С каждым днем приближается парламентская схватка за ключевые полномочия по контролю над сферой государственных закупок. И она может оказаться не менее напряженной, нежели идущая сейчас бюджетная. Драка почти неизбежна: о необходимости усовершенствовать действующую редакцию профильного закона уже заявили слишком многие видные представители как законодательной, так и исполнительной власти. Да и цена вопроса самая что ни есть «стоящая»: речь идет о контроле над расходованием десятков и даже сотен миллиардов.
Кабмин, похоже, будет отстаивать собственный законопроект. Вопрос только в том, насколько настойчиво. Ведь вариантов, альтернативных правительственному, в Верховной Раде накопилось едва ли не три десятка. Учитывая большие способности некоторых субъектов законотворческого процесса вертеть, как дышлом, не только регламентными, но и конституционными нормами, итог этого противостояния далеко не предопределен.
«Сумма на госзакупки в следующем году будет приличная, только из госбюджета будет использовано около 50 миллиардов. А еще миллиарды гривен по разным государственным предприятиям или компаниям, где контрольный пакет находится у государства», — сообщил журналистам еще в конце сентября, когда был подготовлен проект бюджета-2007, замминистра финансов Анатолий Мярковский. По его словам, структура госзакупок в следующем году должна претерпеть серьезные изменения. «Значительно увеличиваются расходы на строительство, на жилищно-коммунальный сектор, больше государство будет закупать строительных материалов, больше закупать авиатехники и делать заказов на проекты в машиностроительных отраслях», — сообщил А.Мярковский.
Как видим, в соответствии с процедурами госзакупок будет потрачено около трети планируемых средств, записанных в расходной части госбюджета Украины на следующий год. С учетом местных бюджетов и вышеупомянутых
г-ном Мярковским расходов госпредприятий, рынок закупок госструктур оценивается в «приблизительно более 120 млрд. грн.». По крайней мере, такую «цену вопроса» озвучил спикер Верховной Рады Александр Мороз.
По «осторожным» оценкам некоторых экспертов, «порядка 10% госденег на эти цели расходуются либо нецелевым образом, либо попросту на «откаты» через коррупционные схемы». Достойно внимания и заявление главы Счетной палаты о том, что «каждая четвертая гривня из государственного бюджета сегодня используется не по назначению — незаконно либо неэффективно». Эти оценки имеют право на существование. Ведь понятие «откат» уже настолько прочно укоренилось в повседневной предпринимательской деятельности в нашей стране, что зачастую даже не воспринимается, как что-то зазорное или неправомерное.
С проблемой коррупции в этой сфере государство пытается бороться уже который год (см. справку на стр. 9). Насколько успешно — всем хорошо известно. Процедуры усложняются год от года. Проверяющих — пруд пруди. Тут вам и КРУ, и Счетная палата, и Генпрокуратура, и СБУ. А толку?
Именно добрыми и светлыми намерениями мотивировалось преодоление президентского вето и утверждение в феврале с.г. депутатским корпусом действующей редакции Закона «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства». Но оказалось оно, пожалуй, не меньшим законотворческим «ляпсусом», нежели история с мораторием на повышение коммунальных тарифов.
Конечно, народных избранников нельзя не упрекнуть в излишней спешке и невнимательности при принятии спорных положений нынешней редакции закона о госзакупках. Хотя и нельзя, наверное, как некоторые злые языки, обвинять в продажности всех 314 депутатов, за него проголосовавших. Большинство нардепов, вероятнее всего, голосовали «за идею» — в порыве мщения правительству и президенту за предательство национальных интересов при подписании газовых соглашений. Да и обнародованный буквально накануне отчет Счетной палаты об обнаруженных ею нарушениях при проведении госзакупок на общую сумму почти 4 млрд. грн. пришелся очень кстати…
Это только правительственные и президентские законопроекты должны обязательно сопровождаться выводами Главного юридического или Научно-экспертного управления ВР. А для депутатских законодательных инициатив их отсутствие — не помеха. Как не помеха и негативные выводы этих управлений о «каких-то» противоречиях Конституции Украины относительно разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную (статья 6). Ну и что из того, что статья 75 Основного Закона определяет Верховную Раду единственным органом законодательной власти? И в перечень ее полномочий, определенный статьями 85 и 89 Конституции, входят в основном законотворческие, кадровые и контрольные функции, но никак не функции исполнительной власти. Согласно статье 98 Основного Закона, контроль за поступлением и использованием средств госбюджета (но опять-таки, без разрешительных функций) от имени ВР осуществляет Счетная палата.
