Именно этой теме был посвящен круглый стол, состоявшийся в редакции «Зеркала недели» 5 марта 2007 года. Потому что за тарифной проблемой, которая вот уже который месяц будоражит всю страну, както незаметно отошла на второй план основная — проблема реформирования жилищнокоммунального хозяйства (ЖКХ), без решения которой ни одна другая в системе организации ЖКХ не может быть разрешена по сути.
В ходе дискуссии мы ставили единственной целью — обсудить концептуальные идеи реформирования ЖКХ и при этом попросили своих гостей оставить за дверьми редакции политические мундиры.
Отдельный блок вопросов касался регуляторной политики в ЖКХ. В частности, кто, как и почему регулирует отношения в ЖКХ Украины.
И, конечно же, не оставили без внимания тарифную политику, пытаясь найти ответ на вопрос: какой она должна быть?
За несколько дней до проведения в «ЗН» круглого стола правительство Украины приняло ряд постановлений, имеющих непосредственное отношение к ЖКХ и теме круглого стола. Так что разговор в редакции «ЗН» получился не сугубо теоретическим, а предметным, можно сказать, по горячим следам.
Надеемся, что каждому из вас будет что почерпнуть из этого достаточно разнопланового разговора с профессионалами.
Чего ожидать от реформы ЖКХ?
«ЗН»: Приступая к обсуждению темы реформирования ЖКХ, нам бы хотелось получить ответ на вопрос: чего ожидать от реформы ЖКХ Украины уже в этом году? С одной стороны, хорошо, что прикладное начало реформы наконец-то положено. С другой — хотелось бы знать: будут ли приняты реальные и действенные меры, или, как и раньше, все ограничится красивыми словами о реформировании ЖКХ?
Г.Семчук: Я бы не привязывался к программе реформирования ЖКХ на 2007 год. Программа реформирования этой отрасли, одобренная на расширенной коллегии Министерства, строительства, архитектуры и ЖКХ, определила задачи, которые необходимо решить в текущем году, исходя из общей программы реформирования ЖКХ, которая была принята в 2004 году как закон на перид до 2010 года. Эта программа была несколько трансформирована с учетом господдержки, которая предусматривает выделение на 2007 год госсредств в объеме свыше 4 млрд. грн. Как раз сейчас мы заканчиваем принимать предложения областей по госфинансированию объектов ЖКХ в этом году.
Если же говорить концептуально, то программа реформирования этой отрасли уже на период до 2011 года предусматривает четыре основных направления. Первое — это совершенствование нормативно-правовой базы. Второе — совершенствование системы управления в отрасли с учетом рыночных отношений. Третье — финансовая стабилизация отрасли. И четвертое — техническое переоснащение ЖКХ. Можно критиковать эту программу, предлагать ее усовершенствовать, но названные мною четыре стратегических направления представляют собой идеологию развития отношений в жилищно-коммунальной отрасли. И что бы ни говорили, эта программа готовилась еще Госкомитетом по вопросам ЖКХ, когда он еще не был расформирован, обобщался опыт реформирования ЖКХ в других странах, она прошла муниципальные слушания, после чего была принята и парламентом. Это краткая предыстория вопроса.
Теперь бы хотел подробнее прокомментировать каждое из названных направлений. Наверное, вы знаете, что до 2002 года отрасль имела только два закона, если говорить о базовых. Это Закон «О питьевом водоснабжении» и Закон «Об объединении совладельцев…». Другими словами, при отсутствии полного пакета законов о ЖКХ о каком-либо реформировании отрасли и речи не могло быть. Поэтому был подготовлен и принят целый ряд законов, которые, я считаю, на сегодняшний день являются неплохой базой и фундаментом для реформирования жилищно-коммунальной отрасли. Была поставлена задача: иметь по каждой подотрасли свой закон.Реформа ЖКХ — это самая сложная реформа. Во-первых, потому что жилищно-коммунальное хозяйство — это многоотраслевой комплекс, начиная с жилья, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, благоустройства, дорог и мостов и заканчивая ритуальными услугами. У нас даже шутят, что если присоединить ко всему этому хозяйству еще и роддомы, то вообще-то получился, как говорится, замкнутый цикл.
Поэтому и необходимо было принять законы по каждому сегменту ЖКХ. Например, Закон «О благоустройстве населенных пунктов Украины», Закон «Об электротранспорте», Закон «О теплоснабжении», Закон «Питьевая вода Украины» и так далее. Был принят базовый Закон «О жилищно-коммунальных услугах». Вершиной этой законодательной пирамиды стала программа реформирования и развития ЖКХ в 2004—2005 годах, принятая как закон. Таким образом, коль была определена программа, стратегия реформы, были определены и объемы ее финансирования на первом этапе.
Увы, с 2004 года эта программа финансировалась не в полном объеме. Но на сегодняшний день определен объем государственного финансирования, и, на мой взгляд, это и станет необходимой поддержкой реформирования ЖКХ.
Но по большому счету, аварийную отрасль, каковой является ЖКХ, реформировать невозможно. Ведь система ЖКХ на сегодня находится в аварийном состоянии. Тем не менее после принятия отраслевых законов принимались подзаконные акты, регламентирующие отношения в отрасли. На этот год, в частности, предполагается принятие еще более полутора десятков поправок к законам и подзаконных актов, которые будут способствовать дальнейшему развитию реформы ЖКХ. Повторюсь, законодательная база реформирования ЖКХ на сегодня уже существует. Да, она несовершенна. Если кто-то считает и говорит, что эта база несовершенна, не буду спорить. Значит будет совершенствоваться. Но вот мэр города Котовска Анатолий Иванов, с которым мы в реформировании ЖКХ работаем вместе уже несколько лет, не даст соврать, что тем, кто хочет реформировать, существующих законов для активизации этого процесса достаточно.
О Жэках и кондоминиумах
Г.Семчук: Теперь о совершенствовании системы управлении с учетом рыночных отношений. Страна идет в рынок, а жилищно-коммунальное хозяйство наименее подготовлено к рыночным отношениям. А если говорить о системе управления этой отраслью, то она осталась такой же, как во времена бывшего СССР. Остались те же ЖЭКи, те же водоканалы, теплосети и т.д. Быстрее реформировались такие направления, как благоустройство, озеленение, ритуальное обслуживание, — тут появилась конкуренция. А вот что касается системы управления жильем и его эксплуатации, что касается таких монополистов, как в сфере водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения, — все осталось на прежнем уровне. Я (и не только я) считаю, что оставшиеся ЖЭКи — это вчерашний день. Потому что они одновременно и предоставляют услуги, и являются подрядчиками на предоставление этих услуг.
А.Кучеренко: Но мы так считали и два, и четыре года назад. Что за это время изменилось?
Г.Семчук: Нравится это кому-то или нет, но мы считаем создание кондоминиумов обязательным. На сегодняшний день в Украине приватизировано 84% жилья, а точнее — квартир. А каждый конкретный дом как был собственностью общины, как значился на балансе ЖЭКа, так и значится. На начало 2006 года число объединений совладельцев многоквартирных домов (ОСМД) составляло по стране 4366. Уже в течение 2006 года образовалось еще 892 новых объединения. И на сегодня количество ОСМД достигло уже 5258. Поэтому, если говорить кратко, мы теперь должны перейти на самоуправление: объединение совладельцев или ассоциация совладельцев — не суть важно.
«ЗН»: Какое отношение это имеет к приватизации?
Г.Семчук: Вообще-то, образно говоря, система управления ЖКХ базируется на трех китах — демонополизация, товарные отношения и конкуренция. Когда это будет создано в системе эксплуатации жилья, тогда проблем не будет. То есть необходимо объединение совладельцев, выбор подрядчика работ на конкурсных условиях и договор с ним. Это классическая схема, к которой мы все равно придем.
И, отвечая на вопрос Алексея Юрьевича Кучеренко, скажу, что, увы, медленно идет этот процесс. Но в 2000 году, когда мы его начинали, было создано около тысячи объединений совладельцев многоквартирных домов. Сегодня их, как я уже сказал, более пяти тысяч. Да, это мало. В Прибалтике, например, в таких объединениях — 98% жилья.
