Perpetuum cadrum
События последней недели дали серьезный повод усомниться в искренности 263 депутатов, выразивших 26 апреля недоверие правительству Ющенко. Резюмирующая часть постановления Верховной Рады и депутатские выступления в зале позволили предположить, что у отставки две причины: правительство работало неудовлетворительно и не хотело сотрудничать с парламентом на предмет создания коалиционного Кабмина, куда бы вошли представители от фракций большинства. И что же получилось? Правительство утвержденного премьер-министра Анатолия Кинаха почти полностью сформировано. В нем столько же серого цвета, как и в милицейском мундире. Одного взгляда на новый Кабинет достаточно, чтобы ощутить, как в нем застыло время. Свои должности сохранили большинство министров Кабинета Ющенко. Может быть, их работа была удовлетворительной, а плохо трудился лишь глава старого Кабмина? Но дело в том, что, как записано во всех документах, Кабмин — это коллегиальный орган, и если министры не смогли убедить премьера совершать более эффективные и результативные, с точки зрения парламента и Президента, шаги, то к чему таких министров сохранять в новом Кабинете?
Кроме того, давайте посмотрим, кем пополнился Кабмин. На место Богдана Ступки, сыгравшего свою худшую роль на посту министра, пришел Юрий Богуцкий. Напомним, что на пост заместителя главы администрации Президента он ушел именно с этого поста. Господин Богуцкий — очень милый и даже порядочный человек, но ведь украинская культура состоит не только из сельских клубов и самодеятельности. Ощущение дежа вю может возникнуть у тех, кто наведается в кабинет вице-премьера по гуманитарным вопросам. Его уже второй раз занял Владимир Семиноженко. Надеемся, что у Владимира Петровича, помимо занятий пением, писанием холстов, фотографированием, работой по продвижению в массы партии «Регионы Украины» и банковско-финансовой деятельностью, найдется время обставить зеркалами свой кабинет. Первый шаг на этом пути уже сделан: во время публичного мероприятия с посещением Президента вице-премьер дал команду членам Кабмина, согласно которой они не должны были ближе, чем на десять шагов подходить к нему, когда он будет идти рядом с Президентом (чтобы не создавать столпотворения).
Одним словом, сохранение в правительстве Дубины, Дурдинца, Смирнова, Кузьмука, Зленко, Москаленко, Митюкова, Кириленко, Рогового, Саханя, Станик доказало, что ни о какой неудовлетворительной работе правительства Ющенко речь не идет. Целью было устранение самого Ющенко и попутно его призывников: Еханурова, Жулинского, Ступки, Зайца.
Теперь переходим к коалиционному правительству. В прежнем Кабинете представлены были одиннадцать партий. Пожалуй, тот же баланс или примерно тот же будет сохранен и в новом. Тем не менее нынешнее правительство на коалиционное не смахивает точно так же, как и предыдущее. Не станет оно таковым и в случае, если основным фракциям приснопамятного большинства удастся занять посты министров экологии, энергетики, аграрного вице-премьера, министров образования и науки, промполитики, а также пост председателя Госкомрезерва, ведь амбиций у хозяев жизни осталось так много, а постов – так мало. Не на такие представительские пропорции они рассчитывали — новый Кабмин, согласно задумке, должен был быть в основном разделен между трудовиками, социал-демократами и демсоюзовцами. Но Президент поторопился с назначениями, а премьер поспешил ему угодить.
Впрочем, у олигархов все не так плохо. Например, лидерам СДПУ (о) удалось сохранить в правительстве Митюкова и Рогового. В ближайшее время ожидается также вожделенный указ об отставке закарпатского губернатора Виктора Балоги (правда, свой пост он покинет не в одиночку, компанию ему составит херсонский губернатор Александр Вербицкий). Правда снятие оппозиционного к СДПУ (о) губернатора с региона, в котором на прошлых парламентских выборах партия Медведчука взяла 80% голосов, еще полдела. Вопрос в том, кто будет поставлен на место Балоги? На сегодняшний день основным кандидатом является глава ГУВД Днепропетровской области Геннадий Москаль. Уставший от созерцания днепропетровских «крыш» милиционер будет рад оказаться в родной западноукраинской среде. Другое дело – будут ли рады видеть потенциально жесткого политика в регионе те, кто рассчитывает на закарпатский ресурс?