Но при чем здесь Конституция, если кому-то из законодателей так хочется хоть каким-то образом приобщиться не только к контролю, но и использованию государственных миллиардов! Пишем «правильный» закон, создаем спецкомисиию при Счетной палате и наделяем ее наиболее весомыми и щепетильными разрешительными функциями. Тем более, если чиновники под законом о коррупции ходят, то здесь попробуй кого-то привлеки к ответственности.
Повод? Ну, как же, исполнительная власть со своими обязанностями справляется из рук вон плохо — вон сколько злоупотреблений! Необходим общественный контроль. Кто сможет поспорить с этим утверждением? Тем более что создавать общественные наблюдательные советы при госструктурах сейчас так модно. Но главный вопрос заключается в том, какими функциями при этом наделить общественных контролеров.
В нынешней редакции закона о госзакупках этими функциями наделен Союз общественных организаций «Тендерная палата Украины». Тендерная палата получила право делегировать трех своих представителей в специальную комиссию при Счетной палате. Это — треть ее состава, тогда как от имени самой Счетной палаты, Государственной контрольно-ревизионной службы и Госказначейства туда входят лишь по одному представителю. Еще три кандидатуры определяются по предложению профильного комитета ВР, функции которого по непонятным причинам перешли к комитету по финансам и банковской деятельности, в котором трудится большинство инициаторов последних парламентских законодательных новшеств к госзакупочному закону.
Кроме этого, с 17 марта ТПУ получила право на:
— разъяснение порядка применения закона;
— определение перечня СМИ, отвечающих требованиям относительно информирования о госзакупках;
— согласование закрытых процедур закупок;
— рассмотрение жалоб;
— публикацию в печатном органе информации о торгах;
— контроль за осуществлением госзакупок.
Не многовато ли? Функции уполномоченного государственного органа, перешедшие от Минэкономики к АМКУ, после их резкого урезания выглядят намного скромнее.
Главный вопрос, который и стал сейчас камнем преткновения, состоит не в том, какая госструктура будет от имени государства выполнять функции уполномоченного органа. А в том, сможет ли исполнительная власть вернуть себе ключевые разрешительные функции, насколько открытой и коллегиальной будет при этом процедура принятия решений, а также в какой степени и на каких основаниях в этом процессе должны участвовать общественные и парламентские контролеры.
За восемь месяцев, прошедших после принятия нынешней редакции закона о госзакупках, с его резкой критикой успели выступить руководители едва ли не всех ведомств исполнительной власти и крупнейших предприятий. Причем как при старом, так и при новом Кабмине. Материалы по этой проблеме планировались к рассмотрению на специальном совещании Совета национальной безопасности и обороны еще при Еханурове. Кабмин Януковича тоже включил внесение изменений в Закон о госзакупках в число «неотложных антикризисных мер».
И что же? Дело вроде бы движется, но как-то слишком вяло. Например, поданный правительством на рассмотрение ВР законопроект об изменениях к закону о госзакупках (№1209-15 от 05.10.06) не содержит пометки о первоочередности. В ходе первого и пока единственного заседания созданной парламентом по поручению его спикера рабочей группы правительственный проект уже подвергся разгромной критике его оппонентов. И уже появились проект постановления о его отклонении (№1209-15П от 10.10.2006, автор — Н.Одайник). На том основании, что проект «грубо противоречит нормам Конституции Украины и действующего законодательства».
Но всей этой критики так и не услышал даже замминистра, представлявший правительственный законопроект на заседании рабочей группы. Он приехал, выполнил формальности по представлению — и уехал.
На состоявшемся в четверг, 2 ноября, заседании правительственного комитета было принято решение не поддерживать альтернативные депутатские законопроекты, а взять за основу первоначальный кабминовский.
В аргументах секретариата Кабмина, одобренных на заседании комитета, содержится вывод, что предложенные парламентариями инициативы «в основном носят одинаковый характер».
И их условно можно разделить на две категории.
К первой относятся законопроекты, которыми предлагается внести изменения относительно:
— выведения некоторых предметов закупки из-под действия закона;
— упрощения порядка закупок для предприятий, принадлежащих государству, или вообще выведение закупок этих предприятий из сферы действия закона;
— учета особенностей проведения закупок для отдельных специфических товаров и услуг.
Ко второй категории относятся законопроекты, которыми предлагается внести отдельные положительные изменения, не решая главных проблемных вопросов, или внести несущественные редакционные изменения в закон, в частности, изложив его в новой редакции.
Часть предложений носит конструктивный характер. Часть, наоборот, усугубляет и без того непростую ситуацию, сложившуюся в этой сфере.
