Политическая свадьба оранжевых и бело-голубых довольно быстро обернулась политическими похоронами. Подобное идеологическое совокупление трудно назвать браком по расчету, еще труднее — браком по любви. Сие изначально было обречено стать неравным браком, который неизбежно вел к скорому и шумному разводу. Что, по сути, уже произошло. «Брачный контракт», получивший помпезное название «Универсал политического единства», служить гарантией добросовестного исполнения «супружеских обязанностей» не мог по определению. Он изобиловал двусмысленными, размытыми формулировками, а, главное, был лишен правового статуса.
Для чего этот легкий флирт с тяжкими последствиями понадобился «брачующимся»? Ну, уж точно не для того, чтобы объединить страну. Разве высокие стороны не позабыли о священной миссии уже на следующий день после подписания ни к чему не обязывающей бумаги? Тогда зачем организовали этот балаган? Ну, «донцов» понять еще как-то можно. Кабинет министров им и так бы достался, но победителям не терпелось заполучить вожделенный приз как можно быстрее. А вот постичь логику «Нашей Украины» (особенно ее вождя) на порядок сложнее. Было очевидно, что шоу, сопровождавшееся бессмысленными круглыми столами, бесконечными переговорами о «широкой коалиции», утомительными монологами о соборности и уморительной процедурой согласования текста Универсала, — просто предлог. Предлог, позволяющий Ющенко заключить альянс с «регионалами». Наличие такого союза давало возможность хоть как-то зацепиться за исполнительную власть и хоть кого-то трудоустроить. Повторимся, все это выглядело вполне очевидным для всякого, кто умеет слышать, видеть, читать и думать.
Но столь же очевидной выглядела ущербность подобного сценария. На Банковой издержки плана должны были узреть. Если бы там прислушивались к трезвым мыслям, наблюдали за происходящим, изучали обновленную Конституцию и просчитывали последствия. После формирования так называемой антикризисной коалиции и утверждения Януковича на посту главы Кабмина «Регионы» получали максимальный объем полномочий как в законодательной сфере, так и в системе исполнительной власти. После этого у Ющенко в принципе сохранялось немного шансов остаться реальным политическим игроком. Подписав Универсал, благословив на премьерство своего заклятого врага и делегировав во враждебное (по сути) правительство своих эмиссаров, он практически лишил себя маневра. И Виктор Андреевич просто вынужден был договариваться с «донами» — для войны с ними у него теперь не оставалось ни серьезных правовых инструментов, ни достаточных моральных поводов.
Глава государства уже расписался в своей беспомощности как управленец, реформатор и законодатель. В последние месяцы он продемонстрировал свою несостоятельность как организатор, интриган и комбинатор. Его реальное влияние на политику Кабинета и деятельность парламента оказалось нулевым. А если два центра власти не сотрудничают, они обречены воевать — жестокое правило, многократно подтвержденное новейшей отечественной историей. У этой войны было множество объективных предпосылок и одна субъективная. «Нашу Украину» противоречия раздирали уже многие месяцы, в «Регионах» латентные междоусобицы начались сравнительно недавно. Как бы там ни было, появление (точнее, возвращение) внешнего врага в обоих станах восприняли с некоторой долей облегчения — начало боевых действий могло восстановить нарушенное единство рядов.
Но была и существенная разница. Команда Януковича и Ахметова оказалась к войне готовой, команда Ющенко — нет.
Первый обмен ударами случился после известных брюссельских заявлений премьера. Потом стороны схватились на предмет так называемой контрасигнации. О сути этого конфликта «ЗН» рассказывало в прошлом номере нашего еженедельника. Кто прав в этом споре — решать Конституционному суду, для того он и существует. Но бело-голубые уже имеют некоторые основания считать себя моральными победителями этого спарринга — в схватке они выглядели более убедительными и менее истеричными, а это является признаком силы. «Донецкие» в очередной раз неприятно поразили своих оппонентов умением извлекать уроки из собственных ошибок. Удивительное — рядом: команда, в которой сосредоточена критическая масса попирателей всевозможных законов (начиная с самого что ни на есть Основного), быстро обучилась добиваться своих целей при помощи буквы Конституции.
