Будет ли 15-летний Богдан Терещенко автором «ЗН» третьего тысячелетия, мы не знаем. Хотелось бы. Но в том, что этот человек, несомненно, принесет пользу стране, мы уверены, потому что Богдан Юрьевич умеет не только интересно мыслить и анализировать, но и искренне переживать за свою страну. Отличный сплав для высокого кпд
В продолжение первых лет независимости много говорили и писали о том, насколько необходима Украине новая Конституция. С ее принятием, как прежде с независимостью, связывали надежды на оздоровление и упорядочение политической обстановки, консолидацию общества, наконец, на долгожданное пробуждение экономики. Памятная конституционная ночь на 28 июня 1996 года, когда обменялись искренними, пусть и немного ироничными, любезностями председатель Верховной Рады и Президент, когда в порыве единения и энтузиазма народные избранники подбрасывали честно и достойно исполнившего свой долг Михаила Сироту, когда в парламенте все-таки сумели отстоять главные завоевания эпохи национал-демократической романтики-государственный язык и символику, на короткое время вселила в людей веру, что это - точка отсчета, начало пути. Однако вскоре все стало на свои места: возобновились неутихающие президентско-парламентские баталии, продолжилось «сползание» экономики, участились нарушения свободы слова. Что же, мы вновь обманулись в своих ожиданиях? Неужели Конституция Украины не состоялась?
Что странам дают конституции, а чего дать не могут
Идея Конституции до ее принятия обладала притягательной, чуть ли не магической силой для многих украинских политиков и граждан. Били в набат: почему до сих пор нет Конституции? Государство в опасности! При этом предпочитали не упоминать, что в цитадели парламентаризма Великобритании напрочь отсутствует писаный Основной Закон и это не мешает ей иметь, пожалуй, самую устойчивую и стабильную политическую систему в мире. К этой системе британцы пришли исторически, еще в тринадцатом веке заполучив от короля Великую Хартию Вольностей, пережив свои подъемы, революции и разочарования. Им не нужна формальная конституция, поскольку за несколько столетий развития публичной политики (и политическо-юридической мысли, что немаловажно!) в обществе сформировался «пассивный консенсус», что существующий государственный строй - парламентская монархия - его устраивает.
Большинство государств, однако, последовали примеру отщепенцев Альбиона, идеи которых, начиная от декларативного равенства людей и кончая «МакДональдсом» и феноменом так называемой «массовой культуры», уже свыше столетия пленяют мир, и приняли писаные конституции. Они стали своеобразными визитными карточками стран, распространенной формой внешней и внутренней легитимации политических режимов. Конституции в разных государствах выполняли разные роли и имели различные степени влияния на политикум и социум.
Первая действующая и самая долговечная Конституция - американская - сыграла роль выразителя интересов общества в построении сильного федеративного государства после десятилетия Войны за независимость и анархии. Она наметила структуру и озвучила принципы того, что его создатели считали, а многие до сих пор считают уникальным свободным государством. Следует отметить, что хотя Конституция США и относится к разряду жестких (процесс внесения в нее изменений сложный и поэтапный), политическая система в этой стране гибкая, во многом благодаря непреходящей полуконституционной-полуприсвоенной силе судебной власти принимать решения о конституционности того или иного акта. По мере того, как эволюционировало американское общество, изменялось понимание основоположных постулатов Конституции, в частности через решения Верховного суда. Так, например, если в 1899 году ВС США решил, что расовая сегрегация является конституционной, то по прошествии шести десятилетий, когда изменились доминирующие настроения в обществе, он ее запретил. Вполне возможно, что такой существенный судебный контроль и стал залогом стабильности и долголетия Конституции США.