При этом ни один из предложенных законопроектов не устраняет все главные существующие проблемы и недостатки. Правительственный же законопроект, по мнению его разработчиков, в целом учитывает те предложения народных депутатов, которые направлены на усовершенствование действующего законодательства в сфере госзакупок.
Так что официальная позиция правительства осталась неизменной. Но соответствует ли форма реальному содержанию? Ведь контроль над Тендерной палатой представители антикризисной коалиции уже и так получили: еще в августе ее почетным президентом стала Раиса Богатырева, первым вице-президентом палаты — Людмила Кириченко (Партия регионов), а председателем наблюдательного совета — Александр Ткаченко (Компартия). Представители «НУ» тоже вроде не обижены: председателем съезда стал Николай Одайник (блок «Наша Украина»), а на посту еще одного первого вице-президента ТПУ осталась Ксения Ляпина.
Поэтому нельзя исключать, что Кабмин не проявит должной настойчивости в отстаивании своих интересов. Не зря же недавно министр экономики, заявив в интервью «Контрактам», что «позиция членов правительства по данному вопросу однозначна — систему нужно менять», сделал оговорку, что не знает, что из всего этого выйдет. Да и совсем еще свежая история пестрит примерами того, как те или иные законодательные инициативы исполнительной власти при прохождении через жернова парламентских комитетов «чудесным» образом оборачивались против нее же самой.
А нам остается только наблюдать за этим процессом и надеяться, что на сей раз законодательное решение вопроса окажется максимально выверенным и взвешенным. И будет отвечать не прикрываемым «правильными» лозунгами интересам отдельных групп, а всего государства и его граждан.
Р.S. При подготовке этого материала мы намеренно старались воздерживаться от каких-либо собственных оценок и суждений по отношению к каким-либо конкретным субъектам процесса. Дабы по возможности дать минимум поводов для обвинений в их ошибочности и предвзятости, а также для угроз судебными исками.
Следует обратить внимание, что претензии уже получили не только мы, но и многие наши коллеги — издания и журналисты, публиковавшие материалы на тему госзакупок. А наиболее активных «порадовали» повестками в зал суда. Семь исков получили газета «День», журналист «Украины криминальной» Алексей Святогор и издание «Державні закупівлі України». В адрес журналиста Андрея Марусова (веб-сайт «Е-Урядник») пришло 33 (!) судебных иска. Судьи же Деснянского райсуда, в который попали эти иски, утверждают, что им уже известно о более чем 40 исках.
Г-на Марусова вызвались бесплатно защищать адвокаты Программы правовой защиты и образования СМИ IREX У-Медиа. Хотя и они утверждают, что даже средств программы недостаточно, чтобы адвокат присутствовал на каждом судебном заседании.
Что ж, пусть правомерность как журналистских высказываний и оценочных суждений, так и предъявляемых к авторам претензий, действительно оценивает суд. Вот только очень хотелось бы, чтобы судебные вердикты тоже оказались максимально непредвзятыми и объективными.
P.P.S. Чтобы дать возможность аргументировать свою позицию одному из ключевых субъектов в сфере госзакупок — Тендерной палате Украины, «ЗН» более двух недель назад направило в адрес этой организации официальное письмо с просьбой ответить на интересующие нас, следует признать, непростые вопросы. Мы готовы опубликовать ответы ТПУ, как только они поступят в редакцию.
Хронология законотворчества
11 июля 2000 г. — вступила в силу первая редакция Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства», который «пришел на смену» Положению о порядке организации и проведения торгов (тендеров) в сфере государственных закупок товаров (работ, услуг) и Положению о проведении торгов (тендеров) в строительстве, утвержденным постановлениями Кабмина от 28.06.97 №694 и от 01.09.98 №1369.
2003 г. — отдельными законодательными актами принят целый ряд поправок к профильному закону, которые были положительно оценены мировым сообществом.
19 мая — в ВР зарегистрирован законопроект №3519 (авторы — С.Буряк, И.Кальниченко, В.Цушко), предусматривающий обязательность платы за тендерную документацию, предоставление тендерного и договорного обеспечения, а также нотариального заверения договора, сумма которого превышает 40 тыс. евро (при этом затраты, связанные с нотариальным оформлением договора, возлагаются на участника-победителя).
2004 г.
30 июня — в уже принятый в первом чтении правительственный законопроект (№4147, «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины») о налогообложении культурных ценностей, ввозимых на таможенную территорию государства, после рассмотрения в комитете финансов ВР по инициативе народных депутатов вносят ряд важных дополнений, которыми предлагаются изменения в закон о госзакупках. А именно: устанавливается обязательность требования от участников торгов о предоставлении тендерного и договорного обеспечения (в большинстве случаев это требует затрат, которые затем включаются участниками в цены их предложений); обязательность платы за тендерную документацию и обязательность размещения блока информации о государственных закупках в информационных системах в сети Интернет, к которым законом выдвигаются жесткие требования.