Впрочем, двумя министрами и губернатором кусок исполнительного пирога СДПУ(о) может быть не исчерпан. У социал-демократов большие планы по поводу водружения своего и только своего человека на пост министра топлива и энергетики. Не исключено, что этим человеком может стать бывший первый зам. Бочкарева и Шеберстова, а ныне руководитель НЭК «Укрэнерго» Владимир Лучников. Из обоймы кандидатов от СДПУ(о) не выпадает и Сергей Тулуб, ведь нельзя исключить, что правительство пополнится еще одним дважды использованным министром. Случись это, и партия получит колоссальный административно-финансовый ресурс на все время действия правительства, а все, кто имеют отношение к торговле электроэнергией, газом и углем, – большую головную боль.
На Министерство экологии рассчитывает Демсоюз. Большая борьба ведется им же за пост аграрного вице-премьера: уже который раз Александр Волков лоббирует Леонида Козаченко – главу Аграрной биржи. Многие наблюдатели склонны полагать, что Евгений Червоненко, возглавляющий Госкомрезерв, нажил за время своей работы критическое количество врагов, которые не упустят возможности во время передела исполнительной и околоисполнительной власти посадить туда своего человека. Более всего на этом направлении активничает Александр Михайлович Волков. Надо полагать, не только ради торжества принципов.
Окончательные выводы делать еще рано, но предварительные уже можно. Публично оглашенные лжепричины отставки Ющенко, брежневский уровень нового Кабмина, малоэффективные и малорезультативные игрища с олигархами в первую очередь свидетельствуют об уровне державных позиций Президента. Эти самые позиции, а точнее, взгляды, и без того ранее не особенно прогрессивные, определили два фактора.
Фактор первый: Президент за последние два года изменил качество носителей информации в своем окружении. Если ранее на Президента влияли системно мыслящие люди, такие как Владимир Горбулин, Александр Разумков, Владимир Литвин и отчасти даже Дмитрий Табачник и Юрий Кравченко, то сейчас людей, способных в девственном лесу личных коммерческих интересов рассмотреть хотя бы некоторое количество государственных проблем — критически мало. Пожалуй, к ним можно отнести Владимира Литвина и Владимира Радченко. Для всех остальных, вносящих в кабинет Президента информацию, собственную корысть и компромат на конкурентов, государственных проблем как таковых не существует. Откуда в такой ситуации стремление серьезно работать над государственными проблемами появится у самого Президента? В этих условиях Президент страны все больше и больше превращается в директора фирмы с грызущимся коллективом, каждый из членов которого пытается перетянуть хозяина на свою сторону.
Второй фактор: это кассетный скандал. Гораздо более эффективных государственных преобразований и реформ, Президента интересует сохранение, возвращение и приумножение его влияния. Произошедшее в последние дни можно назвать удачной попыткой президентского ренессанса: с первого раза был утвержден парламентом предложенный Леонидом Кучмой премьер, в Кабинет в подавляющем большинстве были назначены министры, над которыми Президент имеет гораздо больший контроль, нежели олигархи и, наконец, был издан Указ о госсекретарях. Именно этот указ, преследующий, безусловно, тактические, а не стратегические админреформаторские цели, должен стать крепостной стеной, надежно защищающей Президента от попыток использовать ситуацию, причем как оппозицией, так и олигархами. Но вся проблема в том, что указ – это лишь таблица Менделеева, которую еще предстоит наполнить элементами. От того, как она будет выстроена и как заполнена, зависит, с какой стороны крепостной стены окажется Президент – внутри или… снаружи.
Пятая масть
в крапленой колоде
Идея введения госсекретарей, призванных обеспечивать ежедневную работу, а также преемственность линии исполнительной власти при смене кабинетов — не нова. Эта идея пережила несколько жизней и реинкарнировалась в образе Владимира Яцубы. По данным «Зеркала недели», как раз Владимир Григорьевич смог добиться внимания к предложениям, ранее отвергнутым администрацией Президента. Надо полагать, что именно Владимир Литвин решил, что время пришло. Президентом идея была поддержана полностью: Указ о госсекретарях, согласно замыслу, должен всех передовиков политико-финансового производства поставить на место.
Надо сказать, что в администрации Президента документ тщательно дорабатывался, в связи с чем многое из наработок Яцубы, Лисицкого и Матроненко было изменено. Но суть сохранилась: министерские посты, на которые так рассчитывали олигархические партии в канун выборов, стали иметь приблизительно такое же практическое значение, как, например, ордена.
