Конституцию можно не любить, но ее нельзя не уважать. Данное правило обязательно для всех стран и любых народов. Никто не обязывает испытывать почтение к творцам основных законов, но обычно это действительно достойные люди. Возьму на себя смелость утверждать: создатели документа, утвержденного Верховной Радой 28 июня 1996-го, достойны уважения не только за то, что приложили руку к достойной уважения Конституции.
За шесть лет многое забылось, многое переосмыслено, многое было сознательно искажено. Ордена и звания «за Конституцию» получили в основном не те, кто того заслуживал. Армия лакеев от политологии сегодня ничтоже сумняшеся пытается свести кровопролитные конституционные бои к банальному столкновению «прогрессивных демократических сил во главе с Президентом» и «прокоммунистического большинства во главе с Морозом». Противостояние между левыми и нелевыми тогда и в самом деле имело место. Но, по большому счету, единственным вопросом, в котором ни одна из сторон долго не хотела уступать, был вопрос о государственных символах. Результатом «перестрелок» стало «перемирие», закрепленное в статье 20 Основного Закона и позволявшее вернуться к утверждению Большого Государственного герба и Государственного гимна позже, как говорится, «на трезвую голову».
Не будучи симпатиком левых, снимаю перед ними шляпу за склонность к компромиссу, продемонстрированную ими в то нелегкое политическое время. Ибо свято верую в то, что к непростому диалогу с идеологическими противниками их подтолкнули не только и не столько кулуарные «договорки», сколько понимание серьезности происходящего.
Конституция — самодостаточная политическая категория. Но она — не фетиш. И в ее немедленном принятии была, действительно, острая необходимость. Потому что не вопрос о государственной символике был тогда главным. Речь шла о вещах гораздо более серьезных, о потенциальном масштабном расширении полномочий Президента, способном обесценить едва ли не все демократические завоевания, вымученные страной за шесть лет независимости. Тех, кто сомневается в этом, отсылаю к проекту Основного Закона, рожденного в недрах Банковой. И не выдержи нервы у законодателей, не заставь они себя уродоваться целую ночь, этот проект наверняка стал бы главным уставом нашей жизни. Уважать который даже такому законопослушному гражданину, как я, было бы невероятно трудно. Главный законотворческий труд парламентариев позапрошлого созыва не просто обезопасил государство от политико-правовых уродств вроде пресловутого Конституционного договора. Он лишил Леонида Кучму возможности протащить пожизненные чрезвычайные полномочия через референдум. В том, что Леонид Данилович решился бы на организацию всенародного волеизъявления, лично я не сомневаюсь. Как не сомневаюсь и в том, какими оказались бы результаты этого «волеизъявления».
В то же время с известной долей скепсиса я отношусь к рассказкам о том, что указ о проведении «конституционного референдума», проникновенно озвученный Дмитрием Табачником в эфире УТ-1, был лишь инструментом политического шантажа. Утром 28 июня 1996 года непривычно смущенный Леонид Данилович сам намекнул на то, что указ сей был лишь «запрещенным стимулятором», призванным повысить законотворческую активность парламентариев. Думается, гарант свежеиспеченной Конституции лукавил. Вне всякого сомнения, Президент приложил свою руку к принятию Основного Закона. Целый ряд статей — своеобразный политический «бартер»: глава государства «выменивал» голоса подконтрольных ему депутатов на выгодные для него поправки в «законодательной Библии».
Но «торг» начался только после того, когда конституционный процесс сдвинулся с мертвой точки и депутаты от бессистемных споров о конституционных нормах перешли к системному их утверждению. Когда Кучма понял, что процесс этот — необратимый. Потеря стратегической инициативы вынудила Леонида Даниловича изменять тактику. Согласитесь, выиграть в мелочах лучше, чем проиграть все. С высоты сегодняшнего дня можно утверждать, что Президент «выторговал» даже больше, чем тогда заслуживал. Боязнь роспуска все же довлела над депутатами — именно эта, неозвученная, но вполне реальная угроза была главным инструментом шантажа в руках официального лидера страны.
Высказывая подобное предположение, ваш покорный слуга опирается на информацию, почерпнутую из общения с политиками и чиновниками, находившимися тогда по разные стороны баррикад. Баррикад, разделявших отнюдь не «консервативное левое большинство» и «прогрессивные пропрезидентские силы», как пытаются нас убедить сегодня. Баррикад, разделявших Президента, заботящегося о своем политическом завтра, и парламентариев, озабоченных политическим завтра страны.
Согласен, звучит немного пафосно, но это один из немногих известных мне примеров из новейшей политической истории Украины, когда подобный пафос выглядит в общем-то оправданным. У меня практически нет сомнений в том, что подавляющее большинство тех, кто нажимал на соответствующие кнопки, руководствовались заботой о сегодняшнем дне своих избирателей и будущем дне своей страны. Едва ли не в первый и едва ли не в последний раз Верховная Рада продемонстрировала завидное единство и редкое мужество…
24 августа 1991-го и 28 июня 1996-го — два великих дня в украинской истории, давших рождение двум историческим документам. Глупо спорить о том, что по своему значению Акт о провозглашении государственной независимости в табели о рангах стоит гораздо выше принятой спустя пять лет Конституции.
