Вам еще не надоела имплементация? Вы не одиноки. От одного упоминания о ней сводит скулы даже у тех, от кого зависит благополучный исход процесса. Референдум, задуманный как безобидный избирательный трюк (кое-кто даже предлагал провести его одновременно с президентскими выборами), превратился для его вдохновителей в мину, установленную на неизвлекаемость. А поскольку саперов-добровольцев в отечественном политикуме не обнаружилось, то их пришлось назначать.
Для придания божеского вида тексту имплементационных претензий Президента (то есть с целью приведения оных в соответствие с формальной логикой и нормами законодательства) была создана специальная структура, сопредседательствовать в которой доверили Виктору Медведчуку и Владимиру Литвину. Околопрезидентские масс-медиа (без особых на то оснований) нарекли временный согласительный орган громким именем «конституционная комиссия». Околопарламентские остряки окрестили ее «комиссия Мед-Лит». То ли авторы шутки были заранее уверены в медлительности спецструктуры. То ли намекали на то, что правоведам в ней априори делать нечего и ее стоит комплектовать врачами-психотерапевтами и литераторами: первым вменялось бы в обязанности воздействовать на депутатов, вторым — прятать за стилистическими изысками юридические натяжки…
В ноябре «медлитовская» комиссия представила на суд парламентариев два «пилотных» проекта. Первый предусматривал законодательное усечение депутатской неприкосновенности, для чего предлагалось внести необходимые изменения в закон «О статусе народного депутата». Второй — регулировал порядок досрочного прекращения полномочий Верховной Рады. Как утверждают представители президентской администрации, на подходе еще три судьбоносных документа — проекты законов о выборах народных депутатов, о парламентском большинстве и о формировании правительства.
Перед тем как попасть в сессионный зал, законотворческим изысканиям «медлитовской» комиссии надлежало пройти предварительную «обкатку» в комитете ВР по вопросам правовой политики. Представителям этого органа (ежемесячно «переваривающего» десятки состоявшихся законов и несостоятельных законопроектов), как правило, достаточно беглого взгляда, дабы оценить не только качество текста и количество стоящих за ним лоббистов, но и спрогнозировать дальнейшую судьбу документа. Практически все парламентские «лойеры», мнением которых интересовалось «ЗН», еще несколько недель назад были единодушны: оба проекта «прокатят» на заседании профильного комитета, после чего они все равно будут внесены в повестку дня сессии и окончательно «завалены» уже на пленарном заседании.
Большинство «комитетчиков» считало, что принимать эти законы до внесения изменений в Конституцию нельзя, так как сие противоречило бы Основному Закону.
Попробуем «разжевать» эту мысль. 16 апреля народ на всеукраинском референдуме возжелал существенно изменить Конституцию. Следуя священной воле электората, Президент внес в парламент проект соответствующего закона, который 13 июля был одобрен 5-й сессией Верховной Рады («за» проголосовал 251 народный избранник). Теперь, чтобы апрельские пожелания граждан приобрели силу закона, а президентские предложения стали буквой, духом, плотью и кровью Конституции, на 6-й сессии одобренный законопроект должен заручиться поддержкой не менее 2/3 от конституционного состава ВР. Такое требование содержится в 156-й статье основополагающего документа нашего государства.
Напомним, что 6-я сессия завершит свою работу в середине января. И если до этого времени Банковая не отыщет в стенах высшего законодательного органа три сотни защитников президентского проекта, то с мечтой об имплементации (согласно 158-й статье Основного Закона) придется расстаться как минимум на год.
Кажется, с целью предотвращения подобного конфуза и была задумана комбинация с так называемыми «имплементационными законами». Как известно, корректировка любого положения Конституции предполагает внесение правок в надлежащие нормативные акты. По классике, процесс унификации законодательства должен выглядеть так: меняется Конституция — меняется соответствующий закон. Но правоведы из «медлитовской» комиссии решили пустить впереди «локомотива»-Конституции «паровозики»-законы.
Как известно, в апреле народ высказался за ограничение депутатской неприкосновенности, а также за право главы государства распускать парламент в том случае, если он не смог сформировать большинство либо отклонил предложенный правительством проект Госбюджета. Это означает, что законодатели должны переписать 80, 90 и 106-ю статьи Конституции, изменить положения закона «О статусе народного депутата» и могут (в случае надобности) принять специальный закон о правилах роспуска ВР.
