В Указе Президента Украины «О мероприятиях по повышению эффективности внешнеполитической деятельности государства», который увидел свет ровно неделю назад, удивляет только одно — отсутствие пункта о ликвидации поста министра иностранных дел. Потому как совершенно непонятно, зачем нам теперь такой министр, если, согласно указу, координировать и контролировать всю внешнеполитическую деятельность страны, а заодно и ее дипломатической службы, будет одно из подразделений администрации Президента, а конкретно — главное управление по вопросам внешней политики. И непонятно вдвойне, как этот министр, раз уж его должность, так и быть, сохранили, сможет работать, если кадровая политика его ведомства будет находиться отнюдь не в его руках. Весьма любопытно также было бы узнать, готовятся ли подобные указы и в отношении других министерств, например, экономики, энергетики, транспорта, внутренних дел и т.д.? И насколько — на 99 или все 100 процентов — правы те наблюдатели и аналитики, утверждающие, что администрация Президента все настойчивее стремится выполнять функции параллельного правительства? И не пора ли Верховной Раде, Конституционному суду громко и внятно задать вопрос, не видят ли они в действиях АП признаков узурпации власти, запрещенной пятой статьей Конституции?
С тактической точки зрения время для издания указа его инициаторами было избрано идеально. Президент находится в больнице и доступ посетителей к нему ограничен. Да и оперативно реагировать на очередные захватнические действия АП было почти некому. Министр иностранных дел как раз отбывал в недельную зарубежную командировку. У Верховной Рады неделя намечалась не сессионная, депутаты разъехались кто куда, и многие из них и по сей день не осведомлены о новых приобретениях АП. Так что беспрецедентный в новейшей истории Украины указ Президента осталось обсуждать в основном лишь журналистам и независимым экспертам.
А обсуждать есть что. Поскольку указ о повышении эффективности внешнеполитической деятельности государства на самом деле направлен на ее дестабилизацию. И если первые два из шести пунктов зубодробильного по стилистике президентского акта, в общем-то, представляют собой лишь перепевы уже существующих нормативных актов, в частности, указа Президента «О положении о Министерстве иностранных дел Украины», то уже при чтении пункта третьего, брови начинают ползти вверх. Поскольку отныне МИД и диппредставительства Украины за рубежом должны «улучшить информационное обеспечение Президента Украины по внешнеполитическим вопросам», направляя при этом информационный поток почему-то в обход главы государства — «введя практику безотлагательной подачи в администрацию Президента Украины информации по особо важным вопросам внешнеполитической деятельности Украины и международных отношений», кои перечисляются в указе в двенадцати подпунктах и охватывают практически весь спектр внешней политики.
Но ключевыми все же являются следующие два пункта документа. Согласно п.4, отныне «должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений Министерства иностранных дел Украины, советников-посланников и посланников дипломатических представительств Украины в иностранных государствах и при международных организациях, а также лиц, на которых возлагается временное исполнение обязанностей главы дипломатического представительства Украины в иностранном государстве, предварительно согласовываются в установленном порядке с Президентом Украины».
А п.5 указа возлагает на Главное управление по вопросам внешней политики АП «координацию мероприятий относительно обеспечения реализации Президентом Украины полномочий во внешнеполитической сфере, которые осуществляются Министерством иностранных дел Украины, другими органами исполнительной власти, диппредставительствами Украины в иностранных государствах и при международных организациях, а также относительно обеспечения контроля за выполнением актов и поручений Президента Украины по вопросам внешней политики и организации деятельности дипломатической службы». Кроме того, согласно этому пункту, ГУ АП по поручению Президента теперь осуществляет проверку того, как МИД и другие органы исполнительной власти, а также диппредставительства выполняют акты и поручения главы государства по вопросам внешней политики и организации деятельности дипслужбы, получает от вышеуказанных органов информацию о том, как они справляются с заданиями Президента (в том числе и ежегодные отчеты).
Юристы и дипломаты, с которыми мы обсуждали сей указ, утверждают в один голос: документ противоречит украинскому законодательству и в первую очередь Конституции страны. Поскольку п.3 ст. 106 Основного Закона говорит о непосредственном, без каких-либо помощников и посредников, руководстве Президентом внешней политикой страны. Кроме того, эта же статья запрещает передачу Президентом своих полномочий другим лицам или органам. Даже если этот орган — администрация главы государства, упоминания о которой, как уже многократно отмечалось, и в помине нет в Конституции страны. Если уж очень настойчиво пытаться с помощью Конституции оправдать существование этой структуры, то АП можно подвести лишь под определение «консультативного, совещательного или другого вспомогательного органа или службы», которые Президент, согласно п.28 ст.106 КУ, создает «для осуществления своих полномочий». Заметьте, ни о каких «координирующих» или «контролирующих» структурах здесь не сказано ни слова.
