Свершилось чудо. Наш Президент, кажется, впервые за все свое президентство взял на себя «полную и персональную ответственность» за что-либо. И этим «чем-либо» оказалось, ни много ни мало, «определение и реализация курса Украины на европейскую и евроатлантическую интеграцию».
Сие чудо произошло в минувший четверг в Киеве на первом заседании Государственного совета по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины — нового органа, который, по словам его председателя Президента Леонида Кучмы, «должен заполнить самую заметную прогалину в национальном механизме обеспечения реализации стратегии европейской и евроатлантической интеграции» нашей страны.
Если долго мучиться, что-нибудь получится
И, тем не менее, тех, кто на протяжении нескольких месяцев пытался следить за созданием новой государственной структуры и с нетерпением ждал оглашения первых результатов ее работы, постигло разочарование. Принятые позавчера решения Госсовета пока что не обнародованы (правда, его секретарь Анатолий Орел пообещал, что это будет сделано после их «окончательного оформления»). Так что широкой общественности пришлось удовлетвориться лишь сообщением, что Госсовет торжественно одобрил два документа, принятых на Пражском саммите (План действий Украина—НАТО и План целей), а также решил назначить первого вице-премьера Николая Азарова уполномоченным Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции.
Разочарованными выглядели после заседания Госсовета и некоторые его участники, у которых сложилось впечатление, что заседание было подготовлено наспех, и которые высказывались в кулуарах в том смысле, что за пять месяцев можно было бы организовать что-то более конкретное и продуктивное, чем постфактум одобрить документы, уже согласованные и одобренные двумя сторонами — как Украиной, так и НАТО.
В самом деле, Указ Президента о Государственном совете по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины был подписан еще 30 августа прошлого года. В нем глава государства постановлял создать сей орган, а его секретарю, коим был назначен А.Орел, было предписано подать в месячный срок проект Положения о Госсовете. Тем не менее указ Президента, утверждающий это Положение, увидел свет только 30 января нынешнего года, то есть спустя ровно пять месяцев. Причем, насколько нам известно, за это время заметные изменения претерпел не только сам проект документа, но и состав Госсовета. Еще всего месяц назад, настойчиво пытаясь прояснить судьбу существовавшего лишь на бумаге органа, мы не смогли получить более-менее вразумительного ответа ни на Банковой, ни на Михайловской, ни на Грушевского. Более того, в некоторых учреждениях по этим адресам мы не почувствовали абсолютно никакого энтузиазма по поводу создания нового евроинтеграционного органа. Скорее, даже наоборот.
Эксперты и наблюдатели затрудняются с ответом, почему едва не умершая прямо в колыбели структура все-таки была реанимирована и торжественно представлена миру и почему это было сделано именно сейчас. Одни предполагают, что нашему Президенту после объятий и поцелуев с эсэнгэшными президентами и бурных обсуждений его председательствования в СНГ срочно понадобилась не менее громкая PR-акция для западного и прозападного потребителя. Другие уверены, что новую структуру с мощными полномочиями пролоббировала с какими-то целями одна из украинских политико-бизнесовых групп. Третьи не склонны в данной ситуации к сложным умопостроениям, и в затянувшейся истории рождения Госсовета видят лишь привычно неповоротливый стиль работы отечественной бюрократической машины.
И все же главный вопрос в этой истории не «когда?» или «почему?», а «зачем?».
В принципе, те или иные структуры, занимающиеся вопросами евроинтеграции, в свое время были созданы во многих странах — кандидатах в члены Европейского Союза. И как показывает опыт этих более успешных, чем Украина, государств, каждый шаг, каждый вздох там скрупулезно сверяется с европейским курсом, придирчиво оценивается, насколько он приблизит страну к заветной цели. Посему в том, что и Украина хочет «повысить эффективность координации и контроля за деятельностью органов власти в сфере европейской и евроатлантической интеграции» (а это, согласно августовскому указу Президента, является одной из целей создания Госсовета), можно усмотреть некую логику и смысл. Можно даже утверждать, что без этого Украине просто не удастся успешно реализовать свои стратегические цели «по вхождению в европейское политическое, экономическое, правовое пространство и пространство безопасности и создать предпосылки для обретения членства в Европейском Союзе и Организации Североатлантического договора». Образно говоря, необходимо добиться того, чтобы каждый украинский чиновник, каждый государственный служащий, а в идеале, каждый гражданин Украины, не только засыпал и просыпался с мыслью: «А что я сделал для евроинтеграции?», но и в самом деле хоть что-нибудь делал.