В то же время резонно допустить: количество тех, кто голосовал исходя из конъюнктурных соображений, летом 91-го было несоизмеримо больше, нежели летом 96-го. Да не обидятся на меня за это предположение «крестные отцы» дарованной свыше государственной независимости.
Парламент, пускай на одну ночь, пускай вынужденно, стал тем самым конструктивным большинством, в поисках которого буквально сбиваются с ног едва ли не все видные отечественные политики. Это большинство имело шанс и, самое главное, имело право просуществовать больше. Но опьянение успехом прошло, наступило тяжелое политическое похмелье. Неизбежное для тех, кто не привык потреблять демократию в таких дозах.
«Конституцию необходимо менять потому, что она несовершенна. А несовершенна она потому, что нормальный законодательный акт невозможно принять за одну ночь». Этот засаленный аргумент сегодня часто приводят те, кто еще вчера без устали хвастался несуществующими «конституционными шрамами» и неправедно заработанными «конституционными орденами». Аргумент, изумляющий своей примитивностью. Ибо работа над Основным Законом не прекращалась годами, отдельные положения «утрясались» месяцами. Та ночь потребовалась не для того, чтобы написать текст, а для того, чтобы поверить в собственные силы и в собственное предназначение. На это порой уходят десятилетия.
Посему согласимся только с первой частью приведенного выше утверждения. Конституция нуждается в изменениях. Потому что изменились политические реалии. Тот текст Основного Закона Иван Плющ весьма точно охарактеризовал как компромисс, который не следует путать с консенсусом. Конституция 1996-го закрепляла существовавшее на тот момент положение вещей. Пришло время отвечать на новые вызовы времени.
Рискну предположить, что высший законодательный орган созыва-2002 никогда бы не сподобился совершить то, что оказалось под силу ВР созыва-1994. В том было намного больше веры, в этом – намного больше уверенности. Тот был несколько романтичен, этот – достаточно расчетлив. Тот был способен создать сиюминутное конструктивное большинство в порыве вдохновения, в этом чувствуется готовность построить надежную конструкцию в четком соответствии с тщательно выверенными чертежами. Тот имел достаточно причин опасаться Президента, у этого – не меньшее количество оснований его не бояться. Депутаты той Верховной Рады в массе своей способны были увидеть в Конституции первую ступеньку к построению цивилизованного государства. Депутаты этого парламента рассматривают возможные изменения Основного Закона преимущественно как механизм реализации гораздо более узких планов.
Те народные избранники исполнили свою историческую миссию, этим только предстоит ее исполнить. Чем они невольно облегчат работу своим преемникам, которые (Бог даст) будут верить в светлое будущее страны так же, как те, и в собственные силы – так же, как эти.
В 1996-м парламент заложил фундамент демократического государства, но не смог снабдить следующую «строительную бригаду» арсеналом инструментов, необходимых для дальнейшего возведения здания. Декларируемые Конституцией права предполагают ответственность власти. А ответственность размыта. Выстроив схему «пропорциональные выборы – парламентское большинство – коалиционное правительство», Верховная Рада выкует один из требуемых для дальнейшего государственного строительства инструментов. Всего один, но очень важный. Если представители нынешнего состава ВР создадут правовые и политические предпосылки для появления большинства, они заслужат не меньшее право остаться в истории, чем их коллеги, подарившие стране долгожданную Конституцию.
Перейдем от поэзии к прозе, от философии – к логике. Создание эффективного большинства предполагает длительный и трудоемкий процесс. Позволю себе остановиться на некоторых препятствиях, стоящих перед пока еще немногочисленными подвижниками этой идеи. Для начала разберем само понятие «большинство». Оговоримся: словосочетание «парламентское большинство» звучит солидно, но (по мнению ряда квалифицированных юристов) не вполне корректно с правовой точки зрения. Первым поставил под сомнение обоснованность соединения двух понятий в одну смысловую идиому бывший заместитель председателя парламентской комиссии по вопросам законодательства и законности Анатолий Ткачук. Известный законодатель-практик отмечал: о формировании большинства парламентом не может идти речи. Может идти речь лишь об обїединении депутатов в большинство. Термин «формирование» предполагает закрепление полномочий большинства правовым актом парламента, а с юридической точки зрения это выглядит нонсенсом. Кроме того, Верховная Рада, а не большинство является законодательным органом. И орган этот является единым организмом.
Иначе говоря, если Верховная Рада соответствующим актом конституирует большинство, это будет нарушением законов правовой и политической логики. В этом случае единый и единственный законодательный орган фактически передаст полномочия из рук всего депутатского корпуса локальной группе депутатов. А это является не только ущемлением прав народных избранников, входящих в меньшинство, но и прав граждан, выразивших им свое доверие.