А.Кучеренко: Давайте говорить о том, как ускорить этот процесс…
Г.Семчук: Опять же, необходимо усовершенствовать нормативно-правовую базу. Многие страны, в частности Балтийские, пошли простым путем: обязательное решение совладельцев многоквартирного дома, считайте, что в принудительном порядке, еще увязали это все с решением о земле — и процесс пошел без особых проблем. У нас же больше разговоров: мол, нарушаем права совладельцев, давайте сделаем это добровольным решением. Тем не менее и в Украине внесены изменения в закон об объединении владельцев многоквартирных домов. Например, при новом строительстве обязательно нужно создавать объединение совладельцев. Это уже шаг вперед. Сейчас мы отрабатываем новую редакцию Жилищного кодекса, в котором выписываем целые разделы и главы, касающиеся системы управления жильем. То есть речь идет о детализации создания объединений при строительстве нового жилья, о мотивации (стимулировании) создания таких объединений. Разбираться будем с собственностью и т.д.
«ЗН»: Так почему же все-таки процесс создания объединений совладельцев многоквартирных домов в Украине столь замедлен? Возможно, правы авторы одной из статей, опубликованных в «ЗН»: это не только не панацея, но даже просто неактуально для украинцев? Вы же сами говорите о низких процентах создания ОСМД на фоне 84% приватизированных квартир?
Г.Семчук: Потому что нет однозначных ответов на вопросы: как передать ОСМД землю или прилегающую к дому территорию, чтобы заинтересовать людей еще и таким образом.
В Эстонии поступили так: хотите — не хотите, а земля и прилегающая к дому территория передаются объединению и только ему. И люди поняли, что если они не создадут объединение, на баланс которого возьмут землю и прилегающую территорию, то завтра может прийти инвестор и попросту отселить всех куда-нибудь, потому-то он считает целесообразным на этом месте построить, скажем, офисный центр. Поэтому в Жилищном кодексе мы и закладываем основы для создания ОСМД.
О естественных монополиях в ЖКХ
«ЗН»: А как же быть с естественными монополиями, в частности с теми, которые предоставляют жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ)?
Г.Семчук: В сфере деятельности естественных монополий в целом и в ЖКХ в частности создание конкуренции весьма проблематично. В силу объективных причин. Однако можно создать конкуренцию в теплоснабжении, приватизировав котельные, но оставив в коммунальной или муниципальной собственности теплосети. Тогда появится конкуренция среди теплогенерирующих предприятий, что должно привести к снижению тарифа на эту услугу.
Мы считаем, и так записано в программе, что выход из кризиса, в частности относительно естественных монополий, — это передача в аренду, концессию, управление. Можно идти путем создания коммунальных предприятий, региональных компаний и т.д. И этих процессов не нужно бояться. Хотя я, например, противник аренды (мы не раз спорили на эту тему) — это скрытая приватизация. Сейчас и мы, и депутатский корпус разрабатываем целый ряд документов об особенностях передачи в аренду жилищно-коммунальных объектов, чтобы четко выписать процедуру и обезопасить себя от всяческих возможных ситуаций.
Что касается третьего направления реформирования ЖКХ, то здесь коллапс. Тарифы не покрывают затрат и не соответствуют себестоимости, население плохо платит за ЖКУ, потому что эти услуги не соответствуют тарифам (и это вполне понятно, так как мы сегодня не можем предоставлять качественные услуги), дотации были исключены из госбюджета (при СССР, если вы помните, население оплачивало 5% затрат на ЖКУ, остальное покрывалось из бюджета). Сегодня система ЖКУ формально безубыточна. Но инвестиции не могут прийти: какой бизнесмен решится вкладывать деньги в столь нестабильный сектор экономики, как ЖКУ? Поэтому это направление может быть реализовано путем комплексного, системного подхода, правильной тарифной политики, направленной на снижение затрат.
И четвертое направление реформирования ЖКХ — техническое переоснащение. Но все эти ключевые моменты взаимосвязаны. Без финансового обеспечения мы не сможем провести техническое переоснащение, впрочем, как не сможем сделать этого без инвестиций. Мы ходим по этому замкнутому кругу, который нам надо разорвать.
Большую надежду мы возлагаем на бюджетные средства, с учетом которых корректируем программу реформирования и развития ЖКХ уже на период до 2011 года. Правительство нам дало ориентировочную цифру на этот период — 50 млрд. грн., с учетом почти 5 млрд. грн., выделенных на ЖКХ на текущий год. Сегодня средства направляются в основном на ликвидацию аварийных ситуаций. Но в ближайшем будущем на эти цели планируется направлять только часть средств. Часть средств предполагается направить на привлечение кредитов банков, на покрытие кредитных ставок коммерческих банков. Тогда мы сможем увеличить сумму привлеченных средств в 5—6 раз.
Без технического переоснащения мы не сможем и экономику предприятий ЖКХ улучшить. Ведь сегодня потери воды составляют 30—40, а то и больше процентов; КПД котельного парка — 82%.
Вот, собственно, те четыре направления реформирования ЖКХ, которые, я считаю, на сегодняшний день определены. Но они требуют совершенствования правовой базы некоторых составляющих. И на 2007 год мы составили перечень нормативно-правовых документов, которые нужно разработать, чтобы ускорить процесс реформирования ЖКХ.
О политической воле
к реформированию ЖКХ
«ЗН»: На наш взгляд, никакая реформа не сможет сдвинуться с места, если в ее основе не лежит политическая воля.
Г.Семчук: Безусловно.
«ЗН»: Так есть такая воля сегодня или нет?
С.Гриневецкий: Ее нужно искать на местах. Григорий Павлович Семчук сослался на пример мэра города Котовска. Так вот, ему удалось вместе с нами и реформировать (это все условно) ЖКХ. Да, после того, как там возникла чрезвычайная ситуация, когда практически все вышло из строя и надо было все создавать заново. Сделали все новое. И теперь на этом мэр Анатолий Иванов показывает пример. Провели газ (до этого подобного уровня газификации не было), построили новые подстанции, внедрили энергосберегающие технологии, системы учета расхода энергоносителей, тепла и воды, полное обеспечение вывоза мусора и т.д.
А.Кучеренко: А где на все это взяли деньги?
С.Гриневецкий: Во-первых, газификация — это средства госбюджета, плюс средства местного бюджета, плюс новая система управления…
А.Кучеренко: Спасибо, я получил ответ на свой вопрос. Но я не знаю примеров удачной реформы в крупных городах страны… И мне бы не хотелось, чтобы этот круглый стол превратился в научно-теоретический семинар на тему: «Что я знаю о ЖКХ».
«ЗН»: Алексей Юрьевич, мы выслушали точку зрения по поводу реформы ЖКХ Григория Михайловича Семчука. Выскажите свою точку зрения на этот процесс.
А.Кучеренко: С удовольствием. Как это ни странно, со всем тем, что говорил Григорий Михайлович, я абсолютно согласен и голосую «за» обеими руками. Все это правильные фразы, записанные в хорошем законе. За что ему благодарна вся отрасль: он действительно в свое время создал Госкомитет по вопросам ЖКХ, написали законы в то время, когда вообще не было законодательной базы и никакого законодательного поля. Но сегодня нужно идти дальше. И проанализировать, почему ничего не получается и реформа не идет. Если кто-то считает, что идет, он просто наивный человек. Допустим, программа реформирования и развития ЖКХ на 2007-й и до 2011 года поддержана. Но как глава профильного подкомитета ВР должен сказать, что эта программа, к сожалению, не обсуждалась в комитете. Но даже не в этом суть. До этого было много программ, касающихся ЖКХ. И я боюсь, что у последней программы есть риск быть невыполненной, как и у всех предыдущих.
Если перейти к разговору о тарифах, то хочу напомнить, что еще в феврале группой народных депутатов, в которую вхожу и я, в Верховную Раду подан проект постановления «Об утверждении Концепции ценообразования в сфере коммунальных услуг». Надеюсь, что с принятием парламентом этой концепции будут решены многие проблемные вопросы в ценообразовании на жилищно-коммунальные услуги.
Когда мы говорим о реформе, то должны на первое место поставить дом. Сейчас я вам раздам «грубую» схему, чтобы мы могли обсуждать, исходя из конкретной организации. Есть в центре дом. Здесь сложная ситуация: мы получили разные цифры, но это конгломераты, в которых люди ни психологически, ни финансово не готовы быть собственниками всего дома, они еле-еле справляются с правом и обязанностью быть собственниками своих квартир.
