Еще в 1994 году, сразу после своего избрания на пост городского головы Львова, Василий Куйбида инициировал идею ликвидации районных Рад в городе. Многие утверждают, что события пятилетней давности во Львове были, по сути, предтечей административной реформы, о которой сегодня так много говорят. Верховная Рада - мать Рад местных - встала тогда на защиту своих низовых подразделений. Кое-кто из парламентариев даже настаивал на привлечении львовского мэра к уголовной ответственности, ссылаясь на тогда еще действующую Конституцию...
Через три года государственная комиссия по проведению в Украине административной реформы, возглавляемая Леонидом Кравчуком, рассмотрела львовский опыт и рекомендовала его для внедрения всем украинским городам, в управленческой структуре которых существуют районные Рады. По следам Львова уже пошли Запорожье, Мариуполь, Одесса, Николаев…
«Теоретическая база административной реформы нарабатывалась слишком долго. А когда подумаешь, как долго ее будут внедрять… Нам нужно было провести административную реформу еще в 1991 году. Мы страшно запаздываем!» - так считает сегодня Василий Куйбида, человек, которого смело можно назвать одним из крестных отцов админреформы.
Он пришел в органы управления в 90-м году, из науки. Василий Степанович -математик по образованию, закончил факультет прикладной математики и механики. Около десяти лет занимался изучением функционирования городского хозяйства как ученый. Делал расчеты, при помощи которых городское руководство упорядочивало работу своего хозяйства, пытаясь сделать ее более эффективной.
Именно тогда математик Куйбида убедился в неэффективности командно-административной системы. При которой серьезные управленческие решения принимались далеким центром без учета местных традиций (в первую очередь, религиозных), уровня культуры населения, специфики экономического развития региона. Центр пытался объять необъятное.
- Василий Степанович, чего все-таки было больше в стремлении разрушить советскую систему управления - математики или политики?
- Политический аспект вырисовался как следствие. Да, реализация местного самоуправления хоронит тоталитаризм. Да, это серьезный шаг к демократическому обществу. Но решение о сломе старой системы было продиктовано чисто функциональными соображениями. Необходимо было повысить инициативу на местах.
- Стоило ли в таком случае начинать реформу с упразднения районных Рад в городе. Они, по идее, должны были лучше владеть ситуацией на своих территориях. Нет ли здесь противоречия?
- Думаю, что нет. В СССР Советы были достаточно декоративным явлением. В старые времена распределение функций осуществлялось через вертикаль коммунистической партии. С 90-го года во Львове уже появилась многопартийная система. Направляющая и руководящая роль КПСС исчезла. После обретения независимости вместо того, чтобы сломать старую систему и выстроить новую, схеме Советов пытались придать черты парламентаризма.
У нас в области существовали три подчиненных Львову городские Рады, пять районных Рад в городе, плюс Львовская горрада и Львовская облрада. Функции и полномочия разграничены не были. Принимались постановления, зачастую противоречившие друг другу. Войны между Радами провоцировали противостояние исполнительных органов...
Можно было, конечно, ждать принятия новой Конституции и нового закона «О местном самоуправлении». Но меня и моих единомышленников это не устраивало. Была создана группа специалистов, в которую вошли юристы и депутаты различных уровней. Она провела тщательную работу и пришла к заключению о возможности самостоятельно провести управленческую реформу.
Мы расписали все функции городского самоуправления в соответствии с законодательством. Построили, исходя из этого, схему управления городом. Подсчитали количество управленцев, необходимое для реализации властных функций. Оказалось, что можно безболезненно сократить на 44 процента численность работников горисполкома, на 20 процентов - районных администраций. Мы избавились от 750 лишних депутатов. Сэкономив время для принятия решений и деньги налогоплательщиков.
- И каковой является схема городского управления?
- Горрада вырабатывает бюджетную политику. Городской голова решает все вопросы исполнительско-распорядительного характера, кроме тех, которые отнесены к компетенции Рады. Департаменты разрабатывают перспективу развития. Районные администрации несут на себе груз оперативного управления территорией и городским хозяйством. Имеется четкое разграничение полномочий и функций - никакого дублирования. Действует механизм персональной ответственности за деятельность или бездеятельность...