— Вы хотели коалиционное правительство? — как бы должен был сказать Президент, — вот и формируйте его, а у меня в личных закромах есть человек пятнадцать верных мне лично, профессиональных, патриотично и реформаторски настроенных специалистов, которые во время ваших предвыборных игрищ будут крепить мою власть и приносить пользу Отчизне.
— И вообще, — как бы продолжил Президент, — вы все для меня равны и не допущу я усиления любого из вас, ибо равно удаляю от себя и не намереваюсь поддерживать кого-либо на выборах, поскольку все вы только и ждете своей победы на них и моего ослабления.
Но Президент таких слов не сказал. Президент поздравил с утверждением Анатолия Кинаха, чье полнокровное премьерство в первую очередь несказанно обрадовало Александра Волкова, а во вторую — Григория Суркиса и Виктора Медведчука.
И это было бы еще ничего, поскольку Анатолий Кириллович — человек-загадка, и своих благодетелей он, конечно, раз-другой поблагодарит, но всю свою деятельность на премьерском посту может крамольно вознамериться посвящать и решению других вопросов. Более того, господин Кинах в день парламентского торжества на радостях подмахнул указ о госсекретарях, чего мог бы и не сделать после избавления от победной эйфории. Так или иначе, но Президент получил возможность реализовать предложенный ему план по спасению и укреплению позиций. Но Леонид Данилович не поспешил воспользоваться им, предпочитая интересной игре проверенные схемы: он не отдал посты министров ярким и опознаваемым представителям партий и фракций. В подавляющем своем большинстве назначенные министры оказались не политиками, а верными контролерами, цель которых — следить за тем, чтобы все было привычно и все было известно. На Банковой.
Да и потом с новыми министрами могла бы возникнуть масса сложностей. Например, с министром обороны. Ну какой же он политик? Для того чтобы соответствовать букве указа, оборонное ведомство должен возглавить гражданский человек, а утвержден Кузьмук. Да и не ясно, чем будет в Минобороны госсекретарь. Кто им будет? Начальник Генерального штаба, совмещающий попытки качественного военного планирования с не менее качественной покраской казарм, или третье лицо? А кто будет присваивать звания вплоть до полковника, госсекретарь или министр? Словом, проблем с внедрением указа в жизнь будет масса, и не только в Министерстве обороны. Решить конфликт бюрократических интересов призвано изменение положений о каждом министерстве.
Нынешний же указ написан таким образом, что его прикладное значение во многом будет зависеть от личностных характеристик госсекретаря и министра. У сильного министра может госсекретарь превратиться в начальника канцелярии, у волевого и влиятельного госсекретаря — министр будет выполнять функции пресс-секретаря. Безусловно, куча актов, правительственных постановлений, министерских приказов, и, не исключено, президентских указов могут изменить суть нововведения до неузнаваемости. Но в любом случае чрезвычайно важно, кто именно при нынешнем составе правительства займет должности государственных секретарей.
Изначально предполагалось, что эта прослойка президентско-премьерской власти не станет местом для торгов за коалиционное госсекретарство. По всей видимости, планировалось, что инертность мышления олигархов заставит их цепляться за министерские посты, поскольку слишком долго престижным считалось быть министром или вице-премьером, а не каким-то там госсекретарем. Но если бы наши олигархи были недалекими людьми, то они не стали бы олигархами. Между прочим, никто и не собирается прекращать ими быть. Именно поэтому, быстро переориентировавшись, флагманы украинской пропрезидентской флотилии взялись активно бороздить госсекретарские неведомые просторы. И вот уже есть первая ласточка. Именно она принесла на Банковую от Анатолия Кинаха представление на назначение госсекретарем Министерства здравоохранения несостоявшегося министра Александра Беловола. Именно этот кандидат предлагался фракцией Александра Волкова на пост «ну этого, который занимается таблетками и лечит». Этот факт достаточно показателен. Во-первых, Кинахом было сделано первое госсекретарское представление в пользу Волкова. Во-вторых, оно было сделано настолько поспешно, что премьер даже не успел разобраться с тем, что госсекретарь, водружающийся на место первого зама министра, может появиться лишь после переработки положения о министерстве. Особенно непросто это в случае с Министерством здравоохранения, в котором не один, а два первых зама, занимающихся соответственно санитарным и лечебным направлениями. И в-третьих. Данный факт доказывает, что олигархи наперегонки намерены бороться за госсекретарские посты для своих людей и, вполне вероятно, получат со стороны Президента в этом поддержку. Если кандидатура Беловола будет утверждена Леонидом Кучмой, то это будет означать, что президентский оборонительный вал получил первую брешь. Если этой брешью воспользуются остальные, то за крепостной стеной окажутся олигархи, а не Президент. Ведь пост госсекретаря действительно обладает серьезными преимуществами по сравнению с министерским. Во-первых, почти гарантированно госсекретарь назначается на пять лет, что позволит иметь своего человека у руководства отраслью не только до парламентских выборов, но и целый год после президентских(!). Во-вторых, госсекретарь не публичный человек, и с ним общественность не будет связывать провалы в деятельности министерств. В-третьих, полномочия госсекретаря, его влияние на распределение министерского бюджета, кадровые назначения в региональных представительствах и так далее — это именно то, что нужно для админресурса. В-четвертых, госсекретарем можно поставить не амбициозного товарища по партии, в отношении которого всегда есть риск взбрыка, а послушного и зависимого отраслевика, с которым не будет ни проблем, ни партийного идентифицирования. Мало ли на свете способов приручения…
Впрочем, Леонид Данилович за последнее время уже сделал столько ошибок, что предостерегать его от очередной — не наша задача. Безусловно, хотелось бы, чтобы экономические плоды роста не были угроблены бездарным руководством или растаскиванием этих самых плодов по партийным штабам, мажоритарным округам и личным карманам. А эффективно противостоять этому, как ни странно, могут лишь Президент и отчасти премьер-министр.