В принципе, все, что прописывается в Жилищном кодексе, здесь составляет колоссальный комплекс противоречий — и имущественные проблемы (регистрация имущества), и правила проживания в кондоминиуме, и внутридомовые сети. И говорить о том, что сегодня законодательная база сформирована, наивно.
Да, я одобряю и поддерживаю, мы вместе работаем в группе по Жилищному кодексу, но мне кажется, ошибка вот в чем:мы так и не ответили на принципиальный политический вопрос: «Готовы ли мы быть жесткими, но справедливыми?» Или же мы дальше будем играть в социальный популизм. И готовы продолжать рассказывать сказку об очереди, которая будет двигаться на 3% в год. Давайте сказку рассказывать, но за это должен кто-то брать на себя ответственность.
Мы понимаем, что нужно ужесточать меры по отношению к неплательщикам. Но мы же на этот вопрос не ответили! А без этого не добьемся серьезного прорыва в Жилищном кодексе. Обращаю ваше внимание: в дом входят стрелочки — электроснабжение, газоснабжение и теплоснабжение. Это естественные монополии, которые сегодня регулируются НКРЭ.
К глубочайшему сожалению, этот орган на сегодня: а) не имеет закона, б) по сути является органом исполнительной власти. Почему это очень плохо, я расскажу позже. И пока мы не разрулим эту ситуацию, никакого процесса реформирования не будет. Стрелки нижние: водоснабжение, теплоснабжение. Это естественные монополии, их иногда называют локальными. Но это монополии регионального уровня. То есть регионы сами регулируют, устанавливают тарифы. Но параметрами этих тарифов являются: а) цена на электроэнергию, б) цена на газ. Они задаются наверху, а с регионов будут требовать прокуратура, комиссия по ценам, все регуляторы, чтобы они зажались, оптимизировали и чтобы максимально людей не обидели. Это, с одной стороны, правильно.
Но в чем принципиальнейшее противоречие? У нас наверху неразбериха с тарифами — никто не может ответить, как установлена цена на газ, на электроэнергию, что там заложено, соблюдены ли все условия. Я не говорю о лицензировании, я говорю о праве доступа. Абсолютно непрозрачная цена на носитель. Мы понимаем, что сама труба — монополия, так еще появился монополист на входе в трубу! А теперь получается так, что мы говорим местным властям: мы вас зажмем. А наверху ведь никто не хочет этим заниматься. В этом принципиальнейшее противоречие.
Именно поэтому я вам презентую концепцию ценообразования, которая зарегистрирована как постановление. Я направил письма всем мэрам, они к вам дойдут. Это письмо депутаты предлагают к обсуждению как некий документ. В нем мы пытаемся ответить: что такое цена, что и как можно закладывать в тариф, что такое регулирование, какова сфера полномочий и разделения ответственности?
Есть и такие сферы услуг, как обслуживание лифтов, вывоз мусора, благоустройство. Это то, что должно стать абсолютно конкурентным рынком, должно регулироваться антимонопольным законодательством, комиссией по ценам. Для этого нужна слаженная работа, эффективность которой в первую очередь зависит от местных органов власти. Ведь нормативная база полностью сформирована, просто нужно создавать эффективного собственника в конкретном доме. Но если создать его и не создать конкурентную среду, то все умрет. Условно говоря, если вы создали 90% ОСМД, а вам одна компания мусор вывозит по монопольным ценам — то что толку?
То есть должна быть воля на местах. Должен быть выбор. Почему я говорю, что очень философски отношусь к этой программе? В чем плюс этого правительства? Оно поддерживает, в отличие от предыдущих, двумя руками реформу ЖКХ, действительно хочет направить туда деньги. Но без жесткой системы регулирования и при дырявой системе управления — риск очень большой: либо эти деньги будут, мягко говоря, неэффективно использованы, либо, грубо говоря, могут уйти или через дыры в трубах, или в песок, или туда, куда они часто уходят.
Нужны ли деньги на реформу?
А.Иванов: Я внимательно слушал Алексея Кучеренко и во многом с ним согласен, особенно в том, что касается формирования тарифов, антимонопольной ценовой политики. Но я скажу прямо: на реформу деньги не нужны. Любая реформа преследует цель. Здесь цель — улучшение качества обслуживания нашего населения. Что для этого нужно? Мы пошли по пути реорганизации — это не помогло. Пошли по пути реформы и прежде всего убрали посредника между производителем и населением. Мы убрали самую безответственную структуру — ЖЭКи, они не нужны. Мы забрали у ЖЭКов не свойственные им функции — труба, канализация, водопровод, очистные сооружения, оставив им только то, за что они отвечают. Мы напрямую замкнули, скажем так, жителей города на тепловые сети и на водоканал. Сразу количество жалоб уменьшилось процентов на 90. Резко упал расход воды, потому что водоканал ликвидирует все течи, то есть то, за что как бы отвечал ЖЭК. Ведь для водоканала главное, чтобы не было жалоб. В течение двух лет мы поставили 95% счетчиков, тем самым уменьшили потери воды.
«ЗН»: За чей счет вы ставили счетчики, чья это собственность?
А.Иванов: Счетчики ставили сами люди. Причем, если со счетчиком, скажем, семья из трех человек платила за воду 9—10 грн. в месяц, то без счетчика — 30—40 грн.
Люди в течение полугода поставили счетчики, мы еле успевали их пломбировать. В результате довели потери воды почти до европейских норм: у нас они составляют 22—24%, в Европе — до 20%. Мы установили 95% счетчиков без единой копейки бюджетных средств. Люди установили их сами только потому, что выигрывают в цене. Они посчитали, что за полгода окупят эти счетчики. Мы же просто создали бригады, которые помогали с установкой.
Дальше — переход на прямые договоры. Причем у нас сегодня около 100% договоров. И в Котовске потери теплоносителя сократились с 13 до 9%, но европейская норма — 5—6%. По жилью мы создали условия для конкурентности: оставили один маленький коммунальный ЖЭК, все остальное передали частным ЖЭКам. Плюс пошли по пути создания кондоминиумов. У нас 52 объединения (жилой фонд — 230 домов).
Там масса проблем, но если объединение кондоминиума говорит: «Мы согласимся на объединение, но только в одном случае — если сохранится старая система взаимоотношений «тепло—вода», то мы идем на это. Мы обратили внимание на одну особенность: кондоминиум старается, чтобы крыша не текла, были отремонтированы подъезд и сантехника, а что творится вокруг — это меньше волнует. То есть на каких-то компромиссных условиях мы создали эти многоэтажные системы обслуживания жилого фонда. И за три-четыре последних года мы сделали больше ремонтов, чем за 15 лет до этого.
Объединения жильцов
А.Кучеренко: Взяли дома на баланс?
А.Иванов: Да. Если говорить о перспективе, то я считаю, что кондоминиумы — это то, к чему нужно идти, но не сломя голову, не впереди паровоза.
Я послушал Григория Михайловича Семчука, он спрашивает, что требуется от государства? Нормальная правовая база и техническое перевооружение. Сегодня ЖКХ напоминает поломанный автомобиль, водителю которого государство предлагает: я отремонтирую авто, но как его дальше эксплуатировать, как на нем дальше ездить, чтобы обеспечить зарплату водителю, обслуживать население, — это уже ваша проблема. Правильно говорит Алексей Юрьевич, что нельзя вкладывать деньги в ничто, в дырявые трубы, непригодное инженерное оборудование. Но сегодня деньги, которые предлагает Кабмин, — это большая помощь, и правительственную инициативу нужно поддерживать. Эти средства не на реформу выделяются, ведь на реформу что нужно — политическое решение на местах. Что нужно было для того, чтобы убрать, скажем, посредника? Нужно было решение городского совета. Разве нужны деньги, чтобы принять решение и убрать два тарифа? То есть требуется просто желание на местах. Эти деньги, должны идти не на реформу, а на техническое перевооружение.