Комиссия «LM» (еще одно неофициальное прозвище комиссии Литвина —Медведчука) предложила: пока депутатский народ дозревает до необходимости изменить Основной Закон, пускай Рада между делом поправит (примет) законы «рядовые». Которые все равно придется исправлять (принимать) после того, как перепишется Конституция. Предполагалось, что законы будут приняты и тихонечко полежат до окончания имплементационного действа. А когда все закончится и исполосованную Конституцию под аплодисменты вынесут из сессионного зала, документы извлекут из потаенного шкапчика и торжественно введут в действие.
Но члены парламентского комитета по вопросам правовой политики убеждены, что юридическая логика авторов подобной схемы несколько хромает. 8-я статья главного юридического документа страны гласит: «Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции». Следовательно, до тех пор, пока не внесены изменения в статьи КУ, проекты, инициированные комиссией «LM», противоречат Основному Закону. «Никто не знает, какие изменения будут внесены в Конституцию и будут ли они внесены вообще», — резонно заметил первый заместитель главы комитета по вопросам правой политики Игорь Колиушко. Кстати, Колиушко обратил внимание на еще одну несуразицу. В сопроводительном послании к ВР Президент просит народных избранников рассмотреть законопроекты в первую очередь, как неотложные. Неувязочка получается: какой смысл торопиться с принятием законов, которые будут вводиться в действие неведомо когда?
В общем, как и ожидалось, нардепы-«правоведы» на специальном заседании комитета оба законопроекта «прокатили», рекомендовав всему депутатскому корпусу проделать то же самое. За каждый из документов голосовали отдельно. Против проекта о роспуске ВР выступили 13 человек (поддержали его только трое — глава комитета, «возрожденец» Александр Задорожний, эсдек Сергей Кивалов и «трудовик» Сергей Пересунько). В ходе голосования за проект об ограничении рамок депутатской неприкосновенности к упомянутой троице неожиданно для многих присоединился руховец Лавринович.
Александр Владимирович считал законопроект, закрепляющий «обрезание» депутатского иммунитета, более-менее выверенным юридически и полагал, что данный «имплементационный черновик» теоретически мог бы рассчитывать хотя бы на обсуждение в первом чтении. Однако споры о том, какой из двух проектов более похож на закон, оказались в общем-то бессмысленными —позавчера ВР вняла рекомендации «комитетчиков». При активном участии фракций КПУ, СПУ, УНР, «Реформы-Конгресс» и группы «Солидарность» сессия отклонила предложение внести обсуждение законотворческих наработок «медлитовцев» в повестку дня 6-й сессии.
Повод мы описали выше, теперь пару слов о причинах. Многие законодатели полагали, что законопроекты от «LM» — уловка, при помощи которой Банковая намеревалась растянуть «имплементационное удовольствие». С одной стороны, если за оставшиеся несколько недель депутатское сообщество не проголосует за внесение изменений в Конституцию, на имплементации можно ставить крест. С другой стороны — ежели до окончания 6-й сессии в законодательном поле образуется парочка нормативных актов, частично легализующих решения апрельского референдума, можно еще покувыркаться. В этом случае Президент будет иметь право, скажем, обратиться в Конституционный суд и спросить как жить дальше. Некоторые информированные граждане с депутатскими значками утверждают, что в КС этого вопроса уже ждут. Предполагаемый ответ верховных жрецов юриспруденции якобы должен звучать так: принятие законов можно считать элементом имплементационного процесса. И чтобы не нарушать плавное течение этого самого процесса, судьбоносное голосование по внесению изменений в Конституцию позволительно перенести на более поздний срок. Например, на 7-ю сессию Верховной Рады 3-го созыва, которая должна начаться 1 февраля.
Игорь Колиушко и его коллега по комитету, экс-министр юстиции Василий Онопенко утверждают: правовых оснований для подобного вердикта в юридической природе не существует. Тем не менее оба признались, что слышали о подобной версии. Оптимисты не верят в то, что Конституционный суд может решиться на подобное. Но пессимисты не хотят давать Банковой ни малейшего повода.
Надо ли говорить о том, что вносить в Конституцию предлагаемые Леонидом Кучмой поправки не хочет никто? Имеет ли смысл говорить о том, что желающих голосовать за легализацию решений референдума сегодня, после известного скандала, еще меньше, чем пять месяцев назад? И стоит ли говорить о том, что Президент испытывает куда большее внутренне желание разогнать Верховную Раду, чем до скандала со злополучными аудиопленками? Потому что на смену привычному глухому раздражению по отношению к высшему законодательному органу постепенно приходит ощущение угрозы, исходящей от внешне покорного парламента.
Значит ли это, что «завал» законопроектов, предложенных «медлитовской» комиссией, может в нынешней ситуации оказаться на руку Банковой? Ответ пока неясен...