Далее. Та же статья Конституции четко определяет, на какие должности Президент осуществляет кадровые назначения и увольнения. В сфере внешней политики это министр иностранных дел и главы дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях. И все. И заблуждаются те, кто пытается оправдать появление указа тем, что, мол, Президент руководит внешней политикой и потому волен в этой сфере делать все, что хочет. Неправда. В любой сфере Президент должен руководствоваться исключительно законодательством Украины, а не собственными желаниями. И конституционное право в значительной мере ограничивает эти желания, поскольку в нем, в отличие от остальных отраслей права, норма «разрешено все, что не запрещено» не действует. В конституционном праве разрешено только то, что записано в Конституции. Следовательно, Президент Украины, в соответствии с Основным Законом, может назначать и снимать с должности лишь министра иностранных дел и глав диппредставительств. И никаких замминистров, начальников и тем более заместителей руководителей структурных подразделений.
Очень большой вопрос возникает и по поводу соответствия обсуждаемого указа последнему абзацу ст.106 Конституции, согласно которому акты Президента, выданные в рамках полномочий, предусмотренных в том числе и п.3, касающимся роли главы государства во внешнеполитической сфере, «скрепляются подписями премьер-министра Украины и министра, ответственного за акт и его выполнение». То есть в данном случае вышеупомянутый указ должен быть завизирован не только Л.Кучмой, но и В.Януковичем, и К.Грищенко. Есть основания полагать, что на этом документе нет всех необходимых подписей. И если это в самом деле так, то он является недействительным. Насколько нам известно, глава парламентского комитета по вопросам европейской интеграции Борис Тарасюк готовит по поводу этого указа и его легитимности соответствующий депутатский запрос. Также вполне можно ожидать, что в Верховной Раде найдется достаточное количество парламентариев, озаботившихся соответствием указа Конституции и материализующих свою озабоченность обращением в Конституционный суд.
Указ Президента также явно противоречит как закону о дипломатической службе, так и некоторым предыдущим указам самого же Л.Кучмы, которые никто не отменял и которыми по сей день руководствовались Кабинет министров, МИД и другие органы исполнительной власти. В частности, еще в указе 1996 г. «О мероприятиях по усовершенствованию координации деятельности органов исполнительной власти в сфере внешних сношений» первым же пунктом функции этой самой координации возлагались исключительно на Министерство иностранных дел. И участие во внешнеполитической деятельности любого органа исполнительной власти, любого должностного лица в соответствии с этим документом должно согласовываться именно с МИД. Указ же 1999 г. «О Положении о Министерстве иностранных дел Украины» еще четче определяет роль внешнеполитического ведомства как «главного (ведущего) органа в системе центральных органов исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики в сфере внешних сношений Украины и координации мероприятий в этой сфере».
Окончательно место и роль МИДа закреплены в Законе Украины «О дипломатической службе», в ст. 6 которого сказано: «Министерство иностранных дел Украины является центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает проведение внешней политики государства и координацию деятельности в сфере внешних сношений Украины». При этом МИД «осуществляет свои полномочия непосредственно и через другие органы дипломатической службы», к которым относятся представительства МИД на территории Украины и зарубежные дипломатические учреждения (а отнюдь не главное управление АП по вопросам внешней политики).
Некоторые эксперты полагают, что проблема с распределением полномочий во внешнеполитической сфере потеряла бы свою остроту, если бы были наконец приняты законы о Кабинете министров и основах внешней политики (или, как вариант, внешней политики и внешнеполитической деятельности). Однако, на наш взгляд, если Президент и чиновники его администрации откровенно и безнаказанно нарушают Конституцию и уже существующее законодательство, то никакие новые нормативные акты кардинально ситуацию не изменят.