Г.Семчук: Мы должны помнить вот еще что: есть мэры, которые поняли идею реформы и начали работать серьезно, но ни Кабмин, ни президент, ни губернаторы, ни мэр не сделают реформу в одиночку! Мы все участники реформы. Ни в одной стране мира за счет тарифов и бюджетов всех уровней не выводили из кризиса коммунальные хозяйства. То есть, если мы говорим о реформировании, то почему я назвал четыре основных направления? Все они между собой связаны. И пока жители не поймут, что они тоже участники реформы, ничего не получится. Более того, у нас сегодня законодательство и нормативно-правовая база должны и дальше совершенствоваться, что-то нужно пересматривать. Это нормальный процесс.
Приведу пример. Мы говорим: люди плохо платят. Почему плохо платят? Потому что низкое качество услуг. Но ведь везде так было, все страны это пережили. Почему мы десять лет не можем поменять наш Жилищный кодекс? Одним из препятствий была норма: за неуплату — выселение. Но для нашего менталитета она неприемлема: как это так, выселять?! В последней редакции мы написали: если человек в течение полугода не платил, то только по решению суда его можно выселить. Вот мы приехали с Александром Максимовичем в Эстонию в 1998 году. Тогда у нас был уровень проплат за коммунальные услуги порядка 60%. Спрашиваю мэра Нарвы (80 тысяч населения, а в Котовске — 40 тысяч) — «В каком состоянии платежи?» Он говорит: «95%». «В России 60 с лишним процентов». — «Такого быть не может! У нас один из первых законов, которые приняли, — выселение». — «Скольких ты выселил?» — «Ни одного. Двоих выбрали, которые на «мерседесах» ездят, не платят по полгода, на камеру сняли. Так стояли в очереди, платили». У нас кто платит сегодня? Самые бедные, пенсионеры.
А.Иванов: Я продолжу. Ради чего началась реформа? Ради улучшения качества обслуживания. Так вот, мы качества достигли. И сегодня, после повышения тарифов, в Котовске платежи за коммунальные услуги достигают 93—95%, причем стабильно. Когда мы утверждали тарифы, то пригласили еще в октябре инспекцию по ценам и прокуратуру, чтобы проверить тарифы. Так они мне проверили эффективность работы ЖКХ за последние два года и только после этого проверили тарифы, составили акт. Я с этим актом — на сессию городского совета, озвучил жителям. Мол, проверено, мин нет. Ни одной жалобы, не считая общих — ну как вы можете, зарплата такая, а тарифы такие... Да и то их было две-три.
Г.Семчук: Вся власть пока в ЖЭКе. Я говорю как жилец: они нас обдирают как липку. Мы посмотрели, а куда идут деньги, собираемые ЖЭКами? 6% — на электроэнергию, 6—7% — вывоз мусора, до 6% — лифты, которые чаще всего не работают, 10% — текущий ремонт, 44% — зарплата, 20% — прочие услуги. Сейчас мы ставим задачу: по каждому дому должен быть лицевой счет. И пока не будет контроля, куда эти деньги пришли—ушли, то порядка не будет. Мы предусматриваем в кодексе управителей домов, создание управляющих компаний. Если не хотят создавать кондоминиумы, но домом управлять нужно, то город имеет право назначить управителя. А управителей мы должны готовить и выдавать им сертификаты. Могут быть домовые комитеты, другие формы управления, но все равно мы придем к кондоминиуму. Договорные отношения и конкуренция — без них ничего не будет. Если мэры, губернаторы не будут работать — тоже ничего не будет. Если все будут ждать, кивать на Верховную Раду, на Кабмин — тоже ничего не будет.
Товар или услуга?
Е.Гаврилюк: На сегодняшний день мы должны четко понимать, что такое жилищно-коммунальное хозяйство. В этой связи, если говорить аллегориями, то получается, что мы спорим о том, куда должны полететь — на Марс или на Венеру. При этом у нас нет ни космического корабля, ни программы полета. Как, впрочем, нет и ответа на главный вопрос: для чего нам надо туда лететь? Как уже говрилось, жилищное законодательство начало развиваться в 2002 году с принятием Закона «О жилищно-коммунальных услугах». И именно с его принятием начались проблемы.
Этот закон определяет жилищно-коммунальные услуги как результат хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение условий проживания и пребывания лиц в жилых и нежилых помещениях. При этом коммунальные услуги — это тоже результат хозяйственной деятельности, но направленной на удовлетворение потребностей личности в обеспечении холодной и горячей водой, газом, электричеством и отоплением. Вот здесь-то и начинаются основные недоразумения между представителями жилищно-коммунального сектора и энергетики. Уже давно не вызывает вопросов и даже доказано Европейским судом, что электроэнергия, газ и тепло — это товар. По закону же о жилищно-коммунальных услугах — это результат хозяйственной деятельности. Так что же это? И это не единственный вопрос. Так, Закон «О жилищно-коммунальных услугах» дает нечеткие определения исполнителя и производителя услуг. Подобные по смыслу определения приняты также в энергетическом законодательстве, однако они совершенно четкие — производитель, транспортировщик и поставщик энергии. То есть энергетики отпускают товар, а потребители получают услугу. Увы, никто до сих пор и не знает, на каком этапе товар становится услугой. А вопрос этот принципиальный, так как затрагивает интересы ЖКХ, энергетиков и потребителей.
Как я понимаю, мэр Котовска Анатолий Иванов решил этот вопрос просто — отказался от посредников (которые и превращают товар в услугу). Но если это нормальный подход для поставок воды, то относительно теплообеспечения возникают проблемы. Ведь главным инструментом для определения количества тепловой энергии и цены на нее является наличие счетчика: если у тебя есть счетчик, то у тебя возникает основание для договорных отношений. Установить счетчик на воду — нет проблем. Установить же тепловой счетчик дорого. А практически возможна установка только для всего дома. Но если счетчик установлен на весь дом, тогда должно быть какое-то лицо, которое будет покупать товар в виде тепловой энергии. Естественно, это лицо должно быть юридическим. Но даже не все кондоминиумы сегодня являются юридическими лицами. Здесь есть вопросы.
Г.Семчук: Вы не правы, все они юридические лица согласно законодательству.
Е.Гаврилюк: Но есть еще жилищные, садовые кооперативы и другие формы организаций. Они не являются юридическими лицами и не могут оформлять покупку товара.
Однако я бы хотела все-таки остановиться на регулируемом секторе ЖКХ, потому что стоит наконец-то определиться с тем, что именно мы регулируем и кто регулирует. Вопрос принципиальный, ведь в роли заложника выступают и потребитель (мы с вами), и местная власть, и поставщики товаров и услуг. Казалось бы, Закон о естественных монополиях, принятый в 2000 году, ответил на все эти вопросы. Действительно, в Законе четко записано, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляет НКРЭ в установленном этим законом порядке. Это статья четвертая. А статья 5 говорит нам как раз о сферах деятельности таких монополий, к которым, кроме транспортировки газа, передачи и распределения электроэнергии, относятся также централизованное водоснабжение, водоотведение и централизованная поставка тепловой энергии. Таким образом, все это является сферой деятельности естественных монополий и регулируется НКРЭ, а не органами ЖКХ. Производство же тепловой энергии определяется как смежный рынок, который тоже регулируется национальными комиссиями. На вопрос: «А что же является предметом регулирования деятельности естественных монополий?» в законе есть тоже абсолютно однозначный ответ. Предметом регулирования являются цены и тарифы на эти товары, доступ потребителей к этим товарам и иные условия. А главным приоритетом является защита прав потребителей.
Тем не менее даже такой прогрессивный закон не дает ответа на целый ряд вопросов, на которые, к примеру, очень четко ответили парламентарии того же Казахстана. Так, в законодательстве этой страны определено, что запрещается делать субъекту естественной монополии. Среди таких табу — оказание услуг и осуществление какой-либо деятельности, не относящейся к сферам естественных монополий. Очень интересный момент. Запрещается также владение имуществом, не связанным с производством и предоставлением регулируемых услуг. Что опять-таки довольно показательно. Запрещается и передача в управление, имущественный наем, аренду и лизинг имущества, которое используется в технологическом цикле или предоставлении регулируемых услуг. Кстати, последние два года в Казахстане тоже проходит жилищная реформа. Причем очень быстро и системно. И, думаю, в силу именно этих немаловажных регулятивных уточнений.
Г.Семчук: Боюсь, что Казахстан в этом нам не указ. По поводу передачи имущества. Так весь мир это делает. Там совершенно другие подходы.
А.Кучеренко: Согласен. На самом деле это совсем отдельная тема. Там есть четкая вертикаль власти. И она сработала.
