Накануне декабрьского саммита Украина—ЕС стала резонансной тема эффективности и успешности евроинтеграционной политики в исполнении новой власти, которая на всех уровнях провозгласила безусловным национальным приоритетом движение страны к членству в Европейском Союзе. Ее первые шаги на пути к европейскому сообществу показали, что путь этот отнюдь не усыпан лепестками брюссельских роз. Первоначальная эйфория ожидаемого евроблицкрига сменилась пониманием отнюдь непростых сегодняшних реалий нового этапа сотрудничества с ЕС.
Суть этих реалий (в т.ч. ход реализации Плана действий Украина—ЕС) попытался выяснить Центр Разумкова, подготовив специальный выпуск журнала «Національна безпека і оборона» и презентовав его, при поддержке фонда «Відродження», на круглом столе 4 октября с.г. В журнале представлены также результаты общенационального исследования Центра Разумкова (сентябрь 2005 г.) и экспертного опроса (август 2005 г.), проведенного совместно с Центром мира, конверсии и внешней политики Украины.
Украина—ЕС: первые строки
на новом листе
С приходом новой власти под лозунгами евроинтеграции обозначился новый этап в отношениях с ЕС. Его ожидаемое содержание — отказ от предыдущей еврориторики, вызвавшей синдром приобретенной «усталости от Украины», и общегосударственный переход к рутинной конкретике по реформированию властных институций, судебной системы, реализации рыночных реформ, т.е. к формированию госорганизма по европейскому образу и подобию. Иными словами, курс на интеграцию в ЕС должен стать постулатом независимо от внешней и внутренней конъюнктуры.
Стартовой точкой нового этапа стало принятие Плана действий Украина—ЕС (далее План действий). Отметим сразу — документ предполагает развитие сотрудничества в ряде приоритетных сфер, но отнюдь не отвечает на вопрос о перспективах членства Украины в этой организации. Уместно вспомнить, как в первые «послемайданные» месяцы в политикуме шли бурные дискуссии о немедленной подаче заявки на членство и возможном обретении его в ближайшую пятилетку. Вскоре евроромантизм благополучно сменился отрезвлением и осознанием того, что предстоит зачастую неблагодарная, черновая работа над трехлетним «домашним заданием», выданным Брюсселем Киеву с согласия последнего. Очевидно, на европейском светофоре красный свет погас, но и зеленый пока не загорелся. Свидетельство тому — недавний сдерживающий мессидж президента Европейской комиссии Жозе Баррозу: «Члены ЕС не открыты в отношении полного членства Украины (в Евросоюзе). Мы готовы очень активно поддерживать, но мы осторожны в отношении новых обязательств».
Впрочем, как бы то ни было, План действий — безусловный императив для Украины, ибо его выполнение (вне зависимости от перспектив членства) отвечает внутренним потребностям трансформации, даст сигнал о серьезности намерений и дел власти, откроет двери для «усиленного» соглашения с ЕС.
Хотя эффективность механизма его выполнения вызывает некоторые сомнения, о которых стоит поговорить подробнее. В первую очередь речь идет о содержательных и структурных недостатках правительственного комплекса мероприятий, затрудняющих как саму реализацию, так и мониторинг хода их выполнения. Обратим внимание на некоторые из них.
Недостаточная четкость в определении содержания мероприятий. При всей детализированности (по сравнению с Планом действий) документ расцвечен рядом настолько общих позиций, что любые действия власти можно смело квалифицировать как выполнение. К примеру, в сфере внешней политики предусмотрено «провести консультации с политическим отделом ЕС с целью усиления внешнеполитического сотрудничества между Украиной и ЕС», а вот в рамках проведения судебной и правовой реформ запланирован такой пункт: «Усовершенствовать учебный процесс Академии судей Украины». То и дело на страницах документа встречаются загадочные: «отработать вопрос», «продолжить процесс»…
Временной дисбаланс. Намечено выполнить более 360 различных мероприятий. При этом в первом полугодии — примерно шестую часть. Остальные (в т.ч. львиная доля из 124 проектов нормативно-правовых актов) — во втором, либо их реализация обозначена «на протяжении года», что на практике означает по сути то же второе полугодие. Подобная временная раскладка не представляется оптимальной с учетом того, что, во-первых, к концу года возрастает нагрузка всех структур исполнительной власти и начинается традиционная «штурмовщина»; во-вторых, приближается горячее дыхание судьбоносных парламентских выборов, обещающих быть, мягко говоря, нескучными. Стоит полагать, что этот фактор усложнит прохождение запланированных «политически чувствительных» законопроектов, например, «Концепции государственной этнонациональной политики», «О парламентской оппозиции» и др.