А вот Виктор Андреевич и большинство его конфидентов, похоже, до сих пор ленятся читать, отказываются понимать и гнушаются принимать этот документ.
В дружине Ющенко заметно не хватало матерых бойцов, яйцеголовых советников и адекватных споукменов. Не хватало системности, порядка и дисциплины. Да много чего и кого не хватало. В разгар схватки гарант решился на отчаянный шаг — затеял экстренную чистку боевых порядков. Следует признать: недавнее обновление президентского секретариата — один из немногих разумных поступков Ющенко-политика за его почти двухлетнюю президентскую карьеру. Но несколько запоздалый и не до конца продуманный. Хотя бы потому, что юридическая служба канцелярии главы государства по-прежнему остается самым слабым местом.
Новый этап борьбы за властные полномочия требует привлечения качественно иных игроков. В схватке за механизмы влияния обе стороны ведут себя дерзко и агрессивно. И в этом смысле новый президентский «канцлер» Виктор Балога, с его замашками бретера, вроде бы должен считаться удачным выбором. Но его юридическое невежество и правовой нигилизм в действительности делают президента еще более уязвимым.
Толковых правоведов на Банковой по-прежнему острый дефицит. В условиях медленно, но верно реализуемой политреформы это грозит неминуемым поражением.
Что и подтвердила очередная дуэль Ющенко и Януковича, схватившихся за контроль над главами местных администраций.
Вкратце история такова. Сразу после выборов целый ряд местных советов (попавших под контроль Партии регионов) воспользовался своим конституционным правом и абсолютным большинством голосов выразил недоверие главам администраций (считавшимся креатурой Ющенко). Согласно букве Основного Закона, президент в подобных случаях обязан оных снимать с должности. Но Виктор Андреевич в некоторых случаях это предписание Конституции игнорировал. А в июле попытался нанести ответный удар. Вспомнив о своем праве законодательной инициативы (что с главой государства случалось крайне редко), Ющенко внес предложение об уточнении Закона «О местном самоуправлении». Гарант предложил расписать процедуру оглашения недоверия руководителям областных и районных госадминистраций. Цель была очевидной — серьезно усложнить процесс и максимально уберечь наместников от нападок местных советов. Сделано это было, откровенно говоря, не вполне грамотно. Но даже если бы законопроект и был безупречен с правовой точки зрения, у него едва ли были хоть малейшие шансы быть принятым. Антипрезидентское большинство в парламенте не имело ни малейшего желания поступаться правами. За президентскую инициативу отдали свои голоса жалких пять десятков народных избранников, и документ был отправлен на повторное первое чтение.
Второй раунд войны за право контролировать губернаторов начался на днях. Формальным инициатором новой стычки стал Виктор Балога. 26 сентября руководитель секретариата провел селекторное совещание с главами местных администраций, на котором ничтоже сумняшеся заявил следующее: «Председатель облгосадминистрации — член команды президента. Это должны знать и помнить все». Ответ не заставил себя долго ждать. Через два дня членам Кабмина раздали проект постановления, в котором говорилось о необходимости «поднять перед президентом вопрос о целесообразности пребывания на должностях руководителей Полтавской, Тернопольской, Харьковской, Херсонской и Черниговской областей за неудовлетворительное решение проблем, сдерживающих социальное и экономическое развитие государства». Далее последовал обмен любезностями — «Наша Украина» обвинила «регионалов» в попытке узурпации власти, в нарушении Конституции. Заявление президентской партии просто изобиловало несуразицами. Две характерные фразы: «Вопрос увольнения глав облгосадминистраций не может рассматриваться на заседании Кабинета министров, поскольку это не входит в компетенцию правительства… Основой оценки деятельности глав облгосадминистраций должны быть их профессиональные качества, а не политическая конъюнктура…» Дальше всех зашел… министр юстиции Роман Зварич. Цитируем его слова по тексту «Украинской правды»: «Я думаю, что премьер не мог так высказаться, поскольку не может быть такого, что премьер не знал Конституции, где сказано, что только по представлению президента (выделено автором) снимаются главы госадминистраций...».
Затем последовал заочный обмен публичными «любезностями» в исполнении двух Викторов. Потом Ющенко проигнорировал расширенное заседание Кабмина с участием губернаторов. А напоследок глава государства отменил собственное совещание с главами областных государственных администраций.