Что же касается практической реализации этого указа, то на самом деле де-факто он давным-давно уже реализуется — едва ли не с самого начала президентства Леонида Кучмы. Просто теперь существующую практику, еще более усугубив, решили оформить де-юре. Практически все последние годы опросы экспертов, проводимые Центром Разумкова и Центром мира, конверсии и внешней политики, показывают, что наиболее влиятельным институтом формирования внешней политики Украины является администрация Президента. АП почти всегда была для МИДа пугалом, раздражителем и тормозом. И скрытая от глаз и ушей широкой общественности борьба между АП и МИДом была всегда. Иное положение дел существовало разве что при Президенте Кравчуке, который сейчас невнятно и неуклюже пытается публично оправдать появление злополучного указа Президента Кучмы. Но в бытность Леонида Макаровича главой государства его внешнеполитические советники, тесно сотрудничая с МИДом, в то же время не позволяли себе грубо вмешиваться в его деятельность. Ситуация изменилась с приходом на Банковую Кучмы и первого главы его администрации Дмитрия Табачника, как известно, питающего изрядную слабость к внешней политике. Еще тогда была введена практика согласования дипломатических кадров с АП, еще тогда полились широкие информационные потоки с Михайловской и посольств на Банковую. Помнится, были времена, когда министр иностранных дел должен был согласовывать с Дмитрием Владимировичем даже списки журналистов, которых собирался взять с собой в зарубежное турне. И сколько помню собственное общение с обитателями Михайловской, самыми постоянными и самыми проникновенными просьбами всегда было: «Только, пожалуйста, не хвалите (!) МИД и не противопоставляйте нас АП». Дипломаты же из президентской администрации (правда, как всякое правило, не без приятных исключений) всегда считали себя более высокой кастой, чем «простые» труженики МИДа. В АП всегда была выше зарплата, а очередные дипломатические ранги присваивались куда быстрее, чем на Михайловской.
Существующую унизительную зависимость от президентской канцелярии внешнеполитического ведомства, которое в цивилизованных странах является одним из самых ключевых и которое, как правило, возглавляет один из самых влиятельных политиков страны, попытался в свое время изменить министр Тарасюк. За что не в последнюю очередь и поплатился. При Анатолии Зленко, как утверждают мидовские старожилы, отношения Михайловской и Банковой не только вернулись в прежнее русло, но и стали еще более иезуитски изощренными. Правда, говорят, что амбиции, аппетиты и внутри- и внешнеполитические пристрастия некоторых коллег из АП в конце концов «достали» даже уравновешенного конформиста Зленко. И ему даже удалось отыграть кое-что назад. Анатолий Максимович попытался изменить и существующую кадровую политику. Именно при нем в МИДе была введена конкурсная система замещения вакантных должностей. Хотя кандидатуры на ключевые посты по-прежнему согласовывались с Банковой.
Новый министр Константин Грищенко, вернувшись в Киев после долгого отсутствия, как утверждают, был глубоко удивлен не только количеством и важностью сданных Украиной внешнеполитических позиций, но и степенью зависимости МИДа от АП и, в частности, его главного управления по вопросам внешней политики. И как вполне самодостаточный профессионал, думающий, уверенный в своих силах и заметно амбициозный повел вполне независимую политику, предпочитая менять структуру министерства и переформатировать его кадровый состав без посторонних советов, а с Президентом общаться напрямую, без посредников. Таких людей на Банковой не любили никогда.
Так что в узкой дипломатической среде президентский указ в общем-то никого не удивил ни фактом своего появления, ни содержанием. Возмущенных было много, это правда. Но не удивленных. И разве что только какой-нибудь новоиспеченный молоденький атташе еще мог в задумчивости морщить лоб, размышляя над вопросом, кто же является истинным инициатором президентского указа…
Правда, большинство политиков и политологов, успевших на сегодняшний день откомментировать указ, все стрелы критики направили несколько в иную сторону — на главу президентской администрации Виктора Медведчука, небезосновательно, впрочем, подозревая, что щупальца эсдековского спрута дотянулись уже и до внешней политики. И даже если эти эксперты могут ошибаться относительно персоны инициатора указа, нельзя не согласиться с их мнением, что этот президентский акт чрезвычайно выгоден рыцарям алой розы и вполне укладывается в русло политики тотального кадрового и информационного контроля главы администрации, стремящегося быть единственным светом в окне для Президента. Этот указ полезен эсдекам как с точки зрения продвижения своих бизнесовых и экономических интересов за рубежом, так и с внутри- и внешнеполитических соображений накануне грядущих выборов. Во-первых, власть всегда рассчитывала на голоса сотрудников украинских диппредставительств, членов их семей, а также украинских граждан, голосующих за рубежом. И всегда пристально отслеживала, как голосовало то или иное посольство. Если не так, как ожидалось на Банковой, посла могли запросто снять (что и произошло после выборов 1999 г. , например, с послами Украины в США и Канаде), а посольство даже расформировать (как диппредставительство в Индонезии). Но главное — украинские дипмиссии можно использовать, и это уже давно пытаются делать, для формирования позитивного имиджа украинских социал-демократов за рубежом и создания препон лидерам оппозиции во время их выездов за границу, а также отслеживания зарубежных контактов оппозиции. Ослушавшихся опять таки увольняют. На этой неделе в прессе уже упоминали о недавнем отзыве в Киев посла Украины в Македонии, не только осмелившемся принять в посольстве Виктора Ющенко, но и «допустившем» встречу лидера «Нашей Украины» с президентом Трайковским. Кадровый и информационный контроль украинской дипломатической службы также поможет «главному лоббисту России в Украине», как он сам себя величает, и в выполнении взятых на себя обязательств перед Москвой. Тем более что новый министр иностранных дел продемонстрировал твердую и принципиальную позицию и в вопросе ЕЭП, и в разрешении тузлинской проблемы. Так что желание главного администратора страны в очередной раз продемонстрировать, кто в доме хозяин, вполне логично и объяснимо.