Дефицит ресурсного обеспечения. План действий можно рассматривать и как глобальный бизнес-проект, предполагающий взаимообразное вложение средств. Однако у нас по-прежнему преобладает мнение о том, что евроинтеграционные мероприятия должны финансироваться преимущественно за счет средств из внешних источников. У украинской стороны не хватает денег даже на адаптацию национального законодательства Украины к нормам ЕС, явно недостаточно финансируются профильные госпрограммы. Образно говоря, если правительственный свод мероприятий — это рука, протянутая ЕС, то она не должна быть повернута исключительно ладонью вверх.
Проблематичной выглядит возможность эффективного контроля (в т.ч общественного) за выполнением «дорожной карты» на 2005 г. Можно только приветствовать практику регулярных публикации отчетов о ходе выполнения Плана действий. В то же время предложенный их формат не позволяет соответствующим образом оценить эффективность выполнения мероприятий. Понятно, что, по мнению чиновников, частокол галочек в графе «выполнено» будет выглядеть более оптимистично, чем результаты мониторинга, оценивающего не только количественные, но и качественные показатели. Пока что создание и задействование такого инструментария остается актуальной задачей. Когда-то Лех Валенса пошутил: «Разбей свой термометр, и у тебя не будет горячки»…
Очевидно, методологические разночтения можно считать одной из причин несовпадения оценок властью хода реализации Плана действий. Экс-вице-премьер по вопросам европейской интеграции Олег Рыбачук полагает, что документ выполняется примерно на 70%. По оценкам главы внешнеполитического ведомства Бориса Тарасюка, политический блок Плана действий реализуется на 40%. Если учесть, что ход выполнения именно этой части документа наиболее успешен, то общий показатель реализации вряд ли выше последней цифры.
Конечно, памятуя о предыдущем многолетнем опыте «евроочковтирательства», можно ожидать, что наши чиновники могут отрапортовать и о 100% выполнения планов. Однако тут же возникает вполне резонное сомнение: принесет ли такое «конвейерное» выполнение мероприятий (фактически по одному в день) ожидаемый эффект? Может, лучше меньше да лучше? Может, стоит сконцентрироваться на тех задачах, решение которых обеспечит системный позитивный результат?
Сегодня же общая оценка экспертами выполнения Плана действий не дотягивает даже до твердой четверки по пятибалльной шкале. Из всех его пунктов лучше всего выполняется раздел «Политический диалог и реформирование» (3,5 балла). Хуже всего — «Экономические и социальные реформы и развитие» (2,9 балла) и «Торговля, рыночные и регуляторные реформы» (3 балла). В этой ситуации неудивителен прогноз экспертов, что выполнение Плана действий на момент завершения его трехлетнего срока будет частичным и выборочным (66%). И только каждый пятый (21%) верит в то, что План действий будет выполнен полностью или почти полностью.
Безусловно, важнее не столько достижение высокого процента выполнения свода правительственных мероприятий, неких «точечных успехов» по отдельным разделам документа, сколько создание «критической» массы необратимых перемен в стране для преодоления системных проблем на пути евроинтеграции, о которых речь ниже.