Мы гордимся архитектурными достопримечательностями Львова, большинство из которых было построено во времена Австро-Венгрии. Мы во Львове до сих пор пользуемся австро-венгерскими картами. Но главным достижением Австро-Венгерской империи, по-моему, был оптимальный режим кадровой политики. Существовал предельно жесткий механизм отбора служащих. Чиновник, допускавший неэтичный либо неквалифицированный поступок, попросту изгонялся, и попасть обратно уже не мог. При этом труд бюрократа высоко государством оценивался, служебная карьера считалась очень престижной.
Мы хотим вернуть эту традицию. Управленцами не рождаются. И таковыми сами по себе не становятся ни за год, ни за два. Добросовестных клерков еще надо выпестовать, взрастить. И слово «чиновник» должно звучать гордо...
В исполкоме и городском хозяйстве быда введена конкурсная система отбора руководителей. Это способствует продвижению по служебной лестнице добросовестных и квалифицированных бюрократов. Кадровая политика старой системы управления провоцировала ситуацию, когда в органы исполнительной власти приходили, а кое-где у нас порой и до сих пор приходят люди, которые не смогли себя реализовать в других сферах деятельности.
Впервые конкурс на замену всех директоров львовских муниципальных предприятий мы провели в 1995 году. И так каждые 3-4 года, когда заканчивается срок контракта, объявляется конкурс на замену того или иного чиновника. Всем, кто хочет стать директором муниципального предприятия, предлагается подать свою программу, защитить ее, продемонстрировать владение предметом и ситуацией.
- И что это дает?
- Возможность начать реформы в хозяйстве города. Возможность предоставить горожанам более дешевые и более качественные услуги. К примеру, частные или негосударственные предприятия вместе с муниципальными получили право участвовать в тендерах на исполнение всех видов работ: уборка города, строительство, реконструкция, обслуживание жилья, транспортное обслуживание... Раньше почти миллионный город располагал только двумя транспортными предприятиями, которые постоянно требовали дотаций из городского бюджета. Отказывать было трудно - монополист мог парализовать город. Сегодня в этом секторе создана мощная конкуренция. На транспортных перевозках работает более десятка предприятий, большая часть из которых - частные. Вечную борьбу пассажира за место в автобусе, трамвае или троллейбусе сменила борьба перевозчика за пассажира.
- За что городская администрация борется сегодня?
- За реформирование бюджетной системы. В последние годы произошла большая централизация финансов. Даже в советские времена не было такого. Раньше местным бюджетам оставляли хотя бы 30-35 процентов средств, а сегодня - только 27 процентов. Это ненормально: город является основным наполнителем областного бюджета, а ему самому выделяют крохи. Если это наши ресурсы, то дайте нам возможность ими распоряжаться самостоятельно. И если ситуация не будет изменена высшей властью, то мы, города, вынуждены будем сами это сделать - будем создавать собственные финансовые управления и брать полномочия в свои руки. Мы уже начали это делать. Сейчас горисполкомом создана группа юристов, которая готовит реформу управления финансами города и реформу бюджетного процесса в области.
- Противники местного самоуправления считают, что оно будет стимулировать сепаратизм, будет способствовать формированию удельных князьков. Что города выйдут из-под контроля центральной власти, но и под контроль местного населения не попадут…
- Город не является и никогда не был самодостаточным... Кстати, в свое время короли, дабы ослабить удельных князьков, давали городам и горожанам привилегии, право на самоуправление. Тогда город уже противостоял сепаратизму целого региона, целой территории.
Стремиться к отделению от целостного государства может лишь самодостаточная территория, которая внутри себя организовала хотя бы на 80 процентов замкнутое хозяйство (потому что полностью добиться замкнутого экономического цикла еще никому не удавалось). Говорить о сепаратизме городов нет никакого смысла - там нет сельского хозяйства. А во всех городах почему-то хотят кушать, причем трижды в день.