Франция представляет собой полную противоположность США в плане значения и социального трактования явления конституции. Если в Америке Конституция одна, то во Франции со времен Великой революции их насчитывается свыше десятка (вместе с многочисленными усердно подготовленными проектами, которые так и не успели вступить в силу до очередного политического переворота). Если в Америке все основные силы были удовлетворены существующим строем и настроены на работу в интересах страны и в конституционных рамках (ну, правда, на первых порах у них тоже президенты себя выше политики ставили да на отцовство нации претендовали; «олигархи» свои были, одного из которых,
А. Гамильтона, нынче известным американским политологом почитают), то во Франции классовые и политические противоречия неоднократно превозмогали национальное единство и конституции годились только для одного режима, до следующей революции. Этот неугомонный дух революционности делал во Франции невозможными мирные, конституционные, постепенные преобразования, которыми так славятся англосаксонские политические системы. Однако французский бурный, неспокойный, кровавый политический опыт тоже оставил свой значительный вклад как для страны, так и для всего мира. В преамбуле Конституции современной французской Пятой республики провозглашается верность принципам Декларации прав человека и гражданина (1789) и всколыхнувшему мир лозунгу Французской революции: «Свобода! Равенство! Братство!»
Таким образом, конституция сама по себе не является гарантией стабильности государственного строя, она скорее остается декларацией о намерениях и принципах (несмотря на утверждение о том, что ее нормы имеют прямое действие). Так, во многих развивающихся странах военные хунты сбрасывали конституционную власть, и конституция оказывалась отнюдь не действенной формой защиты от их притязаний. Она имеет реальную силу лишь в том случае, когда: а) пользуется широкой народной поддержкой, пониманием и уважением; б) подкреплена стройной, разветвленной и действующей системой законодательства, обеспечивающей реализацию конституционных положений. Важно, что для того, чтобы конституция подходила и импонировала обществу, она не обязательно должна быть демократической; главное, чтобы она казалась справедливой и удовлетворительной для определенной «критической массы» людей. Например, во время принятия Конституции США она не предоставляла универсального избирательного права (реально имели право голосовать менее 10% свободных граждан), однако ее дух свободы, воплощение принципа естественных (неотчуждаемых) прав человека Джона Локка и радикальной по тем временам концепции разделения властей, наряду с народной памятью о недавних притеснениях со стороны британской короны, сделали эту Конституцию прогрессивной и почитаемой в глазах широких масс населения.
Демократия требует наличия в обществе определенной политической культуры, соответствующего исторического опыта. Хотя именно демократические государства в современном мире достигли наиболее впечатляющих результатов в экономике и социальном развитии, не все страны внутренне готовы к демократии, не все общества чувствуют способность к цивилизованному самоуправлению. В современных условиях, однако, мировая общественность (читай: экономически сильные демократические страны) вместе с мощной и влиятельной системой массовых коммуникаций оказывает давление на менее развитые страны, навязывая им демократическую форму власти. В результате страны получают нежеланные, хрупкие, дефективные демократии, которые часто замещаются диктатурами.
Итак, писаная демократическая конституция в современном виде служит для заявления основных принципов построения государственной власти, гарантирования прав человека и гражданина и является своеобразным формальным закреплением «общественного договора», согласно которому гражданин делегирует оговоренную долю своей свободы государству (а не государство дарит гражданам права и свободы, как в автократических системах). Конституция, чтобы быть эффективной, должна иметь народную поддержку и соответствовать политическому опыту данного народа. В этой статье мы, среди прочего, попытаемся выяснить, соответствует ли этим критериям эффективности украинская Конституция.
Чем для Украины является Конституция?
Процесс разработки и принятия украинской Конституции был хоть и продолжительным, но довольно прозрачным и демократическим. Радиотрансляции заседаний Верховной Рады (атрибут украинской демократии, от которого мы, к сожалению, уже почти отвыкли) и пусть ограниченное, но гласное публичное обсуждение положений конституционных проектов придали Конституции легитимность в глазах общественности. Причем легитимность в определенном смысле значительно большую, чем у российской Конституции, принятой на всенародном референдуме. Ведь референдум, в отличие от парламентского обсуждения, не допускает компромиссов и полутонов, не может учесть интересы меньшинства и, вследствие этого, становится инструментом не плюралистической демократии, а грубой, диктаторской воли большинства. К тому же, как показал белорусский опыт, эта воля в постсоветских обществах подвержена манипулятивному влиянию со стороны исполнительной власти и подконтрольных ей СМИ.