Е.Гаврилюк: И все-таки давайте вернемся к коллизии законов о жилищно-коммунальных услугах, о теплоснабжении и о естественных монополиях. Во-первых, закон о теплоснабжении содержит определение, что тепло — это товар, а никак не коммунальная услуга, и устанавливает пути регулирования. А в Законе «О жилищно-коммунальных услугах» присутствуют совершенно иные подходы к определению и регулированию тепла. Таким образом не поделив сферу «товар—услуга», нам вряд ли удастся решить проблемы, связанные с тем же централизованным отоплением и горячим водоснабжением. Закон о естественных монополиях дает такое определение естественной монополии: это централизованное теплоснабжение. Закон же о теплоснабжении, в свою очередь, определяет, что есть разные виды теплоснабжения: автономное, децентрализованное, умеренно централизованное и централизованное.
В этой связи в очень сложных условиях у нас оказывается и поставщик. Хороший пример — «Киевэнерго», в управлении которого находятся как котельные, так и ТЭЦ. Так вот, ТЭЦ регулируются НКРЭ, а котельные — местными советами. Я уже не говорю о том, что никто сегодня не может вразумительно ответить на вопрос, к примеру, о тепловых сетях. Я долго пыталась выяснить у технарей, чем отличается тепловая распределительная сеть от магистральной. По закону необходимо выдавать отдельные лицензии на эти виды сетей. Хотя никто так и не знает не только их отличий, но даже их суммарной длины. А если мы не знаем длину и не можем определить четкие ограничения лицензионных условий, то на каком основании устанавливается тариф? И это только верхушка айсберга из тех проблемных вопросов, которые требуют немедленного ответа для построения понятной и прозрачной системы ЖКХ.
Об адекватности жилищного законодательства
А.Кучеренко: Не могу согласиться с Григорием Семчуком в том, что у нас вполне сформированная законодательная база для реформирования ЖКХ. С одной стороны, имеющееся законодательство никому не мешает реально заниматься реформированием, с другой — никого не заставляет. Более того, существует великое множество довольно щепетильных моментов, привести в соответствие которые может только скрупулезная работа группы узких специалистов.
«ЗН»: И все-таки хотелось бы уточнить вот что. Г-н Иванов, существующие коллизии в законодательстве все же не помешали вам провести реформу в отдельно взятом городе?
А.Иванов: Все эти теоретические выкладки, конечно, хороши. Однако на практике все это довольно далеко от реальной жизни. Главное — желание.
А.Кучеренко: Позвольте мне не согласиться. Котовск — это небольшой городок, где мэра знают и уважают. Там все прекрасно сработало именно по этой причине. Дай бог здоровья такому мэру. И Морозу Александру Александровичу, который приехал, посмотрел, похвалил. Все здорово! Однако в Киеве-то и других мегаполисах совсем другая система. Где, к примеру, «Киевэнерго» не подчиняется мэру, поскольку там 51% акций принадлежит государству, а 12% — частной компании. И для таких городов все эти нюансы принципиальны по определению. Давайте же мы на одном языке говорить! Ведь ни один крупный город не может похвастаться хорошими пилотными результатами. В отличие от Котовска, Славутича… Потому как, повторюсь, там все пошло исключительно на авторитете мэров. Но в масштабах страны реформа не работает!
К тому же нам надо очень тщательно работать с законодательством еще и по той причине, что за всем этим — многомиллиардные финансовые потоки, которые никто просто так не отдаст. Есть собственники у «Киевэнерго», у водоканала… И там будет ожесточенная борьба. Поэтому, если в законодательстве оставить хотя бы одну лазейку, в нее пролезут все. Можете не сомневаться.
Роль центральных и местных органов самоуправления
С.Гриневецкий: Давайте не забывать и о том, что одной из основных проблем, требующих безотлагательного решения, является отсутствие синхронизации пересмотра тарифов. На мой взгляд, необходимо на законодательном уровне обязать органы местного самоуправления пересматривать тарифы на услуги ЖКХ одновременно с изменением тарифов на газ и энергию.
А.Кучеренко: Так им никто не мешает и сегодня действовать таким образом. Пожалуйста, принимайте решение совета — повышайте, понижайте. Хозяйствуйте!
Г.Семчук: Господа, мы с вами начинали с общей концепции реформы и необходимости совершенствования законодательной базы, а теперь зачем-то ударились в детали. Да, в законе о естественных монополиях написано то, о чем нам рассказывала Елена Гаврилюк. Да, нам действительно необходимо четко разграничить понятия «услуга» и «товар». Но в то же время посмотрите на порядок формирования тарифов на тепло, где уже и так четко расписан механизм ценообразования на производство, транспортировку и предоставление услуг централизованного теплоснабжения и поставки горячей воды.
А.Кучеренко: Вы говорите о том порядке, которым возмущается вся страна. Давайте тоже не будем об этом забывать! По большому счету, порядок неплохой, но слишком уж демократичный. Там существуют очень большие зазоры и для мэров, и для местных советов. На мой взгляд, в центре обязательно должен быть орган, который будет контролировать государственные деньги. Ведь не хотим же мы, чтобы пять бюджетных миллиардов исчезли в неизвестном направлении.
Г.Семчук: Я все-таки хочу, чтобы мы правильно понимали цель реформы. Кто кому подчинен, кто на кого влияет и так далее. Вот я мэра Калгари недавно спросил: «Как ты руководишь водоканалом?» Только с третьей попытки он понял, о чем я его спрашиваю. Он им не руководит. У них договорные отношения. А если договор не выполнишь, спрашиваю? «Да такого просто быть не может. Иначе начальник водоканала подаст на меня в суд и я уйду в отставку», — ответил мэр. Какой сегодня директор водоканала подаст на мэра в суд в Украине?
То есть я еще раз повторю, что нормативной базы для начала реформирования достаточно. Конечно, можно повылавливать какие-то огрехи. И мы будем их находить и шлифовать. Но пока не будет политической воли на всех уровнях, реформа не состоится.
Теперь о регулировании. Да, я согласен, что есть ряд спорных моментов, о которых вы говорили. В некоторых государствах существуют комиссии, которые регулируют все. У нас пока по-другому. Однако у меня уже есть два варианта законопроектов о создании регулятора для естественных монополистов в ЖКХ. Первый касается независимых регуляторов на уровне местных советов. Второй — создание органа по образу НКРЭ на уровне государства. Бесспорно, это вопросы дискуссионные. Однако нам действительно пора определиться с тем, кто и на каком уровне, а главное, что должен регулировать.
А.Клюс: Я абсолютно поддерживаю эту мудрую мысль. Через два-три года этот вопрос может действительно завести в тупик всю систему национальной безопасности страны. Уже ни кредиты, ни дотации не спасут. Будет поздно. ЖКХ — это не продовольственная программа, она требует не только денег, но и времени.
Однако я бы хотел несколько отойти от темы законодательно-правового регулирования жилищной реформы, где инициатива, конечно же, должна принадлежать правительству, и переключиться на проблемы управления ЖКХ на местах, а также технического перевооружения отрасли. А здесь не последнюю роль играют именно городские руководители и советы. На мой взгляд, это два параллельных процесса.
Относительно реформирования системы управления. Безусловно, это прежде всего касается демонополизации сферы ЖКХ и установления рынка услуг. Кто этим должен заниматься? Местная власть. Однако непременно при поддержке государства, которое обязано позаботиться как о подготовке кадров для осуществления этого непростого процесса, так и о контроле. Вот почему, к примеру, в столице — мегаполисе — всего десять предприятий, которые перевозят мусор. Почему не сто? Кому-то же выгодна такая монополия. Далее. На плечи местных советов ложится и обеспечение безубыточности ЖКХ. Потому что без реформирования ЖКХ мы никогда не добьемся безубыточности. Здесь правильно говорили, что можно исключить ЖЭКи, выйти на прямые договора с производителями и потребителями услуг и получить тот результат, который позволит снизить себестоимость, улучшить качество. Можно и этим путем пойти.