А теперь перейдем к разбору. Начнем с заявления Зварича. Используя лексику Романа Михайловича, мы предположим: министр юстиции не мог так высказаться, поскольку не может быть такого, что министр юстиции не знает Конституции. А в ней дословно сказано следующее: «Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются с должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины». Нам неловко даже думать, что глава профильного ведомства не знаком с этой статьей Основного Закона, а потому надеемся, что речь идет о банальной оговорке либо об ошибке журналиста, цитировавшего министра.
Теперь о гневном заявлении «Нашей Украины». Перефразируя авторов текста, позволим им напомнить, что вопрос увольнения глав облгосадминистраций не только может, но и должен рассматриваться на заседании Кабинета министров, поскольку это как раз и входит в компетенцию правительства. О «членах команды президента», «селекторных совещаниях» и «политизации» губернаторского вопроса — несколько позже, а пока немного теории. Чтобы вам стало понятно, кто такие главы администраций и почему они так дороги слугам народа.
Начнем с истоков. В 1985 году, по инициативе Совета Европы, была принята Хартия местного самоуправления. Этот документ стал венцом долгих дискуссий и был призван холить, пестовать, лелеять политическую, административную, финансовую самостоятельность и состоятельность местных сообществ. Ибо именно это, по мнению просвещенной Европы, считается одним из главных столпов истинной демократии. Более того, брюссельские теоретики считают развитие самоуправления одной из главных гарантий укрепления Евросоюза. Развитие ЕС неизбежно приводит к усилению административного и экономического влияния центра на территории. Подобная тенденция требует демократических противовесов. Ключевым фактором, сдерживающим государственное администрирование, многие европейские политики считают именно самоорганизацию общин.
Европейская хартия утверждает, «что подлинное народовластие следует искать не там, где власть централизована, а там, где она рассредоточена и передана на места». Хартия закрепляет древний как мир принцип субсидарности. Суть его проста: нет смысла передавать наверх решение тех вопросов, которые можно утрясти внизу. Местное самоуправление в Украине является антисубсидарным по сути. Как-то довелось набрести на одно британское исследование, из которого следовало, что самоорганизация региональных сообществ в далеко не демократической Белоруссии куда больше соответствует духу и букве Хартии, чем украинское «самоврядування».
Присоединившись к хартии, Украина взяла на себя определенные обязательства, однако исполнять их не спешит. В нашей стране проблему сельской школы или районной больницы реально решить только в Киеве — какая уж тут, к шутам, субсидарность? В Европе огромное значение уделяется праву общин на осуществление власти самостоятельно, без помощи органов самоуправления. Наши граждане также имеют такое право, но только на бумаге. Конституция наделяет нас с вами правом решать те или иные вопросы на местном референдуме. Но фактическое отсутствие профильного нормативного акта нас с вами этого права лишает. Соответствующий закон, принятый еще в 1990 (!) году, противоречит и мировой правовой практике, и национальной Конституции. Все ведущие политики уже полтора десятка лет обещали сие недоразумение исправить, да все как-то руки у политиков до этого не доходят. Какое уж тут, к чертям, самоуправление? Так что хотя бы с этой точки зрения к вступлению в объединенную Европу мы не готовы.
О язвах регионального управления можно говорить долго, и когда-нибудь мы с вами об этом предметно потолкуем. А пока остановимся на самом очевидном пороке — бицефалии (двуглавости) местной власти. В регионах существуют два центра влияния — местные советы, избираемые населением, и местные администрации, назначаемые президентом по представлению правительства. Полномочия данных органов регулируются Законами «О местном самоуправлении» и «О местных государственных администрациях» и постоянно уточняются. Причем всякий раз в пользу советов. Что в общем-то естественно, если мы говорим о движении в Европу. После внедрения политреформы и утверждения пропорциональной модели местных выборов администрации еще более потеряли вес.
Так кто же такие губернаторы, в чьей они команде, кому подчиняются, кому подконтрольны и чем они так интересны? Проясним ситуацию при помощи тезисов.
Первый. Называть глав администраций губернаторами как минимум некорректно. Они не являются представителями местного самоуправления, они — государственные чиновники, представляющие центральную власть, и вмонтированы в исполнительную вертикаль.
