Лет двадцать, а может, и более тому в огромном, как галапагосская черепаха, Советском Союзе, возникло понятие «малая родина».
Малую родину политическая наука называет сухо и невыразительно - «регионы». Именно в регионах в конце октября месяца будет решаться судьба кандидатов в президенты Украины. И не только в том достаточно тривиальном смысле слова, что люди голосуют на местах. И не в том расхожем, что президентом станет тот, кого поддержат густонаселенные восток и юг страны. В сравнении с 1994 годом ситуация если и не радикально, то все же весьма заметно изменилась.
Изживая социально-политическую однородность
До августа 1991 года Украина не более чем провинция в составе СССР. Провинция в значении «республика», но и провинция в значении «нечто недифференцированное, нерасчлененное, довольно однородное». Из Москвы, а также из Киева в идеологическую, партийно-классовую оптику она видится именно так.
Провозглашение независимости начинает новый этап. Провинциальное прежде руководство становится центральным. В повестку дня ставится задача овладения новыми функциями - забота о самосохранении руководящей элиты и мобилизация общественных ресурсов на конструирование основных институтов, прежде всего государства, а также на реконструкцию экономики.
К концу 1991 года постепенно сложилась ситуация «двойного лимитирования», когда ограниченность общественных ресурсов дополнилась ограниченностью умений, навыков и способностей партийных функционеров действовать в новых условиях. Поскольку неисполнения отдельных функций было не избежать, партийная элита озаботилась преимущественно самосохранением, пустив на самотек и государственное строительство, и процессы социально-политические. Последние развивались стихийно, подпитываясь преимущественно энергией распада СССР, а их ближайшим последствием стало противопоставление запада Украины ее востоку, украинцев «подлинных» украинцам «русифицированным». Законсервированное в повседневном быту противопоставление «красных» и «бандеровцев» вырывается на политический уровень, оно явно и скрыто организует и направляет президентскую кампанию 1994 года.
Его влияние велико еще и потому, что кампания проходит фактически в отсутствие государства, которое слабо в центре и еще слабее на местах. Иначе говоря, власть в качестве ресурса президентской кампании не была задействована. После поражения Л.Кравчук признает это своей ошибкой. Но ошибки ведь и не было, поскольку нечего было задействовать. Центр так и не обзавелся собственной провинцией - экономически и политически заинтересованными субъектами. Области с их тогдашними администрациями на эту роль не годились, а потому и не претендовали на нее.
Регионализация Украины в 1994 - 1999 годах
Оптика однородного, недифференцированного видения страны не выходит из употребления, а формирующиеся партии и их лидеры будто опасаются даже подозрений в нелояльности к единству и целостности Украины. В Конституцию включается положение об унитарности государства, в котором угадывается и реликт недавнего прошлого, но также отчетливо прочитывается бессилие перед неуправляемыми извне, но вполне самодостаточными процессами. У всех перед глазами пример обособляющегося с помощью собственной Конституции Крыма, все видят быстро оформляющиеся региональные интересы, корнями уходящие в местную собственность. В ее захвате поначалу преуспевают более разворотливые в сравнении с государственными структурами криминальные группировки, выходу которых в политическую сферу не удается эффективно противодействовать. Они фактически и регионализировали страну. Задача в начале 90-х годов уже состояла в том, чтобы, нейтрализовав наиболее одиозные из них, усилить местную государственную власть.
Нельзя отрицать, что законодательная и исполнительная власти, невзирая на все противоречия между ними, все-таки работали над разрешением этой задачи. В этой работе, пожалуй, было больше конкуренции, чем сотрудничества, ведь ни одна из сторон не собиралась делиться возможными выгодами от ожидаемых результатов, первым среди которых являлось собственное усиление. Если кратко определить суть подобной работы, то она состоит в следующем: создать такие условия, при которых бы непременно состоялась встреча политических и экономических интересов именно на местном уровне.
Верховная Рада, в частности, принимает ряд важных законов, постепенно формируя законодательную основу функционирования местного самоуправления. Парламент, иначе говоря, формировал преимущественно политический интерес в виде возможностей лидеров представительских органов действовать самостоятельно в устойчивом правовом поле. Но такой интерес плохо подкреплялся экономическим интересом, ведь финансовые возможности и возможности распоряжения коммунальной собственностью все еще ограничены.
Исполнительная власть была более успешна в формировании региональных элит, ей чаще удавалось организовать встречу политического интереса с экономическим. Основная форма, в рамках которой это происходит, - создание свободных и специальных экономических зон, зон сопряжения коммерческих и политических устремлений региональных лидеров. Кроме того, в отдельных областях государственные администрации получают в оперативное управление собственность, ценные бумаги, средства производства и начинают функционировать как региональные правительства. Другими словами, они уже не только и не столько оказывают населению услуги, сколько выступают работодателями, формируют потребительские бюджеты семей и отдельных индивидов. Тем самым расширяется и их влияние на поведение населения, в том числе электоральное поведение.
Процесс формирования региональных интересов зашел достаточно далеко. На поверхности общественной жизни показателем его основательности является появление десятков структур, занимающихся проблемами региональной политики и местного самоуправления. Вот только некоторые из них: Ассоциация городов Украины, Фонд содействия местному самоуправлению, Союз лидеров местных и региональных властей Украины, совет регионов при Президенте Украины, Координационный совет по вопросам местного самоуправления при председателе Верховной Рады Украины, Межведомственная комиссия по проблемам местного самоуправления при Кабинете министров Украины. Можно уверенно констатировать, что регионализация страны состоялась. И в том виде, как состоялась, она втягивается сегодня в избирательную кампанию.