Сегодня очень много говорят и о необходимости отдать предприятия ЖКХ в концессию (управление). Как вариант, почему бы и нет? Однако я хочу обратить ваше внимание на следующие довольно красноречивые факты на этот счет, касающиеся Киева. В столице уже много коммунальной собственности отдали в управление частным структурам. Я имею в виду «Киевводоканал» и «Киевэнерго». В результате город эти предприятия почти потерял. Еще год-два такого хозяйствования и можно попрощаться с этой стратегической собственностью. Что происходит? Все очень просто. За счет амортизации стоимость основных фондов городских предприятий уменьшается. Т.е. идет некое перераспределение средств. Так, за счет снижения стоимости основных фондов, которые мы передали в управление, увеличивается стоимость основных фондов, которые непосредственно принадлежат акционерному водоканалу.
Вторая схема. Мы передали в управление «Киевэнерго» все — ТЭЦ-5, ТЭЦ-6, все котельные, теплопункты, теплотрассы… За несколько лет Киев потерял почти половину стоимости этой собственности. 39% акций столичного водоканала на сумму 150 млн. грн. сегодня принадлежат частнику. Где эти деньги? Ни денег нет, ни акций. Это я вам как руководитель тарифной рабочей группы Киевсовета заявляю. И никто не сел в тюрьму за это. Так есть у нас нормальные законы или нет? Если подобная ситуация возможна, то, думаю, что нет. Как же в таких условиях можно реформировать ЖКХ?
Относительно технического переоснащения отрасли. На эти цели правительство намерено выделить 4,5 млрд. грн. Это хорошо. Таких денег ЖКХ никогда не видело. И это следует признать. Но вот как собираются использовать эти деньги? Похоже, мы имеем все шансы просто проглотить эти средства, так и не реформировав все хозяйство. А ведь эти деньги стратегические. И мы не можем пустить их на латание труб в подъездах. Их нужно вложить в инвестиционные проекты, которые помогут реконструировать предприятия, производящие тепловую и электроэнергию. Действительно, тарифы сегодня поднялись. И это — суровая правда. Но она может стать критической, когда цена газа поднимется до 250 долл. Люди могут потерять возможность оплачивать даже по экономически обоснованным тарифам. Таким образом, нужна оперативная продуманная программа реформирования, которая бы позволила за два года сделать качественный рывок. Т.е. нам в первую очередь предстоит перевооружить и модернизировать энергоемкие предприятия и производства. Что поможет обеспечить сокращение потребления газа при производстве электро- и тепловой энергии (специалисты говорят о 40-процентной экономии), а также снизить себестоимость тех же коммунальных услуг. В результате мы сможем проводить сбалансированную тарифную политику.
К тому же очень жаль, что в словах г-на Семчука не прозвучало даже намека на то, каким образом мы собираемся переходить от газификации к электрификации. Нам же необходимо двигаться к собственной энергетической независимости. А куда подевался наш уголь? Почему, имея запасов на 400 лет, мы не используем это в своей программе? Далее. Программа правительства не предлагает четкого механизма формирования тарифной политики на основе платежеспособности населения и социальных стандартов проживания. Это все в компетенции правительства. Местный чиновник не должен этого делать. Нужны также государственные гарантии иностранным инвесторам, которые будут вкладывать деньги в наше ЖКХ.
Немаловажный момент и усовершенствование порядка предоставления льгот и субсидий гражданам при оплате услуг ЖКХ. Сегодняшние документы не работают. Взять тот же Киев. У нас 280 млн. грн. заложено в бюджет. За январь мы выдали
1 млн. 41 тыс. грн. Люди не имеют возможности своевременно и без волокиты получать эту помощь. В таком случае есть риск неплатежей. Т.е. процедуру необходимо максимально упростить. Ну скажите, при чем тут личный автомобиль к субсидии?
А почему сегодня ОСМД не идет? А я вам скажу. Экономически не выгодно создавать ОСМД. Ведь государство покрывало ЖКХ разницу тарифа и себестоимости, а объединениям — нет. Поэтому, не решив эту проблему, экономически не заинтересовав граждан, мы не сдвинем реформу. Нужна также массированная информационная кампания.
Кто должен устанавливать тарифы?
П.Амброзевич: Давайте обратимся к сверхактуальной проблеме прозрачности тарифов. Речь идет о том, что все законы, в том числе и Закон «О жилищно-коммунальных услугах», говорят о прозрачности не только размера тарифа, но и его структуры. Информации же о структуре тарифа ни один потребитель в Украине еще не видел. Я убежден, что сегодня потребителя не столько волнует размер тарифа, сколько четкие сведения о том, а за что он, собственно, платит. Антимонопольный комитет уже не один год пытается озвучить на всех уровнях эту проблему. Тщетно. И Киевской горгосадминистрации мы давали рекомендации на этот счет. В статьях 6 и 7 закона об услугах ЖКХ на органы местного самоуправления возложены обязанности не только определять и разрабатывать порядок установления и расчета тарифов, но и контролировать их прозрачность и структуру. Ничего подобного в стране просто нет. И Киевская администрация должна была разработать такой порядок и обеспечить прозрачность процесса. Конечно, если мы будем говорить о бабе Мане, то она, возможно, и не разберется в этих схемах и механизмах. А вот правление ОСМД, наняв профессионального юриста и экономиста, разберется. К тому же статья 4 Закона «О естественных монополиях» предусматривает, что объединения граждан имеют право контролировать субъектов естественных монополий, а органы регулирования должны им в этом способствовать. Но эта норма тоже не действует. Хотя бы потому, что наша уважаемая НКРЭ такую процедуру не разработала.
С.Дунайло: По поводу структуры и прозрачности тарифа. Ну невозможно сегодня, чтобы НКРЭ развернула на своем сайте или сайте столичной администрации эту структуру. Ее, официально и законодательно утвержденной, просто не существует. Сегодня мы, грубо говоря, проигрываем все суды. Директор предприятия пишет на документе ДСК и закон охраняет право собственности. Сегодня мы можем показывать только общие затраты. Со своей стороны мы внесли много собственных предложений в разрабатываемые законопроекты. Мы убеждены, что сегодня крайне необходимо переходить на новые методы регулирования тарифной политики. Исходя из инвестиционной составляющей, а также нормы прибыли на инвестированный капитал и т.д. То, что, собственно, уже и делают пять наших приватизированных стратегическим инвестором облэнерго. Постановления правительства на этот счет есть и действуют. Просто их надо распространить на всех. Тем самым компании стимулируются на уменьшение затрат. Существует даже такое понятие, как стимулирующее регулирование.
А.Кучеренко: Уточните тогда, почему до сих пор именно в этих облэнерго 20% потерь?
С.Дунайло: Сегодня сверхнормативные потери там составляют 1,8%. А нормативные, которые зависят от оборудования, сетей на уровне 10—12%. Это средняя цифра по Украине. У приватизированных облэнерго эти нормативы еще ниже. Поэтому я вам скажу, что НКРЭ не просто сидит и устанавливает высокие тарифы, которыми народ привык возмущаться. Мы выпустили, на мой взгляд, абсолютно полную собственную нормативную базу, которая четко определяет порядок установления тарифов на все виды услуг, которые НКРЭ сегодня регулирует, начиная от производства тепловой энергии и заканчивая поставкой газа. Конечно, есть некоторые изъяны. Но это связано с тем, что целый ряд элементов тарифов на сегодняшний день мы не регулируем.
«ЗН»: Вам не кажется, что для регулирования тарифов ЖКХ все-таки нужно создать отдельный орган?
С.Дунайло: Такой отдельный орган просто необходим. И я скажу почему. После того как начали звучать предложения передать все это хозяйство НКРЭ, мы изучили опыт десятков стран. Единый орган регулирует все сразу только в странах, где численность населения не превышает 10 миллионов человек. А в Румынии, к примеру, где живет 22 млн., тарифную политику регулируют отдельные органы. Отдельно по газу, отдельно по энергии. В малонаселенной же Армении — один орган. Вот почему, скажем, эта страна успешно осуществляет реформы в этой отрасли. Один пример. В этой стране было 150 водоканалов, сделали пять, централизовали и передали иностранным инвесторам. Проблем нет. Армяне уже вообще не знают, что такое не платить за услуги. Но что такое армянский регулятор? Сегодня решение комиссии Армении не подвергается сомнению даже судом. Все, что издала комиссия-регулятор, имеет силу закона.