1 июля — ВР Украины принимает закон с вышеуказанными изменениями.
На него, а также на два аналогичных (от 06.10.04 №2057-ІV и от 18.11.04 №2188-ІV) президент трижды налагает вето (22.07.04, 26.10.04 и 04.12.04).
21 декабря — парламент преодолевает вето президента от 04.12.04 г. на закон №2188-ІV от 18.11.04 г.
2005 г.
11 января вступает в силу новый закон о госзакупках (с изменениями, внесенными законом от 18.11.04 г. №2188-ІV).
4 апреля — правительство передает в парламент проект закона «О внесении изменений в Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» как безотлагательный для принятия (№3519-1).
16 июня — по инициативе депутатов А.Семиноги, П.Буждигана, В.Хомутынника, О.Лукашука ВР принимает другой вариант изменений в Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» на основе вышеупомянутого депутатского законопроекта №3519 от 19.05.2003 г. (вступил в силу 23.08.2005 г.). Функции общественного контроля за сферой госзакупок закрепляются за союзом общественных организаций «Тендерная палата Украины». Среди этих функций, в частности , рассмотрение жалоб и издание информационного бюллетеня, предоставление разрешения на применение неконкурентной процедуры — закупки у одного участника.
15 декабря — во втором чтении ВР принимает законопроект депутата С.Осыки (№8015 от 27.07.2005 г.), несмотря на негативный вывод Главного юридического управления ВР о том, что большинство его положений включены профильным комитетом в текст законопроекта во время подготовки ко второму чтению (а следовательно, не рассматривались в первом чтении и не соответствуют концепции проекта, принятого 3.11.2005 г. в первом чтении), а также что значительная их часть противоречит Конституции и законам Украины.
22 декабря представительство Всемирного банка в Украине направляет в адрес премьер-министра Еханурова официальное письмо, в котором выражает обеспокоенность по поводу последствий такого решения ВР.
2006 г.
13 января — с учетом замечаний правительства, Главного юридического управления ВР Украины и Всемирного банка президент налагает вето на закон.
28 февраля — парламент преодолевает вето.
17 марта — вступает в силу нынешняя редакция Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства».
10 августа — первый вице-премьер-министр Н.Азаров дает поручение министерствам экономики, финансов, юстиции, а также СБУ и АМКУ в течение десяти дней «на основе всестороннего анализа ситуации, сложившейся в системе государственных закупок, представить Кабинету министров предложения по усовершенствованию функционирования системы».
30 августа — распоряжением №478-р от 30.08.2006 г. «Об утверждении Плана неотложных мер по преодолению кризисных явлений... » в этот документ включена разработка законопроекта о внесении изменений в Закон «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства».
8 сентября — глава Верховной Рады А.Мороз проводит совещание по вопросам государственных закупок. По его результатами он дает поручение группе народных депутатов до 1 октября с.г. подготовить закон или новую редакцию закона. Группу по проработке законодательных предложений возглавляет руководитель фракции Соцпартии В.Цушко.
5 октября — Кабинет министров внес на рассмотрение в ВР проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам закупки товаров, работ и услуг за государственные средства» (№1209-15).
31 октября — правительственный законопроект рассмотрен на заседании комитета ВР по вопросам экономической политики и рекомендован для принятия в первом чтении.
На сегодняшний день в парламенте уже зарегистрировано более 20 депутатских законопроектов о внесении изменений в закон о госзакупках.
Служба безопасности Украины:
Фактически ликвидирована централизованная система
координации и контроля госзакупок
Один из официальных запросов мы направили в адрес главы Службы безопасности Украины. Ведь именно за этим институтом, согласно закону, закреплена обязанность «осуществлять информационно-аналитическую работу в интересах эффективного проведения органами государственной власти и управления Украины внутренней и внешней деятельности, решения проблем обороны, социально-экономического строительства, научно-технического прогресса, экологии и других вопросов, связанных с национальной безопасностью Украины».
В конце прошлой недели мы получили официальный ответ (письмо от 25.10.06 г. №8/1-42779). Он содержит информацию, с которой мы считаем необходимым ознакомить читателей.
— Судя по отдельным заявлениям, «в системе государственных закупок Украины разворачивается настоящий кризис, угрожающий национальной безопасности, из-за введения в действие последней редакции закона о госзакупках. Так ли это на самом деле?