И все же большинство искушенных во внутренних проблемах нашей внешней политики людей сходятся во мнении, что данный указ — плод изощренной мысли все же не В.Медведчука, а его заместителя — руководителя главного управления по вопросам внешней политики АП Анатолия Орла. Обратите внимание, что ключевой 5-й пункт указа «координирующей» и «контролирующей» структурой определяет не администрацию Президента, а именно подведомственное Орлу управление. И можно только представить, как тихо посмеивается ныне Анатолий Константинович, наблюдая за ростом очередного вала критики в адрес своего непосредственного шефа. Ведь он сам-то, как всегда, остается за кадром публичной политики, исправно получая запланированные дивиденды.
В свое время «ЗН» посвятило уже немало строк деятельности этого человека, его повадкам и увлечениям, к которым вряд ли можно отнести европейскую и евроатлантичекую интеграцию, несмотря на все его многочисленные должности, перечисление которых может занять изрядную газетную площадь. По-видимому, замкнуть всю внешнюю политику страны на себя — его давняя мечта. Почему же Анатолий Константинович, которого Президент так долго держит возле себя, несмотря на многочисленные проколы, не добился для себя кресла министра иностранных дел? А зачем? Ведь министром быть очень хлопотно, на этой должности нужно работать на износ, да и ответственности слишком много. Куда приятнее и безопаснее плести интриги, сидя на Банковой, да и к главе государства это куда ближе.
С зубовным скрежетом Орла по поводу назначения Константина Грищенко министром может сравниться, пожалуй, только гнев по этому поводу Виктора Черномырдина. Ведь Анатолий Константинович лоббировал на этот пост иную кандидатуру — человека отзывчивого к пожеланиям АП и давно снабжающего Банковую полезными подробностями о том, что происходит на Михайловской. Также рассказывают, что летом минувшего года А.Орел уже почти добился отзыва К.Грищенко из США и перевода его в Париж, что создало бы почти непреодолимое препятствие для назначения последнего министром. И только вмешательство лиц из самого близкого окружения Президента позволило тогда послу остаться в Вашингтоне.
Между Анатолием Орлом и Константином Грищенко не только пропасть внешнеполитических убеждений. Как утверждают знающие обоих, их разделяет глубокая личная антипатия. Достаточное количество свидетелей могут поведать и о не всегда дипломатически изысканных вербальных спаррингах двух антиподов. Так что очень многие в Киеве уверены: публичное унижение министра — главная цель указа.
А что же его подписант? Неужели Леонид Данилович не понимает истинного смысла завизированного документа? А, может быть, он и не дочитал его до конца? Судя по всему, ослабленному болезнью главе государства сейчас оказывается интенсивная и разноплановая социал-демократическая помощь. Даже последнее интервью известному изданию от его имени, по нашей информации, было написано политологом, давно не скрывающим своих идеологических пристрастий.
Но вернемся к указу. По нашему глубокому убеждению, сам Президент не только ничего не выиграет от его реализации, но и кое в чем потеряет. В частности, в информации. Можно с уверенностью утверждать, что уже сегодня некоторые информационные потоки огибают главу государства. Например, по свидетельству американских дипломатов, они были чрезвычайно удивлены тем фактом, что украинский Президент абсолютно не в курсе негласных, но весьма активных шагов американской стороны по поддержке Украины в тузлинской проблеме. Стоит вспомнить и совсем недавний прокол с заявлением Л.Кучмы как председателя Совета глав государств СНГ по поводу событий в Грузии. Готовилось оно, по нашей информации, именно управлением Орла. А внешнеполитический промах пришлось исправлять бывшему министру Анатолию Зленко, немедленно вылетевшему тогда в Тбилиси.
