целью ликвидации ГАСИ и создания вместо нее ГИАГ могло быть что угодно, но это точно не желание преодолеть коррупцию и навести порядок в сфере строительства. Количество очевидных и наглых нарушений законодательства со стороны чиновников с началом работы ГИАГ возросла в несколько раз, а высокие должностные лица и политики, раньше публично выступавшие против коррупции в ГАСИ, просто не обращают внимания на коррупцию в ГИАГ.
- Либерализация и дерегуляция не могут быть реальной целью реформ, проводимых сейчас в строительной отрасли, ведь это полностью исключало бы саму возможность превращения процедуры подачи сообщения в непредусмотренный законодательством документ разрешительного характера. Поэтому нужно всегда проверять, что именно пытаются скрыть за лозунгом о дальнейшей либерализации.
- Проведенная в сфере строительства децентрализация привела к значительному ухудшению качества предоставления административных услуг органами местного самоуправления по сравнению с центральным органом исполнительной власти. Это свидетельствует об проведении реформы без соблюдения основополагающего для ЕС принципа субсидиарности, который предусматривает передачу полномочий не просто на более низкий уровень, а исключительно на самый низкий уровень, способный эффективно их выполнять.
Больше статей Георгия Могильного читайте по ссылке.