— Проведенный Службой безопасности мониторинг ситуации в регионах дает основания утверждать о критическом состоянии функционирования системы государственных закупок, проявляющемся в дестабилизации производственного процесса государственных предприятий, срыве выполнения целевых программ и создании предпосылок к возникновению чрезвычайных событий в жизненно важных сферах экономики.
В частности, фактически ликвидирована централизованная система координации и контроля госзакупок, обеспечивавшая развитие этой составляющей в рамках единой государственной политики. Базовыми экспертно-оценочными и регуляторными функциями в полной мере наделен лишь орган общественного контроля — союз общественных организаций «Тендерная палата Украины» (далее — ТПУ), которая, как свидетельствуют многочисленные жалобы распорядителей бюджетных средств, предоставленные полномочия использует для навязывания государственным заказчикам платных услуг сети и связанных между собой учредительскими и родственными отношениями консалтинговых структур.
Невозможность осуществления каких-либо закупок в рамках Закона без получения информационных услуг предприятий указанной сети на данный момент создала предпосылки для срыва выполнения бюджетных программ — от социального обеспечения населения до обороноспособности государства.
Для справки. В Одесской области сорваны мероприятия по выполнению предусмотренных Законом Украины «О Государственном бюджете Украины на 2006 год» берегоукрепительных работ на сумму около 76 млн. грн. в рамках Комплексной программы дальнейшего развития инфраструктуры острова Змеиный.
Торможение процесса освоения бюджетных средств во Львовской области на сумму 400 млн. грн., в том числе 40 млн. грн. — на предотвращение аварийных ситуаций и техногенных катастроф в жилищно-коммунальной сфере, создало предпосылки для чрезвычайных происшествий.
В АР Крым возникла угроза приостановления функционирования шести республиканских лечебных учреждений; не функционирует радиологическое отделение республиканской больницы им. Семашко.
Фактически прекращены на настоящий момент закупки товаров, работ и услуг для нужд Вооруженных Сил Украины, что ставит под угрозу выполнение ими задач по обеспечению обороноспособности государства.
Учитывая среднегодовую стоимость объемов государственных закупок, специалисты прогнозируют при указанных обстоятельствах непредвиденный рост расходов государственного бюджета в 2006 году в размере более 500 млн. грн. без учета уже запланированных государственными, казенными и коммунальными предприятиями затрат.
Кроме этого, сложность совмещения регламентированных Законом тендерных процедур с динамикой производственного процесса государственных, казенных, коммунальных предприятий и хозяйственных обществ, в которых госдоля акций превышает 50%, создала угрозу блокирования их производственной деятельности и предпосылки к тяжким техногенным последствиям.
Для справки. Двухмесячное прекращение поставок комплектующих (срок проведения одной процедуры составляет от 30 до 45 суток) только государственным предприятием «Научно-испытательный комплекс газотурбостроения «Заря — Машпроект» приведет к недополучению порядка 131 млн. грн. за готовую продукцию, уменьшению поступлений в бюджет на сумму 3 млн. грн. и возможным штрафным санкциям по внешнеэкономическим контрактам на сумму свыше 10 млн. грн. Специалисты предприятия считают, что удовлетворение потребностей комплекса газотурбостроения требует проведения в 2006 году более 400 тендеров по закупке комплектующих на общую сумму свыше 50 млн. грн.
В ходе реализации КП «Водоканал» (г. Запорожье) проекта реконструкции очистительных сооружений г. Запорожье в связи с непредоставлением ТПУ заверенных копий документов об объявлении тендера возникла угроза срыва финансирования ЕБРР проекта на общую сумму в 8,6 млн. долл. США.
Аналогичная ситуация имеет место и в отрасли энергетики. В частности, для обеспечения функционирования Южноукраинской атомной электростанции на протяжении 2006 года необходимо провести более 670 тендерных процедур закупок на общую сумму свыше 159 млн. грн. В связи с вышеупомянутыми факторами по состоянию на 24 апреля текущего года не было заключено ни одного договора на закупку товарно-материальных ценностей для плановых ремонтных кампаний на первом и третьем энергоблоках атомной электростанции (должны были начаться с мая текущего года), что, в свою очередь, создало предпосылки к снижению общего уровня безопасности АЭС. При этом, по подсчетам специалистов, выполнение осложненных за счет информационных и консалтинговых услуг тендерных процедур требует дополнительных расходов в размере 500 тыс. грн.
Указанные проблемные вопросы также характерны для Чернобыльской АЭС и других энергетических предприятий.
Законодательные изменения вызвали негативную реакцию со стороны Всемирного банка, Европейской комиссии, которые не только оценивают их как ухудшение управляемости системы госзакупок, но и ставят под сомнение целесообразность продления в дальнейшем займа на Программу стратегии развития в этой сфере и прогнозируют в этой связи негативное влияние на реализацию планов Украины по вступлению в ВТО и ЕС.