Если уж и говорить о вероятности выхода из-под контроля, то шансов на это больше у парламента или Кабмина, чем у городской Рады или у городского головы. Потому что с ним горожане имеют возможность встретиться в любой момент. Не нужно ехать в столицу, чтобы выразить свое несогласие с политикой главы города, - достаточно подойти под стены ратуши и сказать: «Вася, ты не прав!».
- И выбить окна?
- Вполне может быть. В этом я тоже вижу непосредственное проявление демократии.
- А не преувеличиваете ли вы возможности демократии?
- Существование плохой демократии еще не значит, что не может быть хорошей. Проблема нашей демократии в том, что избиратели как потребители политического продукта не защищены от недобросовестного производителя. В нашу политическую инфраструктуру еще нужно ввести механизм защиты прав политического потребителя, если можно так выразиться. У населения должна быть возможность послевыборного влияния на власть. Это тоже один из элементов самоуправления.
- Вы не идеализируете самоуправление?
- Думаю, вы согласитесь, что мы, современные люди, не глупее, чем наши предки. 660 лет назад во Львове существовало местное самоуправление. В дела городской общины не вмешивался ни король, ни губернатор. Советская власть, по моему глубокому убеждению, отбросила нас назад. Но не на семь же веков?
Генетическая память не могла так легко стереться. Кроме того, существует и обыкновенная память. Во Львове самоуправление продержалось до 1939 года. И у нас в городе еще можно найти людей, которые помнят и могут любому рассказать, как было до войны, и сравнить с тем, как было потом.
Сегодняшние рядовые львовяне не столь несознательны, как это может кому-то показаться или как этого кому-то очень хотелось бы. Позиция моих земляков в конфликте между львовским мэром и Верховной Радой в 1994 году красноречиво это подтвердила. Президиум ВР тогда назначил новые выборы в только что распущенные районные Рады во Львове. И что? Во многих округах не зарегистрировался ни один кандидат в депутаты, а к избирательным урнам пришло только три процента населения города - десять миллиардов карбованцев пропали ни за что... Горожане поддержали городского голову. Я им благодарен за это и горжусь этим.
- Можно сказать, что Львов стал образцом подражания для остальных городов?
- Хотя самому Львову есть еще чему поучиться. Особенно у зарубежных городов, существующих в режиме самоуправления столетиями.
- Известны разные варианты самоуправления. Скажем, в США есть города, в которых образование или пожарная служба не подчинены муниципалитету. Эти города имеют собственные налоги, бюджеты, самоуправляющие органы. Во многих городах Европы структур самоуправления меньше, зато полномочий они имеют больше. Какой опыт нам подходит больше?
- Мы не можем слепо копировать чужой опыт. Имеет смысл лишь перенимать лучшее, учитывая собственную специфику. Я убежден, что нам сегодня не подходит схема «сильная Рада - слабый мэр». Для нас, по-моему, актуальнее вариант «сильный мэр». Такая модель реализуется, например, в некоторых городах Германии и США. И людей устраивает подобный порядок. И это абсолютно не противоречит демократии - мэра на альтернативной основе избирает все население. Есть конкретный человек, ему предоставлено право действовать. Но с него и спрос повышенный, если что не так - с него можно и спросить. Другое дело, что нельзя одного человека перегружать, а других держать в праздном состоянии. Необходимо четкое разграничение функций и полномочий.
Сегодня мэр председательствует на сессии Рады, председательствует на исполкоме. Он просто организовывает слушания, предоставляет слово, исполняет роль спикера. Скажите мне, зачем нам тогда выбрасывать такие деньги на избрание этого человека всей местной общиной! Спикера можно избирать на сессии рады.
У нас, как ни странно, не реализована ни модель «сильная представительская власть», ни модель «сильный мэр». В нашем законодательстве заложена одна модель местного самоуправления неопределенного типа. Вот это и есть, по-моему, нарушение демократии. В США, к примеру, законодательно закреплены несколько: каждый город вправе избрать подходящую.
- Как вы считаете, какая судьба постигнет административную реформу в случае избрания левого президента?
- Не могу ручаться за всю Украину, но убежден: львовяне никогда не воспримут изменения политического курса. С большой долей вероятности могу подобное сказать и о галичанах...