Конституция Украины и ее положения в частности не вызывают особенного антагонизма в нашем обществе, благодаря тому, что окончательный вариант Основного Закона действительно стал продуктом большого компромисса политических сил и, следует отдать должное, возможно, наилучшим при сложившихся обстоятельствах. Наша Конституция, хотя бы об этом можем сказать с гордостью, является демократической и утверждает такую организацию государственной власти, которая не благоприятствует установлению авторитаризма (в чем Украина опять-таки выгодно отличается от восточного соседа). Однако в Украине недостаточно развито присущее, например, американскому обществу пиететное отношение к Основному Закону. Этому несколько причин: во-первых, печальный опыт советских конституций, декларировавших приверженность общечеловеческим нормам прав человека и демократического разделения власти, которые совершенно не соблюдались в действительности; во-вторых, вопиющее невыполнение норм Конституции Украины о социальных и экономических правах граждан (статья 46: «…Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.»; ст. 49: «…У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно…»; ст. 53: «Кожен має право на освіту… Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі…»; др.).
К сожалению, отсутствие как в кругах власть имущих, так и в украинском обществе в целом активной воли придерживаться духа и буквы Конституции во что бы то ни стало, если угодно, фетишизировать ее, препятствует национальному единению и усиливает возможность возникновения диктатуры или просто рутинных нарушений Конституции. Если мы не будем серьезно относиться к нормам Конституции, будем оправдывать их нарушения какой-либо практической целесообразностью или фактом невыполнения положений предыдущих Конституций СССР и УССР, то кто-то не преминет воспользоваться нашей индифферентностью и узурпировать власть, вновь отобрав то, что мы сейчас имеем и не ценим.
Вопрос о том, готово ли украинское общество к демократии в принципе, остается открытым и, на наш взгляд, нуждается в подробном анализе. Однако он не входит в цели этой статьи. Скажем лишь, что вместе с огромными потерями, которые претерпел наш народ за годы советской власти, были и немаловажные приобретения: резко вырос образовательный уровень населения, произошли противоречивые, но бесспорно модернизирующие процессы урбанизации и индустриализации. На этом фундаменте стало возможным создание независимого светского Украинского государства (согласитесь: в 1917 году украинский крестьянский этнос был не готовым к государственности); на этом же фундаменте, надеемся, сможем построить и демократию, и гражданское общество. Так или иначе, ныне имеется «пассивный консенсус» в отношении необходимости демократии в Украине и, поскольку ей нет реальной альтернативы (не возрождать же нам монархические идеи Вячеслава Липинского), любой отход от демократических, конституционных принципов был бы огромным шагом назад для страны и для нации.
Стабильности украинской политической системы и демократии угрожают не только устрашающее обнищание и социальная апатия большинства граждан, но и относительная неэффективность организации государственной власти в обеспеченной Конституцией смешанной, парламентско-президентской (или, если угодно, наоборот) модели республики. Перманентное противоборство законодательной и исполнительной властей, а также длительное отсутствие ощутимого улучшения экономики и уровня жизни вынуждают задумываться над возможностью изменить разделение полномочий между органами власти.
Так какую республику строить?