— Принимает ли Служба безопасности какие-то меры по этому поводу?
— По результатам рассмотрения законопроекта о внесении изменений в Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» Службой безопасности Украины еще в декабре 2005 и январе 2006 года информировалось Министерство экономики Украины.
С целью локализации возможных кризисных явлений в сфере государственных закупок, а также во исполнение поручения премьер-министра Украины от 10.06.06 г. №21708/0/1-06, в июне текущего года нами был проинформирован Антимонопольный комитет Украины с предложениями о внесении изменений в действующее законодательство, которые бы предусматривали:
— создать государственную специализированную информационную систему в сети Интернет при участии Антимонопольного комитета, Министерства транспорта и связи, Службы безопасности и Министерства экономики Украины, одновременно определить порядок применения требований технической защиты информации отдельно для обнародования информации о тендерных процедурах и осуществлении электронных закупок. Создать государственное печатное издание. Функции контроля за работой информационной системы и издания, а также за выполнением государственными заказчиками нормативных требований по обязательности обнародования информации о тендерных процедурах возложить на специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по координации закупок;
— с целью обеспечения гласности и прозрачности тендерных процедур, предотвращения коррупции сохранить присутствие во всех составляющих системы госзакупок общественного контроля в форме, определенной ст. 17-1 ч. 1-3 действующего закона о госзакупках, на основе законов Украины «Об объединениях граждан», «Об обращениях граждан», «Об информации»;
— разработать и внести на рассмотрение Кабинета министров Украины порядок применения Закона государственными предприятиями, отнесенными к стратегически важным, повышенной опасности, с бесперебойными циклами производства, а также осуществления закупок, направленных на сохранение жизни и здоровья граждан Украины.
На сегодняшний день в Верховной Раде Украины зарегистрировано более 20 законопроектов о внесении изменений в Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства», в частности, №1209-15, внесенный Кабинетом министров в октябре с.г. Активность законодательной инициативы в этой сфере объясняется несовершенством действующего Закона (введен в действие 17.03.06 г.), что привело к возникновению ряда кризисных явлений (по выводам министерств экономики, финансов, юстиции, Главного юридического управления Верховной Рады Украины, нововведения противоречат Конституции, Бюджетному кодексу, целому ряду законов Украины, содержат предпосылки к разбалансированию системы государственных закупок в разрезе выполнения бюджетных программ).
— Изучала ли СБУ обнародованную представителями некоторых СМИ информацию (со ссылкой на документальные подтверждения Минюста и Главного межрегионального управления статистики в Киеве, копии которых имеются в распоряжении редакции «ЗН») о том, что в системе госзакупок под лозунгами прозрачности, общественного контроля в Украине сформировалась потенциально коррупционная сеть монопольной ренты, структурами которой фактически монополизировано консалтинговое и информационное сопровождение государственных закупок, рынок предоставления тендерного обеспечения? В руках сети оказались инструменты прямого контроля за наиболее коррупционно опасными процедурами закупок — у одного участника и с ограниченным участием. Усматривает ли СБУ в действиях отдельных лиц, причастных к функционированию ТПУ, признаки противоправной деятельности?
— Начиная с 2001 года учредители и руководители сети 15 коммерческих фирм («Центр тендерных процедур», «Центр тендерных процедур — регионы», «Европейское консалтинговое агентство», ЧП «Агентство по вопросам гарантий и инвестиций» и другие, далее — Сеть), созданных под эгидой общественной организации «Центр тендерных процедур и бизнес-планирования», инициировали внедрение коммерческих взаимоотношений в процедуры государственных закупок. В частности, ими были оформлены авторские права на методику применения положений закона при оформлении тендерных процедур и их обнародования в сети Интернет. Со временем, путем инициирования внесения последовательных изменений в первоначальный Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» Сеть обеспечила обязательность использования государственными организациями и предприятиями, а также поставщиками товаров, работ и услуг платных услуг предприятий, входивших в нее.
Законодательно введен орган общественного контроля — ТПУ, руководство которой до недавних пор осуществляли учредители указанных консалтинговых структур и их связи.
Для справки. Создание исключительных условий для окончательного завоевания Сетью доминирующего статуса в сфере госзакупок произошло 17.03.06 г. со вступлением в действие Закона путем преодоления инициированного Кабинетом министров, министерствами экономики, финансов и Службой безопасности Украины вето президента Украины от 13.01.06 года.