Таким образом, никто не запрещает депутатам объединяться в большинство, но подобное объединение предполагает лишь добровольный союз на основе договоренности, которая не может иметь юридической силы.
Попытаемся проиллюстрировать это положение. Допустим, что парламент изменил смешанную избирательную модель на пропорциональную, а затем добился для будущего большинства права влиять на формирование правительства. После чего прошли очередные выборы в Раду, по результатам которых ни одна партия, ни один блок не провели в высший законодательный орган 226 своих ставленников. В таком случае этой партии (блоку) для создания вожделенного большинства необходимы политические партнеры. Но закрепить такой союз юридически невозможно. Разве можно принудить к долговременной политической дружбе при помощи законодательного акта? Объединились бы, к примеру, условная «Единая Украина» и условная «Наша Украина» в коалицию, распределили бы портфели глав комитетов и членов правительства. И вдруг возникает новый «кассетный скандал».
В результате у одних представителей коалиции появляются основания для перехода в оппозицию к Президенту, у других – не менее веские основания встать на его защиту. И первые, и вторые имеют право на политическое самооопределение. Если же соглашение о большинстве будет формализовано в виде правового акта, они этого права лишаются. В свете этого разговоры Леонида Кучмы о создании «постоянно действующего большинства» выглядят сущей бессмыслицей и с теоретической, и с практической точки зрения.
Другой нюанс. До сих пор не существует законодательных ограничений, препятствующих депутатам, избранным по спискам партии А, после получения мандата переходить во фракцию партии Б. Даже если создание парламентского большинства будет закреплено нормативным актом, это не остановит потенциальных перебежчиков из большинства в меньшинство. Ибо подобное «дезертирство» Основным Законом не запрещено. Напомним: не так давно Конституционный суд определил, что законодательная формализация подобного запрета не противоречит духу и букве главного документа страны. Согласитесь, если бы подобные изменения были внесены в Конституцию, это выглядело бы логично. И честно по отношению к избирателям. Но над разработкой подобных изменений и организацией процесса их лоббирования следует думать уже сегодня.
К вышесказанному добавим, что мы взяли за точку отсчета крайне благоприятную для конструирования большинства пропорциональную избирательную модель. А в случае сохранения смешанной схемы создать стабильное большинство будет во сто крат сложнее.
Не следует забывать и о том, что работа по созданию правовых основ большинства требует параллельных усилий по созданию правовых основ меньшинства. Если условно проигравшие не получат достойной компенсации от временных победителей, это будет не вполне корректно с моральной точки зрения, не вполне безопасно – с политической и не вполне легитимно – с правовой.
Так что создателям философии и технологии существования большинства стоит серьезно задуматься не только над названием нового субъекта политической жизни, но и над психологическими и юридическими аспектами проекта. Очевидно, следует предусмотреть все фарс-мажорные обстоятельства, основательно попотеть над схемой создания нового центра влияния. Необходимо создать такие условия, такие связки и сцепки, которые бы удерживали членов коалиционной команды сильнее, чем нормативные акты. Идея увязывания кадровой и законодательной политики, предложенная авторами проекта «Договора о совместных действиях в Верховной Раде четвертого созыва», безусловно хороша. Но несовершенна. Как нынешняя Конституция.
Будущее большинство должно быть надежно подперто железобетонной стеной законодательных актов, способных обеспечить его появление, его легитимность, его влияние, его политическую и правовую безопасность.
Для начала не худо было бы ввести в законодательство само понятие «большинство». Пока его как такового там нет. Что дает повод для политических спекуляций. Следуя логике Конституции (см. статьи 76, 82, 91, 111, 155) и регламента, можно утверждать, что большинство бывает, как минимум, четырех типов:
— относительное большинство (т.е. самая большая фракция);
— большинство от конституционного состава парламента, необходимое для открытия заседания ВР, а также для принятия решений (т.е 226 голосов);
— конституционное большинство, необходимое для внесения изменений в Конституцию, а также для утверждения государственных герба и гимна (т.е. 300 голосов);
— большинство, необходимое для доведения до логического конца процедуры импичмента (т.е. 338 голосов).
Причем все описанное выше – характеристики, но отнюдь не определения большинства. Большинства как юридического понятия не существует. Оно вне закона в прямом и переносном смысле.
Достаточно упомянуть одну деталь. Кворум или так называемое «простое парламентское большинство» формализовано, если не ошибаюсь, только статьей 3.1.6. регламента Верховной Рады. Открываем ее и внимательно читаем: «заседание Верховной Рады открывается и проводится, если на нем присутствует количество депутатов, указанное в ч.2 ст.104 Конституции Украины…» Вы будете смеяться, но регламент до сих пор ссылается на… Конституцию 1978 года. Мелочь, но неприятно.
И таких мелочей можно насобирать целую коллекцию. Так что вдумчивым и депутатам нынешнего созыва есть над чем подумать. Главное, чтобы расчетливые парламентарии не тянули с расчетами будущей конструкции. Ибо им одной ночи на реализацию своих планов, увы, не хватит…