Евроинтеграционный забег
с барьерами
Пожалуй, одним из главных препятствий на интеграционном пути является то, что новой команде пока не удалось обеспечить консолидированную поддержку курса евроинтеграции ни в обществе, ни в политическом истеблишменте. Ответ граждан Украины на вопрос «Сможет ли интеграция в ЕС стать общенациональной идеей, которая бы объединила все регионы Украины?», мягко говоря, неоднозначен: да — 36%, нет — 39%. Нет евроинтеграционного единодушия и среди политической элиты — выразительное его отсутствие было продемонстрировано во время летнего голосования по пакету законов по ВТО. При этом всего лишь треть (33%) «уникальной нации», живущей в сердце Европы, в той или иной степени считают себя европейцами. 60% подобных ощущений не испытывают. Аналогичное большинство как рядовых граждан, так и экспертов, не считают свою страну в социальном и экономическом плане европейским государством. С трудом усматриваются первичные признаки европейскости в политической и культурной сферах.
Институциональное обеспечение евроинтеграционной политики вряд ли можно считать удовлетворительным. Конгломерат профильных министерств и ведомств при отсутствии единого эффективного менеджмента, обеспечивающего координацию их действий, способен лишь на упомянутые «точечные» успехи, а отнюдь не системную трансформацию. (Кстати, в ряде этих структур так и не созданы департаменты евроинтеграции.)
Сентябрьский тектонический разлом в команде евроинтеграторов, вызванный сдетонировавшим противостоянием в окружении президента, ситуацию усугубил. Была ликвидирована знаковая должность вице-премьер-министра по вопросам евроинтеграции, созданная под Олега Рыбачука, ушедшего возглавлять секретариат президента, так и не реализовав свои масштабные планы на ниве евроинтеграции.
На круглом столе констатировалось, что проблема координации деятельности госструктур на европейском направлении осталась нерешенной. К сожалению, тема так и остается «важной и актуальной». Предлагалось: а) создание отдельного евроинтеграционного ведомства; б) передача координирующих функций профильному правительственному комитету во главе с премьером либо вице-премьером; в) повышение эффективности Госсовета по вопросам европейской и евроатлантической интеграции во главе с президентом и создание при нем соответствующей межведомственной комиссии. Последнее выглядит предпочтительней, ибо кому, как не Виктору Ющенко, искренне считающему продвижение к ЕС не только общегосударственным приоритетом, но и своей важнейшей задачей, взять ответственность за ее выполнение. Впрочем, как известно, в конечном счете все решают не структуры, а кадры.
Ощущается острая нехватка специалистов по вопросам европейского права, экономики, финансов. На круглом столе представители исполнительной вертикали говорили о свирепствующем кадровом голоде в секретариате президента и Кабмине. Представители МИДа сетовали на то, что выпускника Оксфорда так-таки сложно соблазнить более чем скромным окладом атташе внешнеполитического ведомства. В общем, широко разрекламированный весенний европризыв не состоялся — выпускники сорбонн и гарвардов в большинстве своем не усилили знаниями и молодым задором госструктуры, грубо говоря «закосили» от государевой службы, пополнив ряды имеющих качественное европейское образование бизнесменов-«белобилетников».
Слаба информационная составляющая евроинтеграции. В разнообразных дискуссиях о проблемах на пути к ЕС расхожим местом стала констатация того, что в обществе ощутим явный дефицит адаптированной и доступной информации о ЕС, что украинцы мало знают о процессах, происходящих в Евросоюзе, о том, как стали жить наши соседи, присоединившиеся к евросообществу. Эта «необнадеживающая» банальность подтверждается свежими данными соцопроса. Подавляющее большинство граждан (75%) считают, что информация о ЕС ограничена и неполна (40%), либо такой информации очень мало (35%). Это реальная оценка результатов реализации широко разрекламированной Государственной программы информирования общественности по вопросам европейской интеграции Украины на 2004—2007гг.
Тема информационной поддержки активно обсуждалась на круглом столе. Говорилось, в частности, о необходимости создания на самом нижнем уровне структур по информированию населения о ЕС и, соответственно, обеспечения общественной поддержки евроинтеграции. Очевидность такого рода действий подтверждается успешной практикой стран — новых членов ЕС. Но очевидно и другое. Обеспечение поддержки движения к Евросоюзу должно сопровождаться конкретными результатами глубокой модернизации экономики, социальной системы страны. Известно, что для успешности любой агитационной кампании нужен некий «базис» практических результатов, ощущаемых гражданами, желательно на собственном кармане.