Кроме того, «ЗН» уже упоминало о фактах, когда некоторые указы главы государства, обработанные чиновниками его администрации, доходили до исполнителей в несколько искаженном виде. А как, интересно, главное управление внешней политики АП, насчитывающее чуть более двадцати человек, собирается справляться с валом документации, подготовленной более чем двумя тысячами сотрудников МИДа и украинских диппредставительств? О мудрости же кадровой политики во внешнеполитической сфере можно писать отдельный материал. Достаточно вспомнить хотя бы о том, что не без чуткого участия ГУ АП с завидным постоянством и небезуспешно осуществляются попытки ослабить кадровый состав МИДа на стратегически важных для Украины направлениях. Стало уже традицией отсылать специалистов по европейской и евроатлантической интеграции на работу в Азию или Африку.
Кроме того, любому менеджеру прекрасно известно, что в сфере управления нет ничего более вредного, чем двойное подчинение и дублирование функций. К слову, в богатой палитре взаимоотношений Банковой и Михайловской в последнее время появился еще один новый оттенок. О том, что его рано списывать в тираж, своими инициативами заявил подлечивший раны самолюбия Анатолий Зленко. Не испытывающий особых дружеских чувств ни к К.Грищенко, ни, тем более, к А.Орлу. И, похоже, претендующий на создание альтернативного канала влияния на формирование внешнеполитической мысли.
Без сомнения, негативно новый президентский указ отразится и на международном имидже страны. Ведь не единожды приходилось слышать от западных дипломатов о том, что они до конца смогут поверить в искренность евро- и евроатлантических устремлений Л.Кучмы только после того, как глава ГУ АП улетит с Банковой в какую-нибудь далекую страну. Не раз представители иностранного дипкорпуса делились и своим глубоким недоумением по поводу манеры поведения г-на Орла на переговорах Президента с лидерами других государств, когда визави Л.Кучмы не всегда было понятно, а кто же на самом деле ведет переговоры. Недоумение у наших иностранных партнеров возникает и по поводу прямых, без ведома украинского МИД, контактов этого чиновника АП с органами государственной власти других государств и его участия в переговорах. Хотя, согласно уже упоминавшемуся указу Президента 1996 г., «все служебные контакты должностных лиц и органов исполнительной власти Украины с должностными лицами и органами исполнительной власти иностранных государств, официальными лицами и органами международных организаций осуществляются исключительно по согласованию с Министерством иностранных дел Украины с последующим информированием МИД об их содержании».
Многие аналитики уверены: сегодня, после грузинских событий, Леонид Кучма куда больше нуждается не в А.Орле с его пророссийской ориентацией и махровым антизападничеством, а в К.Грищенко, способном вести диалог и с россиянами, и с европейцами, и с американцами на их языках. Именно Грищенко может удержать сейчас Президента от нового приступа антиамериканской истерики. В бытность послом в Соединенных Штатах Константин Иванович сделал лично для главы государства немало полезных вещей, которые тем не менее можно расценить как сомнительные — не только с точки зрения оппозиции, но и с точки зрения национальных интересов страны. И какое-то время Президент еще будет об этом помнить. Так что абсолютно не стоит ожидать сейчас, что министр иностранных дел громко хлопнет дверью. И не только потому, что Грищенко всегда очень хотел быть министром. А еще и потому, что он отдает себе отчет в том, что на его место поставят человека, куда более послушного администрации Президента и куда менее твердого в отстаивании национальных интересов государства. Кроме того, Грищенко, в отличие от многих коллег-дипломатов, прекрасно ориентируется во внутриполитическом рынке страны и отлично сознает, в чьих политических, бизнесовых или личных интересах может приниматься то или иное внешнеполитическое решение.
Так что, скорее всего, предстоят затяжные кулуарные бои между администрацией Президента и Министерством иностранных дел, самым предсказуемым результатом которых будет ослабление внешней политики Украины.
У Константина Грищенко пока что сохраняются хорошие рабочие отношения с Леонидом Кучмой, и, безусловно, он будет отстаивать свою точку зрения во время встреч с главой государства. Однако следует учитывать, что на каждый заход к Президенту Грищенко будет приходиться пять заходов Медведчука и Орла.