О Кинахе мы еще поговорим отдельно, а вот что касается Леонида Даниловича в этот судьбоносный для него час… Ему действительно непросто. Сводя счеты между собой, его окружение периодически напоминает ему в завуалированной форме о долгах: «Мы же поддержали вас в трудную минуту, мы стали вашей опорой, когда все испугались, мы защитили вас от американцев и избавили от Ющенко, наши люди будут стопроцентно верны вам и на новых должностях».
Или так: «Мы одна семья, мы должны стоять за вас, что мы и делали в течение всего кассетного скандала, мы единственные объяснили всем, что лозунг «Украина — без Кучмы» верен, если к нему приписать еще одно слово — «пропадет». Вы знаете, что Россия оказалась вашей главной защитой, а она нас поддерживает. Наши с вами люди, способные в том числе упрочить связь с Москвой, будут самыми надежными кандидатами на новые должности».
А может так: «Леонид Данилович, эти козлы только того и хотят, чтобы нажиться за ваш счет, они хотят вас угробить. Недавно я был в американском посольстве. Сотрудничество с ними вас только дискредитирует. Не дайте им разорвать страну и бюджет на части. Мы поставим людей беспредельно вам верных, а что касается выборов, то моя система, отлаженная на прошлых, сработает и на этот раз. Сбоев не будет, я вам клянусь».
Могут быть и коллективные послания. Например: «Они — самая большая опасность для вас. У них накоплены сумасшедшие деньги, в их распоряжении колоссальный человеческий дисциплинированный ресурс. Им мало области, они хотят страну. Они готовы к этому, и выборы — лишь плацдарм для прыжка, который покроет и вас, и Украину, как бык овцу. Снимите его с должности, у нас есть отличная замена. Все будет под контролем. Под вашим контролем».
Приведенные монологи безусловно носят оттенок утрирования, но от этого не меняется суть. В разных обстоятельствах Президент разным людям обещает одинаковые посты и одинаковые перспективы — вот это чистая правда. Он безусловно хозяин своему слову — захотел дал, захотел — забрал. Но не всегда так получается. Полумеры в таких ситуациях усугубляют его положение в зыбучем песке чужих интересов. На выверенные и системные действия Президент, похоже, не способен, поэтому скорее всего он будет лишь следить за тем, чтобы в конкретных министерствах министр и госсекретарь не контролировались одной группой. Такая ситуация позволит иметь полную информацию о действиях как министра, так и госсекретаря. Что, кстати, не позволит создать клановый бантустан в исполнительной власти.
Надо полагать, Президент постарается изыскать по меньшей мере пятерку людей верных и незаангажированных и расставит ее по ключевым министерствам. Пойдя на уступки олигархам, Президент отвоюет право до выборов сидеть на крепостной стене. Любопытно, где он окажется после них?