Увы, в действительности до сих пор евроинтеграция в украинском исполнении выглядела скорее как многократное вербальное повторение этого термина и бурное размножение разнообразных структур, несущих его в своих названиях.
Учите матчасть
Один высокопоставленный европейский дипломат, занимающийся Украиной, узнав о создании Госсовета, насмешливо заметил: «Чем больше координационных органов, тем меньше самой координации».
В самом деле, количество различных «интеграционных» и «координационных» органов и должностей у нас растет обратно пропорционально все уменьшающимся шансам присоединиться в обозримом будущем к объединенной Европе. У нас уже есть уполномоченный Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, евроинтеграционный ярлычок прицепили Министерству экономики, в МИДе выделили отдельного госсекретаря, в министерствах и ведомствах создали отделы и управления, Верховная Рада поручила вопросы евроинтеграции отдельному комитету, позавчера также была создана временная специальная комиссия по мониторингу выполнения рекомендаций парламентских слушаний «о взаимоотношениях и сотрудничестве Украины и НАТО» и целевого плана действий «Украина—НАТО» на 2003 год. У нас также существуют Национальный совет по вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, Украинская часть Совета по вопросам сотрудничества между Украиной и ЕС, Национальный центр по вопросам евроатлантической интеграции Украины (и наверняка, мы пропустили что-то еще).
Так что, если внимательно присмотреться, то оказывается, что особых «прогалин в механизме» нет, и вряд ли есть необходимость создавать «новые и уникальные органы» для их заполнения. Может, проще и дешевле просто смазать уже существующий механизм, подлить горючего, поменять кое-где шестеренки, а если надо, то и рулевое колесо? Перечитать инструкцию, наконец, чтобы научиться им пользоваться. Может, механизм и работает-то паршиво потому, что его все усложняют и усложняют, нагромождая на него все новые, явно избыточные конструкции?
Зачем создавать еще какой-то Государственный совет, если в Украине уже существует Совет национальной безопасности и обороны, одной из основных функций которого как раз и является «координация и осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны»? Или сегодня кто-то возьмет на себя смелость оспаривать, что достижение стратегической цели государства — вхождение Украины в европейское пространство в сферах политики, экономики, права и безопасности — является вопросом национальной безопасности нашего государства? Сомневающимся рекомендуем почитать действующую Концепцию национальной безопасности Украины, утвержденную ВР в 1997 г., где четко выделены политическая, экономическая, социальная, экологическая, информационная и другие сферы деятельности по обеспечению национальной безопасности.
По словам А.Орла, факт, что практически все высшее руководство Украины входит в состав новосозданного Совета, является свидетельством огромного внимания, которое руководство страны уделяет вопросам европейской и евроатлантической интеграции.
Но, например, в мае прошлого года руководству страны вполне удалось продемонстрировать свое внимание к интеграции в НАТО решением СНБОУ, а затем в ноябре подтвердить его подписанием соответствующих документов в Праге.
Напомним, что СНБОУ также возглавляет Президент Украины, и почти все члены нового Госсовета одновременно являются членами и Совбеза. Кроме того, в СНБОУ, в отличие от Госсовета, также входят главы СБУ, Госкомграницы и министр внутренних дел, чьи ведомства задействованы, например, на таком важнейшем участке нынешнего сотрудничества Украины с Европейским Союзом, как борьба с нелегальной миграцией, контрабандой оружия, наркотиков и торговлей людьми. Не является членом Госсовета и член Совбеза — глава Министерства по делам чрезвычайных ситуаций, которое, в отличие от многих других украинских ведомств, реально, активно и результативно сотрудничает с НАТО.
По поводу состава Госсовета возникают и другие вопросы. Например, является ли его членом госсекретарь внешнеполитического ведомства по вопросам европейской интеграции Александр Чалый? Дело в том, что в указе от 30.08.02, утвердившем персональный состав Совета, его фамилия есть, а вот в указе от 30.01.03, перечисляющем состав органа по должностям, мидовский госсекретарь не значится. Если же А.Чалый все же является членом Госсовета (что представляется логичным) согласно первому указу, то тогда рядом с ним в четверг должны были сидеть Анатолий Кинах и Василий Роговой, которых, насколько известно, никто никакими указами из состава Госсовета не выводил. (Возможно, это технические вопросы, однако остающиеся неясности в их решении лишний раз свидетельствуют об уровне организации и эффективности работы новой структуры, которой за пять месяцев не удалось формально точно определиться даже со своим составом.)