Второй. В соответствии с невероятно запутанным законодательством, члены местных администраций вынуждены «играть» в самых разных командах. Они ответственны перед президентом и правительством. Они подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти и, в первую очередь, Кабинету министров. И не только им. Конституция и законодательство запрещают районным и областным советам иметь собственные исполнительные органы, а потому они делегируют часть полномочий администрациям. Причем не на основании договоров, как в просвещенной Европе, а на основании закона, что как минимум странно. Выражаясь юридическим языком, обл- и райадминистрации — квазиисполнительные органы соответствующих советов. А потому в части исполнения функций, делегированных радами, администрации подконтрольны и подотчетны органам местного самоуправления.
Схема запутана и бессмысленна. Самый простой выход из нее предлагался неоднократно — разрешить советам формировать исполнительные органы, ликвидировать администрации и создать на их месте префектуры, деятельность которых ограничивалась бы контрольно-надзорными функциями. Попытки предпринимались неоднократно, но так и не были доведены до конца.
Третий. Специфика статуса администраций и особенности национального законодательства дают местным советам полное право выражать недоверие главам администрации по политическим мотивам. Тем более после внедрения пропорциональной модели местных выборов. Вотум недоверия, выраженный областной радой «губернатору», предполагает не столько юридическую, сколько политическую ответственность, аналогичную ответственности Кабинета министров перед парламентом. И представители «Нашей Украины», упрекающие «регионалов» в политизации «губернаторского» вопроса, скорее всего, не правы. Так же, как, вероятно, не прав был президент. Когда он, инициируя изменения к Закону «О местном самоуправлении», пытался «убрать политику» из перечня причин, влекущих за собой недоверие главе администрации. Конституция и законодательство позволяют облсоветам выражать недоверие без привязки к конкретному поводу.
Четвертый. Представители секретариата президента заявляют, что глава государства имеет право игнорировать вотум недоверия облсоветов. Не имеет. статья 118 Конституции обязывает главу государства смещать главу администрации, если в пользу этого высказались 2/3 представителей местного совета.
Пятый. Трудно сказать, к какой «команде» следует приписать глав местных администраций, но, пожалуй, меньше всего оснований считать их своими игроками у президента. Перед ним, как и перед Кабмином, они ответственны, но при этом правительству они подотчетны и подконтрольны. Кроме того, администрации вписаны в систему исполнительной власти, а к ней президент имеет (в отличие от Кабмина) чисто символическое отношение. Да, президент их назначает. А еще он имеет право назначать судей. Так что, судей мы тоже будем считать членами команды президента?
Шестой. Если у главы государства есть хотя бы некоторые права на «губернаторов», то у президентского секретариата их точно нет. Как нет никакого секретариата в Конституции. Это просто патронатная служба. И она не может перебирать на себя полномочия президента. Поэтому не имеет права ни секретариат в целом, ни Балога проводить селекторные совещания с губернаторами, требовать от глав администраций выполнения президентских указаний и т.д. и т.п. Есть вопрос, имеет ли сегодня право делать это президент, но то, что подобное — за пределами компетенции президентской канцелярии, не вызывает сомнений.
И уж тем более секретариат не имеет и не может иметь права «брать под особый контроль анализ нормативных актов правительства и Верховной Рады». Секретариат не имеет и не может иметь права осуществлять предварительное рассмотрение кандидатур, назначаемых на должности руководителей местных администраций. Президентский указ № 675, дарующий аппарату главы государства такое право, является (по мнению множества юристов) образчиком более чем вольной трактовки Основного Закона. Кстати, среди этих юристов был и человек, курирующий данный вопрос… в секретариате президента. По нашей информации, он отказался визировать проект указа и постарался убедить своего патрона. Но к его аргументам не прислушались.