Тезисы к созданию малого совнаркома
Согласно указу Президента «Об очередных мероприятиях по дальнейшему проведению административной реформы в Украине» государственный секретарь Кабинета министров будет возглавлять Секретариат Кабмина, организовывать обеспечение деятельности премьера, всех вице-премьеров, утверждать по согласованию с премьер-министром и Минфином штатное расписание и смету расходов Секретариата. Он же назначает на посты и освобождает от должностей работников Секретариата. Госсекретарь министерства по должности является членом коллегии, утверждает по согласованию с министрами структуру министерств, а по согласованию с Минфином – штатное расписание и смету расходов каждого конкретного министерства. Госсекретарь назначает на должности и освобождает от них в соответствии с законодательством сотрудников центрального аппарата министерства и руководителей территориальных подразделений министерства, а также предприятий и организаций, которые входят в сферу его управления. Кандидатуры для назначения на должности сотрудников патронатных служб в Секретариате Кабмина и центральных аппаратов министерств могут вноситься премьером, либо первым вице, либо другими вице-премьерами и министрами.
И госсекретарь, и госсекретари министерств имеют первого заместителя. Они назначаются Президентом по представлению премьер-министра, а вот увольняются исключительно указом Президента.
Госсекретарем, основные полномочия которого перечислены выше, стал Владимир Яцуба. В Киев попал из Днепропетровска, однако от многих своих земляков отличается нелиберализмом взглядов. Многие считают, что в душе Владимир Григорьевич остался коммунистом. Вместе с тем он четок, исполнителен, является хорошим организатором, по должности испытывает уважение к старшим по званию, не меркантилен, зато способен быть в определенных ситуациях весьма жестким. Хорошо помнит добро, как, впрочем и зло.
Его первым заместителем стал Александр Шнипко. В свое время верный зам. опального мэра Киева Ивана Салия, не согласившийся из этических соображений занять место своего патрона. Нынче левая рука Анатолия Кинаха, его верный, влиятельный советник и политический лоцман. Надежный второй номер. Обладает колоссальной работоспособностью, чувством юмора. Вместе с тем отдельными людьми замечен в некоторой склонности к панике. Например, в конце 80-х он на полном серьезе пытался объяснить необходимость создания всех интендантских условий для перехода партии в подполье. Впрочем, это дела давно минувших дней. Сейчас интересным может быть лишь то, что в случае необходимости Шнипко это подполье смог бы организовать.
Государственный секретарь Кабмина и госсекретари министерств назначаются на посты на срок полномочий Президента. Все они и их первые заместители являются, в отличие от министров, государственными служащими и принадлежат к числу руководителей министерств. Статус госслужащего первого ранга не только дает право на дачу и машину, но и на массу иных льгот, среди которых надбавки к зарплатам и, что немаловажно, серьезные коэффициенты при начислении пенсии. Уволены с должностей как госсекретарь Кабмина, так и госсекретари министерств могут быть только лишь в случае ненадлежащего исполнения обязанностей, невозможности выполнения их по состоянию здоровья, обвинительного решения суда и в других случаях, предусмотренных законом о госслужбе. Отставка правительства или изменения в его составе не могут быть основанием для увольнения. В связи с появлением института госсекретарей ликвидируется институт первых и просто заместителей министров.
Структуру министерства отныне будет утверждать госсекретарь министерства по согласованию с министром. Структуру другого органа исполнительной власти утверждает его руководитель. Штатное расписание, смету трат министерства утверждает государственный секретарь министерства по согласованию с Минфином Украины.
Премьер-министр Украины, согласно указу, руководит работой Кабмина, направляет ее на обеспечение реализации внутренней и внешней политики страны, исполнение Конституции и законов, актов Президента, программ деятельности Кабмина и других заданий, возложенных на Кабмин. Первый вице-премьер и вице-премьер-министры, согласно распределению полномочий, обеспечивают соблюдение Конституции, законов, актов Президента и Кабмина, координируют выполнение мероприятий по соответствующим вопросам министерствами и другими центральными органами исполнительной власти, не осуществляя при этом непосредственного руководства их работой.
Отныне премьер-министр Украины, все вице-премьеры и министры по характеру полномочий, по порядку назначения на посты и увольнения с них относятся к политическим назначенцам и не относятся к госслужащим.
В двухмесячный срок глава администрации Президента при участии госсекретаря Кабмина должен разработать и внести предложения в отношении создания эффективной системы взаимодействий между администрацией, секретариатом и госсекретарями министерств. В течение двух месяцев должно быть подготовлено и главной администрации внесено конкретное предложение о назначении уполномоченного Президента Украины по вопросам административной реформы.
Оглашенным приказом предписывается внести предложение в отношении привидения положений по министерствам в соответствие с данным указом, определившим, кроме того, полномочия государственных секретарей министерств с учетом особенностей соответствующих министерств.