Кстати, на первом заседании Государственного совета отсутствовали председатель Верховной Рады Владимир Литвин и секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины Евгений Марчук. Отсутствие первого А.Орел пояснил журналистам необходимостью его присутствия в сессионном зале ВР в день голосования, а также сообщил, что Владимир Михайлович передал Госсовета слова о своей поддержке ее первого заседания и принятых на нем решений. Отсутствие Евгения Марчука секретарь Госсовета пояснил кратко: «Болеет». Отношение Евгения Кирилловича к решениям Госсовета, как и к ней самой, осталось неизвестным. Впрочем, можно предположить, что отношение это весьма сложное. Достаточно сверить список членов Госсовета в августовском и январском указах Президента. В первом из документов фамилия Марчука отсутствовала, и утверждают, что из поданного на подпись проекта Президент вычеркнул ее лично. В указе от 30.01.03 секретарь Совбеза уже входит в состав Госсовета (по должности), тем не менее у некоторых экспертов сложилось впечатление, что по каким-то неведомым общественности причинам руководство страны отодвигает СНБОУ от активного участия в реализации европейского и евроатлантического курса страны.
Чем затмили СНБОУ?
Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить полномочия Совбеза, закрепленные законом Украины, и полномочия новосозданного Госсовета, перечисленные в Положении об этой структуре, утвержденном недавним президентским указом. Даже без скрупулезного анализа становится ясно, что функции Госсовета во многом дублируют функции СНБОУ, а его компетенция в некоторых вопросах даже превышает компетенцию Совбеза. И это при том, что Совет нацбезопасности и обороны является конституционным органом, а для Госсовета в Основном Законе нашли лазейку в п.28 статьи 106, где сказано, что Президент создает «для осуществления своих полномочий консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы». Однако консультативным, совещательным, а тем более вспомогательным органом Госсовет назвать трудно. Особенно если прочесть в Положении, что его основной задачей является «определение стратегических целей и приоритетных направлений государственной политики в сфере интеграции Украины в ЕС и НАТО». Вот уже седьмой год не утихают дискуссии по поводу того, парламент или Президент у нас определяют «стратегические цели» и «приоритетные направления». Теперь, похоже, спор решен в пользу Госсовета?
Обратим ваше внимание и на такой факт: для того чтобы решение СНБОУ обрело силу, его, согласно Конституции, необходимо утвердить указом Президента. Решения же Госсовета, согласно Положению, просто и сразу «подлежат исполнению органами исполнительной власти и должностными лицами, которым они адресованы», и только «могут быть» «в случае необходимости» реализованы актами или поручениями Президента. Кстати, в отличие от СНБОУ, чьи решения принимаются не менее чем двумя третями голосов ее членов, решения Госсовета принимаются большинством голосов его членов.
Любопытны также функции и права секретаря Госсовета, выписанные в Положении старательно и подробно, в отличие от нескольких лаконичных абзацев, посвященных секретарю СНБОУ в законе о Совете национальной безопасности и обороны Украины. Например, секретарь (а не председатель!) представляет Госсовет не только «во взаимодействии с центральными и местными органами исполнительной власти, политическими партиями и общественными организациями Украины», но и «в отношениях с иностранными государствами и международными организациями»! «Представительские функции» секретаря Совбеза куда скромнее: во-первых, он представляет не СНБОУ, а лишь его позицию, а во-вторых, делает это «по поручению председателя Совета национальной безопасности и обороны Украины». И, разумеется, ни о каких «отношениях с иностранными государствами» в законе об СНБОУ речь не идет.
И чем глубже сравниваешь и анализируешь два документа, тем яснее становится, что место и роль Совета нацбезопасности и обороны в системе органов государственной власти Украины старательно нивелируют. Вопрос — зачем? Если допустить, что высшее руководство страны по каким-то параметрам не устраивает работа секретаря СНБОУ, то проще и дешевле назначить на эту должность другого исполнителя, и не изобретать велосипед, который еще неизвестно как будет работать. Механизм же СНБОУ создавался и отлаживался годами, у него есть собственный аппарат, существуют необходимые структуры, установлены связи с другими ведомствами, давно действуют каналы получения и обмена информацией, в конце концов, есть собственное помещение и финансируется он отдельной бюджетной строкой. Для того чтобы СНБОУ мог выполнять задачи, возложенные на новую евроинтеграционную структуру, его можно было бы просто пополнить и укрепить кадрами (а не создавать требующий затрат секретариат еще и при Госсовете).