Думается, нелишне хотя бы вкратце ознакомить читателя с содержанием документов, внесенных Президентом и подготовленных комиссией «LM».
В проекте №6227 — «О внесении изменений и дополнений в закон Украины «О статусе народного депутата» описывался новый «формат» депутатского иммунитета. Масштабы неприкосновенности парламентария до сих пор определяли две, достаточно пространные, статьи упомянутого выше закона — 27-я и 28-я. Авторы проекта предложили первую ограничить пятью предложениями, а другую и вовсе упразднить. В соответствии с предложениями «медлитовской» комиссии, депутатская неприкосновенность должна выражаться в следующем:
— народные избранники освобождены от юридической ответственности за результаты голосования и высказывания в парламенте, кроме случаев, подпадающих под действие статей 125 и 126 УК (клевета и оскорбление);
— представитель высшего законотворческого органа может быть арестован (задержан) только по мотивированному решению Верховного суда, а уголовное дело в отношении него вправе возбудить лишь генпрокурор (либо лицо, его замещающее);
— к члену законодательного собрания не может быть применен административный арест;
— представителя парламента не могут отправить на исправительные работы.
Запрет на обыск, прослушку телефонных разговоров и другие ограничения свобод депутата из закона вычеркнули. Причиной, насколько можно судить, является то, что этот вопрос отрегулирован Конституцией (принятой позже закона о статусе нардепа) и указанные «вольности» с 96-го года являются неотъемлемым правам всех граждан, а не только счастливых обладателей мандатов. Норму о привлечении отечественного конгрессмена к уголовной ответственности после дачи согласия со стороны ВР создатели проекта ликвидировали в строгом соответствии с народной волей.
Характерно, что в тексте проекта фигурирует Верховный суд. Помнится, в главном офисе страны с самого начала были против того, чтобы ВС выступал в качестве посредника между Радой и карательными органами. Так что это положение законопроекта можно квалифицировать как уступку. А можно — как пренебрежительное отношение к пожеланиям Конституционного суда.
Сегодня мало кто вспоминает, что помимо президентского варианта существовал и другой «имплементационный» проект, внесенный 10 мая группой депутатов и получивший имя «проекта Мороза—Головатого». 13 июля этот документ благополучно «забраковал» Конституционный суд, отыскавший в тексте миллион огрех. В частности, КС категорически выступал против того, чтобы депутатов задерживали, арестовывали и привлекали к уголовной ответственности только в случае согласия на то Верховного суда.
Конституционный суд объявил, что подобное предложение ограничивает права и свободы человека и гражданина. Противоречит принципу независимости судей. Нарушает фундаментальное правило размежевания обвинения и правосудия. Способно привести к предубежденности во время рассмотрения дела судом первой инстанции, а также апелляционным и кассационным судами. Что, наконец, оно не соответствует принципам 124-й, 126-й, 127-й, 129-й и 157-й статей Конституции, 6-й статьи Конвенции о защите прав человека, а кроме того еще и решениям Европейского суда по правам человека...
Одним словом, то, что Морозу и Головатому — «зась», Медведчуку и Литвину — «possible».
Проект №6228 больше по объему и любопытнее по смыслу. Он также опирается на итоги апрельского референдума. Авторы документа посчитали, что если у главы государства теперь будет не один, а целых три повода досрочно отправить Раду на покой, то есть смысл обогатить законодательную базу еще одним нормативным актом.
Первый повод для досрочного роспуска ВР вопросов вроде бы не должен был вызывать — он, по сути, списан из Конституции. Как известно, 90-я и 106-я статьи КУ позволяют президенту скоропостижно прекратить полномочия ВР, если в течение тридцати дней одной очередной сессии парламент не сподобится приступить к пленарным заседаниям. Правда, имеются некоторые разночтения между тем, что записано в Законе №1 и тем, что предлагается в законопроекте №6228. Но это не самый большой грех рассматриваемого документа.
Перейдем к поводу №2. На референдуме было поддержано предложение о разгоне Рады в том случае, если оная «в течение одного месяца не смогла сформировать постоянно действующее парламентское большинство». В ходе оживленных постреферендумных прений было справедливо замечено: подобная норма требует расшифровки. Расшифровка в исполнении комиссии «LM» едва ли обрадовала избранников народа. Крестные отцы законодательных новшеств уточнили, с какого дня отсчитывать «месячные» и что считать большинством. Но при этом творчески переосмыслили формулировку, утвержденную плебисцитом. В соответствии с этим проектом, ВР позволительно будет «приговорить» и в том случае, если она в течение месяца окажется не в состоянии принимать законы.