Седьмой. Президент имеет не так много (как ему хочется думать) возможностей влиять на подбор региональных руководителей. Кандидатуры глав администраций подает Кабинет. Кто может советовать Кабмину? В законодательстве указан один-единственный субъект – районные и областные советы. Такое право им дано статьей 43 Закона «О местном самоуправлении». Так что, с точки зрения закона, у областной рады есть право предлагать конкретную персону на пост губернатора, а вот у главы государства такого права нет. У него есть лишь право не согласиться с предложенной ему кандидатурой. А потому представителям окружения Виктора Андреевича, утверждающим, что главы ОГА – «члены команды президента» и «креатура президента», настоятельно рекомендуем внимательно читать статью 118 Конституции и действующее законодательство…
В разное время появлялись разные документы, регулирующие процесс согласования кандидатур заместителей глав администраций с разными должностными лицами и целыми инстанциями. Однако, как показывает практика, этим бумагам – грош цена. Если не ошибаюсь, был такой случай: в бытность Кучмы руководитель Ивано-Франковской ОГА Вышиванюк пошел на откровенный конфликт со всесильным Медведчуком и отказался согласовывать с Киевом своих замов. Администрация президента ссылалась, помнится, на некий акт, согласно которому он своевольничать прав не имеет. А губернатор ссылался на Конституцию, где черным по белому записано: состав местных администраций формируют главы администраций. И на профильный закон, где о согласовании – ни слова. Ну и что? Ничего. Выиграл суд на основании конституционной статьи. И замов назначил самостоятельно.
Тезис восьмой. Кабинет министров, согласно Конституции и Закону «О местных государственных администрациях» является ключевым игроком не только в вопросе назначения, но и в вопросе снятия глав ОГА. В соответствии со статьей 118 Основного Закона, Кабинет подает президенту представление об увольнении губернатора. В соответствии со статьей 9 профильного закона, правительство может рекомендовать президенту уволить губернатора на основании причин, предусмотренных законодательством о госслужбе. А закон «О государственной службе», если не ошибаюсь, позволяет освободить от занимаемой должности, например, за недобросовестное исполнение служебных обязанностей.
Другое дело, что президент может к рекомендации и не прислушаться. Но говорить о том, что увольнение губернаторов – исключительная прерогатива президента (как это сегодня делает кое-кто на Банковой), мягко говоря, неправда.
Зачем президент цепляется за контроль над главами ОГА? Официальная версия выглядит красиво. По Конституции, глава государства – гарант соблюдения законности на всей территории страны, а губернатор обеспечивает соблюдение законности на территории отдельного района или отдельной области. Нарушать эту связь нельзя – теряется механизм демократического контроля. Благородно. Поверим? Или проверим?
Каким образом губернатор может обеспечить соблюдение законности? Ответ – в 144-й статье Основного Закона. Если решения органов местного самоуправления не соответствуют Конституции и законодательству, их действие должно останавливаться в установленном законом порядке. Никакого порядка ни в одном законе нет. И никогда не было. Губеранторы реально не могут повлиять ни на одно решение ни одного совета.
Такое право было у представителей президента при Кравчуке. А вот гаранты соблюдения законности Л.Кучма и В.Ющенко глав ОГА таким правом наделить не спешили. Хотя это было их обязанностью.
У председателей местных рад прав на порядок больше. Законодательство позволяет, скажем, сельскому, поселковому и городскому голове самостоятельно остановить решение совета или исполкома. Что, кстати, регулярно, делается. Особенно когда решаются вопросы о земле…
А вот права ОГА, а также их руководителей урезаются год от года. Все местное начальство (от милицейского до ветеринарного) напрямую подчиняется Киеву. (Вот вам и субсидарность.) А если что – спросят с губернатора. Раньше администрации распределяли бюджет области по городам и районам. А теперь каждый город и каждый район напрямую работает с Киевом.
Так в чем же загвоздка? Почему за глав ОГА и РГА идет такая война? Ответ банален. И кроется он во 2 статье профильного закона: администрации отвечают за подготовку и исполнение бюджета. В их ведении – распределение субвенций, средств на инвестиционные программы и т.д и т.п. Если твой губернатор – ты и будешь первым в очереди на освоение бюджета. А если под твоим контролем еще и местный совет – ты будешь единственным. Спор между оранжевыми и синими идет не за право контролировать соблюдение законности и даже не за власть как таковую. В первую очередь это – схватка за пошлые дензнаки.
И кто бы ни выиграл эту схватку, стране, кажется, лучше не станет. Потому что она в этой войне – не цель, а средство.
В войне законников народ опять вне закона.