Проблемы взаимоотношения властей
За все годы независимости Украины периодически поднимался вопрос усиления президентской власти, вплоть до установления в нашей стране президентской республики. Совсем недавно на встрече Президента Леонида Кучмы с региональными и местными начальниками было выражено намерение провести референдум по проекту Конституции, предложенному в свое время Конституционной комиссией (проекту, который предусматривает значительно большие полномочия Президента, чем действующая Конституция, а также двухпалатный парламент). Такой референдум может излишне накалить социально-политическую обстановку в стране (и это в 2000 году, который для Украины не только ознаменует вхождение в новое тысячелетие, но и станет годом наибольших выплат по внешним долгам за всю историю независимости). Кроме того, конституционность такого референдума сомнительна, поскольку раздел XIII Конституции описывает процедуру внесения изменений в большинство разделов Конституции парламентским путем, не упоминая о референдуме. Еще одним недавним примером стремления близких к Президенту кругов перекроить «под себя» Конституцию явилось возмущение Л.Кучмы по поводу нежелания ВР продлевать полномочия Президента издавать экономические указы.
На наш взгляд, установление президентской республики не желательно для Украины и, более того, грозит усилением наметившихся авторитарных тенденций в политической жизни нашей страны. Как показывает мировая практика, единственной успешной и демократической президентской республикой являются США. В Америке, однако, с самого начала ее государственности существовала ярко выраженная общественная «аллергия» на сильную власть, вызванная антипатией к британской монархии. Популярность у нас идеи «сильной руки», старательное отбеливание и даже представление в качестве примера для подражания кровавого чилийского диктатора Пиночета, повсеместная дискредитация демократии и приобретение словом «демократ» отрицательного, чуть ли не ругательского значения для многих в постперестроечной Украине настоятельно свидетельствуют о том, что у нас с президентской республикой может получиться не совсем так, как у американцев. Скорее, так, как в России, которая, обычно шагая на несколько шагов впереди Украины по тернистому пути постсоветского реформирования, предоставляет нам обильную пищу для размышлений о том, куда идем и куда придем. В России - президентской республике, где парламент сильно не мешает главе государства проводить реформы, памятуя октябрь 93-го,- экономические достижения весьма сомнительны, успех борьбы с коррупцией не велик и, вдобавок, политическая нестабильность усугубляется непредсказуемостью кадровых решений президента и правительственной безответственностью. Поскольку именно предположение, что президентское правление способствует скорейшему и наиболее эффективному решению вышеупомянутых проблем, является основным аргументом в пользу установления президентской республики в Украине, российский политический опыт успешно опровергает данный аргумент. Многие представители мировой политической мысли также сходятся на том, что в общем парламентские республики более стабильны, демократичны, успешны, чем президентские. Так, современный американский политолог Хуан Линц, проанализировав президентские режимы стран Латинской Америки, пришел к выводу, что в президентских (и в президентско-парламентских. - Б.Т.) системах: при опозиционности большинства в парламенте к главе государства возникает неизбежный и неразрешимый конфликт ветвей власти; в период президентских выборов опасно обостряются политические антагонизмы в обществе; не возможно плавное, линеарное развитие страны, оно поделено на четкие циклы, соответствующие периодам правления разных президентов; президенты имеют тенденцию считать себя главными представителями народа и могут поддаться искушению выйти за пределы конституционных полномочий, чтобы устранить «ненужные препятствия» их деятельности. Другими словами, старая формула Шарля Монтескье: «Любой человек, наделенный властью, склонен ею злоупотреблять» еще далеко не утратила своей актуальности.
Еще один вопрос, часто поднимаемый пропрезидентскими кругами в Украине, - необходимость двухпалатного парламента. Не вдаваясь в подробности этого вопроса, о котором уже достаточно писали, скажем, что в современных условиях бикамерализм Украине не нужен. Да, правда, во многих развитых демократических странах парламенты двухпалатны, однако в них такая система сформировалась исторически, с верхней палатой, служившей для ограничения демократического радикализма нижней. Ныне же, когда демократии на Западе по большому счету не боятся, поскольку мощному среднему классу присущ здравый консерватизм, верхние палаты в странах, таких, как Великобритания, - скорее дань традиции, чем существенный элемент политической системы. Двухпалатные парламенты также характерны для федеративных государств, потому что верхние палаты позволяют равное представительство для всех субъектов федерации. Украина, согласно Конституции, является унитарным государством, соответственно нет реальных причин для бикамерализма. На наш взгляд, продолжительное муссирование вопроса о двухпалатном парламенте объясняется исключительно стремлением определенных политических сил ослабить законодательную власть и усложнить процесс принятия законодательства.