Конкуренция за региональные группы влияния
В отличие от кампании 1994 года сейчас всеми осознано: региональная власть становится существенным фактором предвыборной конкуренции. Если говорить метафорически, то у врат, ведущих к избирателям, бдительную службу несут местные власти, которые открывают или ограничивают доступ к имеющим право голоса. Претенденты, собственно, вынуждены добиваться благосклонности и тех, и других. Во многих случаях обращение к электорату через голову власти не приносит желаемых результатов, ведь местная власть по определению ближе к избирателям. Но и условие равных возможностей в конкуренции за симпатии региональных лидеров заведомо невыполнимо.
Дело в том, что все руководители государственных администраций назначаются Президентом. Любое назначение фактически является формой обмена. А именно: право доступа в сектор встречи политического и экономического интересов обменивается на лояльность. И потому особенностью регионализации Украины является то, что децентрализация власти в качестве обязательной предпосылки формирования местных элит происходит, а разгосударствление власти - нет, поскольку действует система назначений снизу доверху. Состоявшаяся децентрализация власти без разгосударствления власти как раз и обусловливает появление региональных элит в качестве фактора избирательной кампании. Это то, чего не было и не могло быть в 1994 году. Когда Президент Л.Кучма говорит в предвыборной программе о том, что Украина и ее государственность состоялись, то он, полагаю, помимо всего прочего имеет в виду и данное обстоятельство.
Конкуренция за региональные элиты со стороны кандидатов на высший государственный пост не может быть, разумеется, открытой и публичной. Не все в нее, впрочем, и включаются, смирившись, видимо, с отсутствием здесь каких-либо перспектив для себя. Но наиболее активные за плотными кулисами политической сцены, со всемерными предосторожностями ведут переговоры. Непременно за кулисами, поскольку обвинения в нелояльности являются наиболее тяжкими для несамостоятельных - по определению - государственных служащих и они первые заинтересованы в неразглашении факта встречи. Заключение относительно успехов подобных переговоров вынесут результаты выборов 31 октября.
На виду у всех лишь предложения, сформулированные в предвыборных программах кандидатов в президенты. Программы, как неоднократно отмечалось, - жанр весьма специфический, он обращен к избирателю, но им-то и не воспринимается чаще всего, оставаясь обязательным и чисто символическим атрибутом избирательного процесса. К тому же проблемы регионализации вряд ли принадлежат к разряду тех, что вызывают повышенный интерес граждан. И потому о соответствующих темах говорится вскользь и мимоходом либо они вовсе не упоминаются. С этой точки зрения программы 15 кандидатов сведены мною в пять групп.
Первая (Ю.Кармазин, Г.Удовенко) представлена программами кандидатов, которые не уделили никакого внимания проблемам регионов и местного самоуправления. Трудно представить, что, будучи избранными, они будут игнорировать запросы и требования территориальных общин. Тем не менее в своей декларации о президентских намерениях эту тему они обошли.
Вторая группа представлена одним П.Симоненко. Лидер КПУ видит будущую Украину страной Советов. Но совершенно неясно из его программы, будет ли она сильно централизованным государством с ограниченным местным самоуправлением либо это будет государство с сильным центром и сильным местным самоуправлением. Я не думаю, что в современной Украине есть серьезные политики, намеревающиеся решительно поворачивать вспять. Скорее и КПУ ориентируется на местное самоуправление в рамках традиционно понимаемых Советов. Характер избирателей П.Симоненко таков, что ни ему, ни его партии нет необходимости вступать в переговоры с региональными элитами или заигрывать с ними.
Третья группа программ настаивает на необходимости сохранения унитарности Украины с широкими полномочиями регионов (программы Н.Витренко, Н.Габера, Ю.Костенко, В.Кононова, Е.Марчука, А.Мороза, В.Олийныка, А.Ржавского, А.Ткаченко). При каждом из перечисленных президентов центр будет уступать заметную часть своей власти, полномочий и ресурсов местным общинам. Механизмы реализации данного намерения не прописаны в программах, да это и невозможно делать в рамках этого документа. Это скорее направление будущей работы, а также ценность, в приверженности которой кандидаты не преминули признаться. Вместе с тем региональным элитам дано понять, что они будут и культивироваться, и контролироваться.
Четвертая группа - это программы регионализации, фактически требующие внесения изменений в положения Конституции (программы Л.Кучмы и В.Онопенко). Президент Л.Кучма в качестве одного из элементов административной реформы предлагает переход к двухпалатному парламенту, недвусмысленно обещая своим назначенцам в областных государственных администрациях повышение статуса. Поскольку порядок, предусматривающий назначение глав администраций, пересмотру вроде бы не подлежит, перед региональными элитами открывается перспектива расширенного, а может быть, и решающего влияния на законотворческий процесс. Президент же получает инструмент давления на нижнюю палату Верховной Рады. Проект В.Онопенко противоположен по способу регионализации Украины: он обещает ввести выборность глав государственных администраций. Это - один из самых эффективных способов ограничения власти Президента, ведь региональные лидеры будут подконтрольны и подотчетны не ему, избранному президенту, а населению.
Пятая группа - программа федерализации А.Базилюка. Помимо решения неотложных экономических проблем А.Базилюк намеревается сконструировать федеративное устройство Украины. Перечень субъектов и способы разграничения полномочий между ними и федеральным центром предстоит уточнять позднее. Но пример Крыма слишком убедителен, чтобы сомневаться в утопичности проекта федерализации.
Складывается впечатление, что Л.Кучма выигрывает у своих оппонентов конкуренцию за региональные элиты. Кресла сенаторов - привлекательный предмет для обмена на лояльность. Но если дело дойдет до двухпалатного парламента, то неизбежным становится и переход к избранию глав администраций. И кто бы ни был избран следующим президентом Украины, будет дан новый импульс развитию региональных интересов.