В результате регуляторные (рассмотрение жалоб о нарушении Закона, согласование процедур с ограниченной конкуренцией) функции делегированы ТПУ совместно со Специальной контрольной комиссией при Счетной палате Украины (дальше — Комиссия, трое из девяти членов представляют ТПУ) и формально сопровождаются Антимонопольным комитетом Украины (специальный уполномоченный центральный орган исполнительной власти по координации госзакупок).
С апреля текущего года ООО «Европейское консалтинговое агентство» (далее — ООО «ЕКА») направило ряд жалоб в Комиссию, по сути которых выдвигается требование об обязательности публикаций в интернет-системе указанного ООО объявлений об осуществлении указанными заказчиками тендерных процедур в 2005 году. Жалобы ООО «ЕКА» удовлетворяются Комиссией на основании вышеуказанного заключения ТПУ. По официальным данным Счетной палаты Украины (письмо на адрес премьер-министра Украины №10-1124 от 21.06.2006), из 2,6 тыс. жалоб, поступивших в адрес Комиссии, 40% составляют жалобы ООО «ЕКА». Проведенный анализ причин и последствий резкого увеличения количества этих жалоб, практики их удовлетворения Комиссией свидетельствует о предпосылках к созданию наработанной схемы блокирования тендерных процедур, которая одновременно способствует росту прибыли ООО «ЕКА» и других предприятий Сети.
Для справки. Жалующиеся во многих случаях никакого отношения к тендерным процедурам, относительно которых проводились обжалования, не имели, а использовали при этом положение ч. 1 ст. 36 Закона о возможности обжалования решения, действия или бездеятельности заказчика перед Комиссией любым участником или другим лицом. Таким образом, любое физическое или юридическое лицо по любому поводу может направить жалобу в Комиссию, приостановив процедуру закупки на срок до 20 суток.
По имеющейся информации, Антимонопольный комитет Украины констатировал факты многочисленных обращений заказчиков — бюджетных организаций о системном характере указанных действий ООО «ЕКА», в связи с чем решением под №10-рк от 04.04.06 г. Комитетом поданы рекомендации о прекращении этой коммерческой структурой навязывания консалтинговых услуг.
В связи с невыполнением указанных рекомендаций Комитетом принято решение о признании ООО «ЕКА» монополистом, нарушившим законодательство о защите экономической конкуренции. Это решение обязывало ООО «ЕКА» прекратить указанные нарушения и уплатить в государственный бюджет штраф в сумме 100 тыс. грн. Однако до сих пор указанные правонарушения продолжают иметь место.
Антимонопольный комитет:
Заявления о крахе системы закупок преувеличены
По просьбе «ЗН» позицию Антимонопольного комитета Украины о ситуации на рынке государственных закупок и необходимых законодательных изменениях прокомментировал председатель ведомства Алексей КОСТУСЕВ.
— В одном из последних интервью вы отметили, что АМКУ разработал собственный законопроект о внесении изменений в нынешнюю редакцию закона о госзакупках. В чем состоят основные предложения Комитета? В чем они не согласуются с правительственным законопроектом?
— Во-первых, в своем законопроекте мы предлагали создание межведомственной комиссии как коллегиального органа, который бы устранил дублирование функций при принятии решений по рассмотрению жалоб на нарушение процедур государственных закупок и согласования закупок с ограниченным участием и у одного участника.
Во-вторых, его положения были направлены на дальнейшее усовершенствование системы государственных закупок. В частности, путем поднятия стоимостных границ закупок государственными предприятиями, упрощения механизма рассмотрения жалоб и согласования применения отдельных процедур закупок, решения проблем, связанных с обнародованием информации о торгах, внесением их участниками тендерного обеспечения и выполнением договора о закупках.
Наши предложения об изменениях были направлены на содействие в привлечении к процедурам государственных закупок большего количества участников, а также на повышение их ответственности перед заказчиками. Достичь этого предлагалось путем развития добросовестной конкуренции среди участников торгов и внедрением реестра недобросовестных участников.
Однако правительство подало в Верховную Раду другой законопроект. Вместе с тем созданная по инициативе премьер-министра Виктора Януковича и спикера Александра Мороза совместная рабочая группа готовит новый законопроект, в который должно войти все лучшее, в том числе из предложенного нами. Специалисты АМКУ активно участвуют в работе этой группы, и, насколько мне известно, согласованный законопроект сейчас уже подготовлен. Именно Верховная Рада теперь должна определить принципы и правила эффективной деятельности системы государственных закупок.
Как руководитель конкурентного ведомства, я соглашусь с любым решением парламента. Но если контроль за государственными закупками останется за АМКУ, мы должны продолжить выполнять эти функции с необходимым нормативным, организационно-кадровым и финансовым обеспечением.