Короткая история функционирования украинских органов власти по принципам, изложенным в новой Конституции, сеет сомнения в правильности избранной президентско-парламентской модели для Украины. Эта модель, хоть и демократичная в теории, на практике в Украине привела к неопределенности в ответственности за реальное состояние дел в стране, в первую очередь в экономике. Для интересов государства пагубен пинг-понг этой ответственности между Президентом, который де-юре не относится к исполнительной власти, но де-факто ею верховодит, и Верховной Радой, которая тоже за экономику как бы не отвечает, но ухитряется все время ставить «бедному» Президенту палки в колеса. Кабинет министров, по идее отвечающий за экономику и являющийся «высшим органом в системе органов исполнительной власти» (ст. 113 КУ), «ответственен перед Президентом Украины и подконтролен и подотчетен Верховной Раде…» (там же).Такая двойная подотчетность правительства уже была в Веймарской Германии, и мы знаем, как печально закончило сие государственное образование. Посему, на наш взгляд, главная проблема реального конституционного строя Украины (а реальная конституция, т.е. государственный строй, как известно, хоть и зависит от писаной, но не тождественна оной) заключается в диффузности ответственности и необеспечении должной роли и независимости исполнительного органа-Кабинета министров. Прерогатива Президента Украины отправлять правительство в отставку без согласия Верховной Рады ставит его в изначально зависимое положение от сильно развитой в Украине, хоть и не упомянутой в Конституции, структуры администрации Президента.
Какая же система разделения власти оптимальна для Украины? На мой взгляд, существуют две альтернативы, которые, возможно, обеспечили бы более эффективное функционирование государственной власти. Первую условно назовем «французским вариантом». Этот вариант предусматривает единоличное назначение президентом премьер-министра, без необходимого по действующей Конституции согласия ВР, и предоставление эксклюзивного права на вотум недоверия правительству парламенту. При введении такой разновидности президентско-парламентского устройства на всенародно избранного главу государства возлагается более непосредственная ответственность за политику исполнительной власти. Президент при таком конституционном изменении также получает дополнительные рычаги влияния на ситуацию в экономике (через кадровые решения), но вместе с тем премьер-министр становится более значимой государственной фигурой, перестает быть «третьим лицом». Поскольку премьер и правительство при таком варианте становятся реально подотчетными Верховной Раде, они уже не смогут себе позволить постоянный конфликт с ней. Таким образом, исполнительная власть получает шанс стать создателем государственной политики и в согласии с Верховной Радой проводить ее в жизнь. Относительно независимый от Президента и его окружения Кабинет министров и контролирующая его Верховная Рада в своем взаимодействии призваны привести к установлению прочной оси ответственной и демократической власти в Украине. Такую реформу можно провести путем внесения изменений в Конституцию, вокруг которых, надеемся, способны объединиться интересы президента (кто бы им ни стал), исполнительной вертикали и Верховной Рады, поскольку эта реформа дала бы определенные преимущества всем ветвям власти, а самое главное, сработала бы во благо Украинского государства.
Во Франции предлагаемая модель ответственности исполнительной власти была введена Конституцией 1958 года. Эта Конституция пришла на смену Конституции IV Республики 1946 г., которая установила во Франции парламентскую республику. Вследствие частых правительственных кризисов и вызванной ими политической нестабильности, которые привели к дискредитации парламентской модели в послевоенной Франции, общество поддержало конституционный проект де Голля и установило смешанную республику. Пятая Республика, образованная согласно этим принципам, продолжила интенсивный послевоенный экономический рост и до сих пор сохранила стабильное демократическое устройство, доказывая возможность успешности президентско-парламентской модели. Однако, на наш взгляд, для Украины было бы не рациональным «слепое» копирование всех норм французской Конституции; так, не стоит Президенту Украины предоставлять присущее его французскому коллеге безусловное право распускать парламент, потому что опыт постсоветских государств демонстрирует возможность легкого превращения такого права в руках главы государства в инструмент установления диктатуры.