Кроме того, создание Госсовета делает совершенно бессмысленным существование созданного в прошлом месяце (!) Национального центра по вопросам евроатлантической интеграции Украины под руководством Владимира Горбулина (а ведь это тоже выглядело как неплохой реверанс в сторону Запада). Функции Госсовета и Наццентра опять же будут дублироваться. Положение о Национальном центре еще только готовится, но уже известно, что и у него будет свой секретариат (численностью около двадцати человек), а займется он, по свидетельству А.Орла, «очень важной» работой — мониторингом выполнения решений Государственного совета различными министерствами и ведомствами. Но если внимательно прочесть Положение о Госсовете, то среди прочего можно обнаружить, что его секретарь также «осуществляет контроль за выполнением решений Государственного совета, а в период между заседаниями Госсовета — за выполнением органами исполнительной власти заданий в сфере европейской и евроатлантической интеграции».
Кстати, следуя логике наших «апологетов евроинтеграции»: уж коль создан Национальный центр по вопросам евроатлантической интеграции, то необходимо создавать для баланса и Национальный центр по вопросам европейской интеграции, тем более что с Европейским Союзом у нас проблем еще больше, чем с НАТО.
Но опять же вопрос, где в Украине найдут столько квалифицированных специалистов в области европейской и евроатлантической интеграции для всех новых аппаратов и секретариатов, если в свое время катастрофическая нехватка профессионалов стала одной из основных причин отказа от мысли создать специальное евроинтеграционное министерство?
Какие люди!
Причем, судя по всему, с кадрами у нас совсем плохо не только на нижнем и среднем уровнях, но и на самом высоком. Их так мало, что люди работают буквально на износ. Возьмем, например, Николая Азарова. Мало разве ему вице-премьерства, Министерства финансов и головной боли от FATF? А тут еще и уполномоченным всея Украины по делам европейской и евроатлантической интеграции назначили. Николай Янович, конечно, никогда ранее не был замечен среди активных евроинтеграторов, оборонных реформаторов и миротворцев под эгидой НАТО. Его вообще было трудно заподозрить в склонности к подобным модным увлечениям. Но самыми сильными качествами г-на Азарова, как известно, являются внушительные организаторские способности и завидная энергичность при выполнении задач, поставленных Президентом. Так что, если надо, значит, надо. Вот, Николай Янович, сейчас, наверное, и размышляет, какие налоги можно было бы собрать с НАТО, в какую программу помощи Европейского Союза Украине включить средства на повышение минимальной заработной платы в нашей стране и в каком из брюссельских офисов лучше устроить «маски-шоу».
Или вот Анатолий Константинович Орел, заместитель главы администрации Президента. Он же руководитель Главного управления по вопросам внешней политики администрации Президента. Он же представитель Украины в Исполнительном совете ЮНЕСКО. Он же глава украинской части Украинско-британского консультационного комитета при Президенте Украины и премьере Великобритании. Он же руководитель украинской части Стратегической группы по вопросам украинско-российских отношений. Он же секретарь Государственного совета по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины. Во, сколько работы навалили на человека! Как он только все успевает? Конечно, если не очень перенапрягаться, например, на британском направлении и вообще не проводить заседаний Стратегической группы, то, наступив на горло собственной песне и пожертвовав личными предпочтениями, какое-то время для евроинтеграции выкроить, пожалуй, и можно. Но все равно есть риск заработать раздвоение личности при подготовке решений по таким двум серьезным направлениям, как российское и евроатлантическое. Когда-то было проще — глыбы проблем на этих магистралях разгребали такие титаны, как Горбулин и Разумков, но и тогда без трений не обходилось. А представляете, ведь теперь эти разлады происходят в одной голове…
Но Анатолий Константинович не теряет бодрости духа и с оптимизмом смотрит в будущее. «После этого заседания наша скорость продвижения в Европу станет значительно выше», — уверенно заявил секретарь Госсовета после дебюта новорожденной структуры.
Ну и пусть на нашем нелегком пути европейцы выставляют нам запрещающие знаки: «Коррупция», «Цензура», «Правовая отсталость», «Бедность» и пр. Мы же смело ударим по украинскому бездорожью комитетами, комиссиями, советами и центрами!
P.S. А тем временем жизнь идет своим чередом. И пока наши политики и чиновники играются разными евроинтеграционными органами, результаты последнего социологического исследования, проведенного Центром Разумкова свидетельствуют, что за последний месяц количество граждан Украины, проголосовавших бы за вступление нашей страны в НАТО, если бы подобный референдум проходил в ближайшее воскресенье, сократилось более, чем на пять процентов (с 27, 2% до 21,9%), а сказавших бы «нет» — увеличилось почти на эту же величину (с 33% до 37,7%). Напомним, что в июне прошлого года сторонников членства Украины в НАТО было 32%, а противников — 32,2%.