— Нуждаются ли в пересмотре полномочия Тендерной палаты Украины в сфере государственных закупок?
— Вопрос роли и места Тендерной палаты, а также поиска дорог повышения конкуренции во время оповещения информации о государственных закупках остались несогласованными во время подготовки законопроекта о внесении изменений. Это связано с существенными расхождениями в позициях участников согласительного совещания. В свою очередь я считаю, что депутаты в парламентском комитете по вопросам финансов и банковской деятельности внесут дельные предложения по обеспечению реального общественного контроля за деятельностью в этой сфере.
— Как вы можете прокомментировать официальное заявление Всемирного банка, что «привлечение Антимонопольного комитета к надзору, мониторингу и координированию государственных закупок намного превышает обычную роль и компетенцию такого учреждения, ведь обычно оно отвечает за надзор за конкурентной политикой в секторе предпринимательства»?
— Именно добросовестная конкуренция среди участников государственных закупок является основным из принципов, позволяющих реализовать главную цель Закона, — создать конкурентную среду в этой сфере. А кто, скажите, лучше АМКУ может обеспечить развитие добросовестной конкуренции?
Мировой опыт действительно свидетельствует, что такой подход к созданию эффективной конкурентной среды в сфере закупок был, есть и должен быть. Еще много лет назад страны с развитой экономикой предусматривали в законодательстве о госзакупках предоставление соответствующих функций именно антимонопольным ведомствам. Это позволило предотвращать, выявлять и пресекать нарушения в виде недобросовестной конкуренции при осуществлении госзакупок. Как следствие, в этой сфере создавалась здоровая конкурентная среда. Среди таких стран США, Франция и Германия, а на сегодняшний день — Россия и Казахстан.
— Какие еще показатели, кроме увеличения количества объявлений о проведении открытых торгов, свидетельствуют о повышении прозрачности на рынке государственных закупок?
— Прежде всего, рост количества объявлений свидетельствует об увеличении активности при проведении конкурентных процедур государственных закупок и опровергает заявления, звучавшие из уст отдельных экспертов, о крахе этой системы. В третьем квартале этого года количество проведенных торгов по конкурентным процедурам закупок возросло в 1,4 раза по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, что говорит об увеличении процента конкурентных процедур закупок в общем количестве проведенных торгов.
— Почему задерживается создание государственной специализированной информационной системы в сети Интернет и государственного печатного издания для обнародования информации о тендерных процедурах? Это позволило бы значительно ограничить коммерческую составляющую в процедурах государственных закупок.
— Эту проблему неоднократно поднимали в ходе согласительных совещаний по вопросам подготовки АМКУ предложений об изменениях к законодательству о госзакупках. Понятно, что создание такой информационной системы и печатного издания требует соответствующих средств, которые, к сожалению, сегодня в бюджете не предусмотрены. Именно поэтому подобная идея может быть реализована в перспективе, в зависимости от финансирования.
Но, чтобы решить проблему обнародования информации о торгах путем развития конкуренции, мы предложили уменьшить барьеры вхождения в рынок информационных систем новых субъектов хозяйствования.
— 26 сентября 2006 года АМКУ обнародовал информацию о том, что ООО «Европейское консалтинговое агентство» (ООО «ЕКА») не признало в своих действиях нарушения законодательства о защите экономической конкуренции и подало в Хозяйственный суд г. Киева исковое заявление о признании недействительным решения Комитета о злоупотреблении ООО «ЕКА» монопольным (доминирующим) положением на рынке услуг по обнародованию информации о госзакупках в информационных системах в сети Интернет. Прокомментируйте, пожалуйста, эту ситуацию.
— Мы вполне осознанно и обоснованно довели до логического завершения дело о злоупотреблении «Европейским консалтинговым агентством» монопольным положением. Действия общества однозначно привели к ущемлению интересов заказчиков услуг, ведь возбуждению дела предшествовали многочисленные жалобы. Кстати, это произошло именно из-за отсутствия реальной конкуренции на рынке. Своим решением АМКУ оштрафовал агентство на 100 тыс. грн. и обязал его прекратить нарушения конкурентного законодательства. Воспользовавшись своим законным правом, ООО «ЕКА» решило обжаловать решение Комитета.
По заявлению агентства Хозяйственный суд г. Киева сейчас рассматривает дело о правомерности принятого АМКУ решения, и судебное заседание должно состояться 14 ноября с.г. Своим определением суд привлек представителей Тендерной палаты и Минэкономики ко всестороннему рассмотрению дела. И это, я убежден, должно способствовать принятию объективного решения.