После вышеприведенного далеко не полного перечня барьеров на пути к ЕС стоит бросить взгляд на табло с экспертными оценками — 60% опрошенных считают нынешние темпы евроинтеграции низкими, 9% — нулевыми.
К внутренним проблемам присовокупляются и внешние неоднозначные для Украины факторы — «груз» прошлогоднего расширения ЕС, конституционный и бюджетный кризис в европейском сообществе, запуск переговорного процесса с Турцией, ревностная относительно украинской евроинтеграции позиция России, стремящейся удержать Киев в сфере своего влияния, в т.ч. — используя механизмы ЕЭП.
Безусловно, темп и характер сотрудничества по разным внешнеполитическим направлениям — стратегическим, приоритетным и просто важным — в любом случае должен предопределяться исключительно национальными интересами страны. Возможно, именно так стоит интерпретировать фразу президента, сказанную им во время консультаций с лидерами парламентских фракций 21 сентября 2005 г.: «Но когда мы говорим сейчас о целях, нам нужно сбавить динамику интегрирования по линии ЕЭП в тех вопросах, которые не отвечают национальным интересам, и по линии евроинтеграции».
Первые шаги новой власти по трудному и долгому пути евроинтенграции не столь успешны, как ожидалось. Но абсолютно ясно и другое — европейскому будущему Украины нет альтернативы, как нет альтернативы очевидным вещам — достижению европейских стандартов демократии, достойного уровня жизни, верховенства права.
О сбывающихся ожиданиях или цыплят на саммитах считают
Декабрьский саммит Украина—ЕС станет «моментом истины» в отношениях новой украинской власти и Евросоюза. Вряд ли стоит сомневаться в том, что со стороны Брюсселя будет отмечен «существенный прогресс» в реализации Плана действий и засвидетельствована поддержка украинским реформам. Однако дипломатический политес всего лишь преамбула к конкретным решениям и результатам. Именно они предопределят атмосферу дальнейшего сотрудничества, темп и характер движения в ЕС.
Среди конкретики, обозначенной в перечне ожиданий «дорожной карты Украина—ЕС на 2005 г.», отметим запланированное на декабрь получение членского билета ВТО. Собственно, успешность «рывка» на финишной прямой многолетнего марафона, начатого в ноябре 1993 г., будет зависеть от скоординированности и эффективности действий власти вовне и внутри страны.
5 октября в Брюсселе новый министр экономики Арсений Яценюк проинформировал европейских партнеров, что процесс вступления Украины в ВТО завершен на 80%. Однако не суть важно, во сколько процентов оценивать подписание оставшихся 10 двусторонних протоколов и принятие 14 соответствующих поправок к пяти законам, — важен результат. Ибо следующим шагом после членства в ВТО является запуск переговоров с ЕС о формировании зоны свободной торговли.
Кстати говоря, большинство экспертов (53%) прогнозируют реальную возможность вступления в ВТО уже в этом году. Конечно, если после каждого визита в Москву у наших чиновников не будет появляться «зуд синхронизации».
Среди других ожидаемых итогов реализации Плана действий в нынешнем году выделим обретение Украиной статуса страны с рыночной экономикой и подвижки в либерализации визового режима с ЕС. Относительно первой позиции Украина через представителя Еврокомиссии Пию Хансен получила обнадеживающий сигнал. По поводу второго, по словам премьер-министра Украины Юрия Еханурова, переговоры с Евросоюзом о соответствующем соглашении ожидаются уже в текущем месяце.
Очевидно, что конкретные результаты — это продукт совместных усилий и они (результаты) в немалой степени будут зависеть от готовности Брюсселя сделать ряд шагов в украинском направлении.
Заглядывая в «завтра» Плана действий, напомним о еще одном обозначенном приоритете — обеспечении проведения парламентских выборов в Украине в соответствии со стандартами ОБСЕ. По этому поводу уже получены твердые президентские заверения. И у нас нет причин им не верить. Впрочем, стоит вспомнить фразу французского писателя Андре Шансона: «Никогда не доверяйте будущему. Оно еще не заслужило доверия».
Валерий ЧАЛЫЙ,
Михаил ПАШКОВ