А.Кучеренко: Я убежден, что если мы все-таки решимся отдавать предприятия ЖКХ в концессию, то в крупных городах их быстро разберут за долги, за что угодно. Понятно, что придет частник. Да, он будет заботиться. Но первое, что он станет делать, это «вышибать» деньги с населения. Для рынка, в принципе, это нормально. Мы негромко это говорим, так как понимаем, что иного не будет. Но есть еще и второе. Частник будет стремиться окупить свои инвестиции, возможно, и дутые, также за счет потребителя. Именно поэтому у нас возникает необходимость в быстром регуляторе. Запаса времени просто нет. И наша логика в том, что именно у НКРЭ есть методология, традиции. Поэтому, если принимается политическое решение, то, грубо говоря, за полгода можно на вашей базе создать полноценный работающий орган.
С.Дунайло: Я согласен с вами в одном, что все нужно делать быстро. Но я хочу поддержать коллегу из Центра Разумкова. Сегодня действительно каждый для себя должен уяснить, что такое жилищно-коммунальная услуга. Это ведь не только тепло, холодная и горячая вода. Сегодня это еще и ЖЭКи. Возьмите то же холодное водоснабжение. Это забор воды, очистка, транспортировка и сбыт. Абсолютно другая технология. Действительно, в какой момент она товар, а в какой услуга, одному богу известно. В законах также нет такого понятия, как горячая вода.
И вообще, сегодня в Украине ценовой политикой занимаются около 12 тыс. человек. Десятки инстанций. Помимо 200 теплокоммунэнерго, около 27 тыс. котельных. Из них только треть объединена в теплокоммунэнерго. Остальные самостоятельно продают энергию населению.
С.Гаврилюк: Мы как раз подошли к тому, что я хотела сказать, но не успела. Надо понимать, что на сегодняшний день существует четыре естественных монополии, три из которых регулирует НКРЭ. Если четко установить, что централизованное теплоснабжение — это более 50 Гкал и его регулирует НКРЭ, а менее 50 — местные советы, но по одинаковой методике НКРЭ, то меньше было бы вопросов.
С.Гриневецкий: Для меня еще одна проблема в реформировании ЖКХ является ключевой. Одесса, к примеру, со скоростью света застраивается. А сети остаются старые, как и их мощности. Ни одной новой электроподстанции я в городе еще не увидел. НКРЭ как-то влияет на эти вопросы через облэнерго, которые выдают разрешения и техусловия на застройку?
С.Дунайло: На сегодняшний день вопросы развития сетей энергетической системы в компетенции энергокомпаний. Однако я вам скажу, что грош цена таким облэнерго, которые не в состоянии планировать свое собственное развитие. Только столице необходимо сегодня дополнительно семь подстанций. Это разве хозяйствование.
С.Гриневецкий: Есть еще один интересный момент, по поводу ценовой политики. Я специально взял Конституцию. Статья 116 прямого действия, в ней сказано, что Кабмин обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики. Это функции Кабмина, как и его ответственность.
Кстати, может быть, представитель НКРЕ объяснит, почему я как потребитель плачу за услуги ЖКХ еще и НДС? По закону об НДС физическое лицо не является плательщиком этого налога. Но с меня берут и никто не возвращает.
С.Дунайло: Я вам скажу одно, что наша комиссия устанавливает тарифы без учета НДС. В том числе и для населения. А НДС уже добавляется, естественно, по закону.
С.Гриневецкий: Сегодня реформирование ЖКХ сводится преимущественно к реформированию тарифов. Мы стали свидетелями излишней политизации
проблемы. В то же время суть проблемы четко раскрыл, кстати, на страницах «Зеркала недели» Сергей Рахманин в статье «Вне закона» (ст. 144 Конституции Украины). Дошло до того, что ряд областных советов перебирают на себя делегированные областным госадминистрациям полномочия. Если бы статья 144 Конституции была рабочей, то губернаторы могли бы отменить незаконные решения местного самоуправления и обращаться в суд. Удивляет также отсутствие реакции со стороны местных прокуратур.
Серьезными противоречиями законодательства являются нормы, заложенные в Законе Украины «О жилищно-коммунальных услугах». В частности, закон определяет, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги устанавливаются органами местного самоуправления на уровне экономически обоснованных. В случае установления тарифов на ЖКУ ниже уровня экономически обоснованных этот орган должен предусмотреть дотацию на покрытие разницы между установленными тарифами и их фактическим размером.
Первое противоречие: орган местного самоуправления — это городской совет, его исполнительные органы, а также районные и областные советы. В соответствии с Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» исполнительные органы советов наделены полномочиями устанавливать и согласовывать тарифы на услуги ЖКХ. А в соответствии с тем же Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» и Бюджетным кодексом Украины, правом выделять дотацию, т.е. распоряжаться бюджетом обладает исключительно совет, и решения как по утверждению, так и по внесению изменений в бюджет принимаются исключительно на пленарных заседаниях совета. Получается, что исполнительный комитет как орган, устанавливающий тарифы, должен обладать и правом возмещать разницу в случае установления тарифов на уровне, ниже экономически обоснованного. На практике же получается, что он ставит совет перед фактом необходимости выделения дотаций из бюджета, т.е. вмешивается в бюджетный процесс.
Для устранения этого противоречия необходимо в Законе Украины «О жилищно-коммунальных услугах» четко разграничить полномочия местных советов и его исполнительных органов, а в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» вопросы тарифной политики отнести к полномочиям местных советов.
Второе противоречие, вернее несбалансированность законодательства: доходы и расходы всех уровней бюджетов определены Бюджетным кодексом Украины в 2001 году, а Закон Украины «О жилищно-коммунальных услугах» принят в 2004 году и определяет дополнительные расходы местных бюджетов — покрытие разницы между установленными тарифами и их фактическим размером. Однако после принятия Закона Украины «О жилищно-коммунальных услугах» не были внесены изменения в Бюджетный кодекс Украины с целью определения источников доходов местных бюджетов, которые бы позволили им реализовать вышеуказанные полномочия.
Законом Украины «О жилищно-коммунальных услугах» определено, что исполнителя жилищно-коммунальных услуг определяет орган местного самоуправления дома, однако ст. 29 этого же закона определяет, что исполнителем услуг в многоквартирном доме является балансодержатель жилого дома. Во-первых, в связи с тем, что порядка 80% жилого фонда страны приватизировано и находится в частной собственности, понятие балансодержателя должно быть исключено из отечественной нормативно-законодательной терминологии, так как собственниками жилого фонда являются физические лица.
Во-вторых, ст. 29 закона противоречит Конституции Украины в части гарантии равных прав всем гражданам Украины независимо от места проживания (в нашем случае дискриминация именно по месту проживания — в частном (одноквартирном) доме или в многоквартирном). Кроме того, такая норма закона ставит добросовестных потребителей услуг в зависимость от недобросовестных, усложняет личный контроль со стороны потребителя за качеством предоставляемых услуг.
И самым главным моментом в определении исполнителя услуг является то, что четко не установлено, какой из органов местного самоуправления определяет такого исполнителя. Кроме того, в соответствии с Законом Украины «О жилищно-коммунальных услугах» исполнителя жилищно-коммунальных услуг определяет орган местного самоуправления. Однако в соответствии с Порядком определения исполнителя жилищно-коммунальных услуг в жилом фонде, утвержденном приказом Государственного комитета Украины по вопросам жилищно-коммунального хозяйства №60 от 25.04.2005 года, исполнителей жилищно-коммунальных услуг определяют органы местного самоуправления только в том случае, если собственник(и) не желает определять их самостоятельно. Нормы указанного порядка имеют ряд противоречий с действующим законом.
Во-первых, порядок должен определять процедуру реализации норм закона, но не дополнять и изменять их, как в нашем случае — предоставление права собственникам жилого фонда самостоятельно определять исполнителей является именно дополнением норм закона. Во-вторых, Порядок не охватывает все жилищно-коммунальные услуги, а только некоторые. Например, остается открытым вопрос с порядком определения исполнителя услуг по электро-, газоснабжению и вывозу твердых бытовых отходов.
Еще одна проблема — это синхронизация пересмотра тарифов. Во-первых, необходимо вывести утверждение и согласование тарифов из регуляторной процедуры, так как указанный процесс не определяет, кто с кем вступит в хозяйственные отношения, а является всего лишь одним из условий договора. Во-вторых, необходимо на законодательном уровне обязать органы местного самоуправления пересматривать тарифы на услуги ЖКХ сразу же после изменения любого из них. Например, при изменении тарифов на электроэнергию необходимо пересматривать все остальные тарифы, в состав которых входит электроэнергия.