Второй, значительно более радикальный и сложный для воплощения вариант реформирования государственной власти в Украине-это установление парламентской республики. Согласно этой альтернативе, Президент лишается большинства кадровых полномочий и исполняет лишь (что тоже отнюдь немаловажно!) представительские функции, действительно поднимается над политическими баталиями, становится арбитром нации. Президент при таком варианте может избираться как всенародно (как в Польше), так и парламентом (как в Германии, Австрии, некоторых других парламентских республиках). Вся исполнительная власть ложится на плечи формируемого парламентским большинством правительства, и премьер становится поистине первым лицом в государстве. Такая модель, несомненно, уменьшает опасность для молодой украинской демократии, снимает проблему распределения полномочий (ответственности) и способствует скорейшему формированию и развитию политических партий, а значит - структуризации общества.
Хотя абсолютное большинство европейских демократий являются парламентскими республиками или парламентскими монархиями (что, по сути, одно и то же, с той лишь разницей, кто является главой государства-президент или монарх), установление подобной модели организации власти в Украине сопряжено с серьезными трудностями. Во-первых, частично из-за результатов собственной деятельности парламента, а частично из-за целенаправленных усилий подконтрольных исполнительной власти СМИ, репутация Верховной Рады в глазах общественности основательно подпорчена, и идея вверения ей практически полного контроля над исполнительной властью может вызвать отрицательную реакцию. Во-вторых, поскольку именно левые силы на сегодняшний день поддерживают введение парламентской республики, оно (по инерции?) воспринимается правоцентристскими силами без энтузиазма, а значит может стать дополнительным камнем преткновения для нации.
В-третьих, отсутствие продолжительной традиции украинского парламентаризма и опыт работы Верховной Рады позволяют усомниться в способности украинского законодательного органа на данном этапе эффективно исполнять функции, требующиеся от него при парламентской модели (наиболее серьезная проблема в этом плане - слабость и недостаточная организованность политических партий, а также аморфность парламентских большинства и оппозиции). Исходя из вышеизложенного, представляется, что введение парламентской республики в Украине является преждевременным и при попытке его осуществления способно вызвать ненужную эскалацию политических противоречий в обществе. В будущем, однако, парламентская модель может стать одним из перспективных путей реформирования государственного устройства Украины.
Конституция: почин или завершение?
Проблемы построения демократического Украинского государства с действенной системой власти многочисленны и разнообразны. Общество должно выбирать между парламентской и президентской моделями республики; между настоящими глубокими реформами и сегодняшней «стабильностью», выдаваемой нам за достижение; между созданием конституционных условий для конструктивного сотрудничества ветвей власти и бесконечным перекладыванием ответственности на фоне экономической стагнации; наконец, между сохранением украинской демократии и укреплением кланово-олигархического авторитаризма. Делать этот кажущийся простым, но по-настоящему неоднозначный выбор стране вновь придется 31 октября.
Конституция Украины 1996 года - несомненно, большое, этапное достижение для нашего государства. Этот документ, вобрав в себя элементы различных политических позиций, определил основные принципы и направления развития Украины. Однако наличие Конституции не гарантирует выполнения ее норм в реальной жизни. Лишь сильное, гражданское общество, которое не только будет уважать и соблюдать нормы Конституции, но и заставит власти предержащих подчиняться Основному Закону, сможет сделать эффективной систему государственной власти и вырваться из заколдованного круга системного кризиса. Только тогда можно будет с уверенностью заявить: Конституция состоялась. И состоялась Украина!