Говорят, один парламентский шутник, услышав о подобном «рацпредложении», тут же отыскал неожиданный контрдовод. Представьте, что через месяц после формирования большинства на Украину обрушивается эпидемия гриппа и хворь на месяц-другой вырывает из стройных депутатских рядов десяток-полтора представителей большинства? «Большевики» не могут «проводить» законы через парламент из-за недостатка бойцов, а «меньшевики» — не хотят из вредности. Как быть? Ведь большинство сформировано, требование народа формально соблюдено. А в «имплементационном» тексте нет ни слова о том, как бороться с гриппом. И о том, как бороться с меньшинством тоже.
Повод №3 предполагает «летальный» для ВР исход в том случае, если депутаты три месяца демонстрируют неспособность принять Госбюджет. К великому сожалению, в проекте №6228 «ЗН» не отыскало ответов на два вопроса, которые наша газета задавала еще перед референдумом.
Во-первых, обладает ли парламент правом отклонить проект бюджета, если он противоречит законодательству? Или правительственной программе? Или бюджетной резолюции? Мне возразят, что это — смешные вопросы. Но, учитывая нешуточный характер обсуждаемого закона, можно заметить, что подобные оговорки были бы уместны. Тем более что юриспруденция не терпит мелочей, а нынешний Президент не терпит парламент...
Второй вопрос: включены ли в 92 дня, отведенных парламенту на бюджетную борьбу с Кабмином, депутатские каникулы? Конституция требует от правительства предоставить депутатам проект бюджета не позднее 15 сентября. «Верхний предел» не определен. То есть теоретически КМ способен подготовить главный экономический документ страны и летом. Допустим, что 15 июля законодатели отправились в законный отпуск, а 16 июля центральный орган исполнительной власти разразился проектом бюджета. Что следует делать парламентариям — срочно прерывать отдых? Или же спокойно загорать до первого вторника сентября, когда по Конституции должна начаться очередная сессия?
Есть и другие вопросы, более глобальные. Не означает ли принятие такого закона нарушение 6- й статьи Конституции, предусматривающей четкое разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную — ведь парламент ставится в зависимость от Кабмина? И почему, собственно, парламентское большинство должно, по сути, отвечать за правительство, не имея прав влиять на его формирование?
Впрочем, многочисленные недостатки законопроектов, масштабно разрекламированных с подачи Виктора Медведчука и Степана Гавриша, в ближайшее время могут представлять интерес разве что для коллекционеров политико-правовых курьезов.
Более широкие массы населения интересует другое — дальше-то что? Когда «имплементационную рукопись» внесут в сессионный зал целиком, а не частями? Что будет, если Рада поспеет до окончания работы 6-й сессии рассмотреть одобренный в июле проект изменений в Конституцию? Как поступит Леонид Кучма в том случае, если в парламенте не соберут 300 голосов, требуемых для благополучного исхода хирургического вмешательства в Конституцию?
Большинство депутатов пожимает плечами и прячет глаза. Законодательно расписываться в собственном бессилии перед Банковой не хочется. Копить силы, деньги и нервы, требуемые для очередного избирательного марафона, хочется еще меньше.
Между тем последние эмоциональные высказывания главы государства дают мало поводов для оптимизма. Еще во время пребывания в турецкой столице Президент объявил, что «не собирается по- свящать четыре года перманентной борьбе с парламентом». А также заметил, что каждый депутат «хочет видеть себя на вершине пирамиды власти и решать за всех, в том числе и за народ». Характерная деталь — до «бархатной» структуризации верховный арбитр, перманентно критикуя Раду, чаще обрушивал свой гнев на отдельных представителей парламента и на некоторые деструктивные силы в центральном законодательном органе. После того как в ВР образовалось достаточное для принятия решений количество президентских «угодников», высказывания Леонида Даниловича не стали более мягкими, зато стали более масштабными. Теперь, как следует из турецких откровений гаранта Конституции, в качестве объекта критики он рассматривает не какого-то отдельно взятого левого, а каждого законодателя. И разговор уже идет не о стычках с определенными фракциями, а о борьбе с целым органом.
Глава государства в очередной раз пообещал, что будет искать «дополнительные способы» повлиять на депутатов, если имплементационная проблема не разрешится полюбовно. И эта угроза в очередной раз заставляет нардепов вздрогнуть. И то, что Леонид Кучма при этом неустанно повторяет, что досрочных парламентских выборов не будет, уже никого не утешает.
Все большему количеству ситуативных союзников Президента слышится в высказываниях украинского лидера белорусский акцент.