Значительных изменений требует законодательство, регламентирующее деятельность объединений совладельцев многоквартирных домов. А именно: действующий закон не предусматривает возможность контроля местными советами и их исполнительными органами деятельности ОСМД в части качества содержания домов, защиты интересов членов объединений, которые не в состоянии отстоять свои законные интересы в связи с тем, что оказываются в меньшинстве, и т.д. Подобный контроль необходим, так как местные советы и их исполнительные органы должны защищать интересы всех членов территориальной общины, а не только живущих в домах коммунальной собственности.
Г.Семчук: Давайте подведем некоторые итоги. На сегодняшний день правительство довольно серьезно подходит к реформе ЖКХ. Премьер пошел даже на создание отдельного министерства. Это раз. Что касается распределения выделенных для ЖКХ пяти миллиардов. Мы расписали порядок освоения этих средств. Прежде всего деньги пойдут на реконструкцию и строительство объектов, которые должны снижать потери энергии. Области сейчас защищают свои планы. Это сотни объектов. В процессе примут участие и местные бюджеты. Мы не будем проедать, мы будем реформировать. Часть средств уйдет на аварийные ситуации, часть — на кредиты, чтобы увеличить ресурс. Т.е. на первом этапе мы хотим ликвидировать аварийность и остановить старение и разрушение объектов ЖКХ. Эксперты подсчитали, что на реконструкцию только водопроводных сетей Украины и канализации необходимо до 14 млрд. долл. К чему веду? Чтобы не спрашивали, когда закончится реформа. Никогда. Во Франции принята программа реформирования ЖКХ на 100 лет.
«ЗН»: Не закончится ли реформа ЖКХ банальным разделением министерств?
Г.Семчук: Скажу вам честно, при мне это уже шестая реорганизация. Это, конечно, никуда не годится. Мы растеряли кадры, людей. Вот сегодня мы работаем, а завтра не знаем, где будем… Но я еще раз повторю: для того чтобы начать реформирование, нужно не только совершенствовать законы, но и действительно проявить политическую волю.
Е.Гаврилюк: В завершение дискуссии хочу напомнить, что первыми, кто задумался о единой тарифной политике в государстве, были французы. Первым государственным деятелем, всерьез озаботившимся тарифной политикой именно в этом направлении, стал Арман Жан дю Плесси, более известный под именем кардинала Ришелье.
В эпоху Оливера Кромвеля в Англии настало время тарифа транспортного. В интересах прежде всего политики внешней. Этот период экономической истории Великобритании получил нарицательное название «Эпоха «Навигационных актов». Первый из них (1650 года) был скорее декларацией политических намерений в отношении Голландии, а второй (1651) — совершенно иного свойства. Тариф на морские перевозки становился очень эффективным инструментом «к благоденствию и безопасности нашей республики», как было сказано в тексте этого закона.
Первым русским теоретиком тарифной политики был Сергей Юльевич Витте, математик по образованию, начинавший карьеру билетным кассиром, а закончивший ее председателем Совета министров Российской империи. Именно он написал в 80-е годы ХІХ ст. книгу «Принципы железнодорожных тарифов», которая выдержала четыре издания только при жизни автора и была переведена на шесть языков. Смысл принципов в следующем:
Тарифы должны регулировать интересы частного производителя и государственной казны с учетом интересов каждого, причем на длительный срок. Как минимум, на срок окупаемости вложенного капитала.
Тарифы должны быть явными. То есть их нельзя скрывать ни от конкурентов, ни от государственного фиска.
Тарифы должны обеспечивать поступления в бюджет, поэтому не могут быть изменяемы произвольно и в угоду конъюнктуре рынка.
Тарифы не могут решить всех проблем защиты собственного рынка и привлечения капиталов извне. Они должны быть частью продуманной и долговременной государственной политики «покровительствования собственной экономике».
Тариф должен соотноситься с платежеспособностью населения. Вполне возможно начинать с низкого тарифа, повышая его по мере обогащения народа.
Государственный тариф должен иметь силу закона.
Все выше названные принципы актуальны и сегодня. Тем более в контексте реформирования ЖКХ.
P.S. Когда материал был подготовлен к печати, стали известны промежуточные результаты проверок, которые Генеральная прокуратура Украины проводит на предмет соблюдения законов об обеспечении госполитики в сфере жилищнокоммунальных услуг.
Как сообщила в четверг прессслужба Генпрокуратуры, сотрудниками прокуратуры выявлены многочисленные нарушения, которые допускали органы местного самоуправления и коммунальные предприятия, что приводило к неправомерному и необоснованному повышению тарифов.
Рост тарифов нередко обусловлен злоупотреблениями служащих коммунальных предприятий. Также широко распространилась практика установления тарифов без учета уровня социальноэкономического развития региона. Формирование тарифов происходит без глубокого анализа уровня экономически обоснованных расходов на их производство или вообще включая расходы, не предусмотренные законодательством. По выявленным фактам прокурорами возбуждены уголовные дела. Следствие продолжается.
Участниками круглого стола в «ЗН» были: заместитель министра строительства, архитектуры и ЖКХ Григорий Семчук, начальник первого управления исследований и расследований АМКУ Петр Амброзевич и представлявший Национальную комиссию регулирования электроэнергетики Сергей Дунайло. В круглом столе также участвовали: народный депутат Украины, председатель парламентского подкомитета по вопросам ЖКХ Алексей Кучеренко (который до расформирования Госкомитета по вопросам ЖКХ возглавлял этот госорган), соинициатор проведения круглого стола, депутат Одесского облсовета, эксгубернатор Одесщины Сергей Гриневецкий, мэр города Котовска (Одесская область) Анатолий Иванов, депутат Киевгорсовета, член постоянной комиссии по вопросам ЖКХ и ТЭК Александр Клюс; эксперт Центра им.А.Разумкова Елена Гаврилюк, глава всеукраинской ассоциации «Укржилэксплуатация» Александр Белянский.
Ведущий эксперт Центра им. А.Разумкова Елена Гаврилюк напомнила, что первым русским теоретиком тарифной политики был Сергей Юльевич Витте, математик по образованию, начинавший карьеру билетным кассиром, а закончивший ее председателем Совета министров Российской империи. Именно он написал в 80е годы ХІХ ст. книгу «Принципы железнодорожных тарифов», которая выдержала четыре издания только при жизни автора и была переведена на шесть языков. Смысл принципов состоит в следующем:
«Тарифы должны регулировать интересы частного производителя и государственной казны с учетом интересов каждого, причем на длительный срок. Как минимум на срок окупаемости вложенного капитала.
Тарифы должны быть явными. То есть их нельзя скрывать ни от конкурентов, ни от государственного фиска.
Тарифы должны обеспечивать поступления в бюджет, поэтому не могут быть изменяемы произвольно и в угоду конъюнктуре рынка.
Тарифы не могут решить всех проблем защиты собственного рынка и привлечения капиталов извне. Они должны быть частью продуманной и долговременной государственной политики «покровительствования собственной экономике».
Тариф должен соотноситься с платежеспособностью населения. Вполне возможно начинать с низкого тарифа, повышая его по мере обогащения народа.
Государственный тариф должен иметь силу закона».
Проведение круглого стола в редакции «ЗН» на тему реформирования ЖКХ и регуляторной политики — это далеко не первое и, видимо, не последнее обращение еженедельника к этой теме. Из последних статей на эту тему можем назвать материалы Алексея Кучеренко «Кризис тарифного популизма…» (ЗН», №40 от 21 октября 2006 года), Александра Сергиенко «Жилищнокоммунальная катастрофа» («ЗН», №50 от 30 декабря 2006 года), Ганны Лютой «Десять дискуссионных аргументов реформирования ЖКХ» («ЗН», №3 от 27 января 2007 года), Аллы Еременко «ЖКХнулось и еще отзовется…» («ЗН» №45 от 25 ноября 2006 года), Инны Ведерниковой «Тарифный апперкот» (ЗН», №7 от 24 февраля 2007 года»), а также серию материалов наших региональных корреспондентов о тарифах в различных городах и областях Украины.