«Особый вид политического оружия, применяющийся в тех случаях, когда другие аргументы убеждения оппонентов исчерпаны». Именно так должен расшифровываться термин «референдум» в украинских политологических словарях. Одна из наиболее распространенных форм непосредственной демократии в нашей стране, безусловно, популярна. Да вот только прибегает к ней не народ, а его слуги. Точнее, до сих пор это делал один слуга – самый главный.
Леонид Данилович любит апеллировать к населению. Весной 1995-го, устав пререкаться с парламентом (отчего-то не желавшем идти на серьезное усиление полномочий главы государства), Кучма издал указ «О проведении опроса общественного мнения по вопросам доверия граждан Украины Президенту Украины и Верховной Раде Украины». Сработало – высший законодательный орган, не слишком уверенный как в своей популярности, так и в прозрачности запланированного «социсследования», пошел на попятный. Летом того же года была совершена своеобразная бартерная сделка. Депутаты, поскрипывая зубами, легализовали пресловутый конституционный договор, наделявший высшее должностное лицо колоссальными правами. А моментально утратившее интерес к общественному мнению высшее должностное лицо с легким сердцем отозвало свой указ.
Летом 1996-го верховный арбитр повторил комбинацию. Глубокие расхождения с парламентариями по поводу духа и буквы будущего Основного Закона стали причиной появления еще одного президентского указа – «О проведении всеукраинского референдума по вопросам одобрения новой Конституции Украины». Нехитрый шантаж вновь возымел действие – чуть более чем через сутки главный юридический документ государства был принят. Конституция оказалась не совсем такой, как мечталось ее новоявленному гаранту. Но если бы Верховная Рада получила чуть больше времени и свободы, то итоги ее работы могли оказаться для Кучмы и вовсе безрадостными. Но объявленный референдум повис дамокловым мечом, и народным избранникам пришлось срочно рубить гордиев узел. Когда парламент перешел рубикон, Президент сжег мосты – указ от 26 июня 1996-го постигла печальная судьба его собрата, рожденного 31 мая 1995-го.
Попытка № 3 оказалась для Кучмы менее успешной. Возможно, потому, что он изменил своей традиции – лишь пугать депутатский корпус всенародным гневом. В апреле 2000-го референдум все-таки состоялся. Изменилась и технология давления: застрельщиком акции всенародного волеизъявления на этот раз выступил сам «народ» – на редкость неплохо организованный и потрясающе подкованный в вопросах бикамерализма. Блицкриг плавно перешел в затяжную окопную войну – победа в операции «Референдум» не обеспечила виктории в операции «Имплементация».
Симптоматично, что во всех трех описанных выше случаях члены парламента неизменно поднимали вопрос о необходимости модернизации Закона «О всеукраинском и местном референдумах», принятого еще в 1991 году и с тех самых пор практически не корректировавшегося. А после 1996-го возникла потребность еще и в приведении данного документа в соответствие с Конституцией. Попытки усовершенствовать механизм, позволяющий народу непосредственно влиять на власть, депутатами предпринимались неоднократно. Но, следует признать, выглядели откровенно вяло и Банковой пресекались без особого напряжения.
Сейчас законодатели заговорили об обновлении закона в очередной раз. Поводом для возвращения к «однажды проголосованному» стали настойчивые разговоры о возможности проведения всеукраинского референдума, цель которого – определить отношение граждан к Единому экономическому пространству. Самое забавное в том, что еще один документ, имеющий непосредственное отношение к «еэповской» тематике – Закон «О международных договорах Украины», во многом похож на «референдумный». По странному стечению обстоятельств, он почти такой же ветхий (принят в 1993-м), столь же редко подвергался ревизии (за все эти годы внесена только одна правка) и так же вопиюще не соответствует Конституции. Некоторые нормы этих документов настолько очевидно не стыкуются с Основным Законом, что давно не берутся в расчет. Но некоторые, увы, предполагают двойное толкование, и в случае чего, «прочитать» их имеет право только Конституционный суд. А решений КС большинство народных избранников в последнее время отчего-то ожидают с большой тревогой.
Что такое референдум? Форма принятия законов или иных важнейших государственных решений путем всеобщего голосования. Согласно закону, вердикты, вынесенные народом на референдуме, имеют высшую юридическую силу по отношению к законодательным актам, вышедшим из-под пера любого государственного органа, включая Верховную Раду, Кабинет министров и Президента. Кстати, говорят, что на эту норму зело уповал Леонид Кучма, пытаясь воплотить в жизнь итоги апрельского волеизъявления трехлетней давности. Но самому Леониду Даниловичу, очевидно, не хватило юридических познаний, чтобы уразуметь: на Конституцию это правило не распространяется. А у его советников-«лойеров», очевидно, не нашлось нужных слов, чтобы переубедить босса.
Но вернемся к теме нашего разговора. Закон различает два типа референдума – всеукраинский и консультативный (он же плебисцит, он же совещательный опрос граждан). Отличаются они правовыми последствиями. Первый имеет прямое юридическое действие, второй – должен «рассматриваться и учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами». Но, как говорится, различить их по внешним признакам простому смертному не под силу.
Поясним, что имеется в виду. Допустим, вы – гражданин Украины и хотите добиться принятия на высшем государственном уровне решения, крайне важного, с вашей точки зрения. У вас находится 3 миллиона соратников (имеющих право голоса), их автографы собраны в 2/3 областей, и при этом в каждом из регионов вы добыли не менее чем по сто тысяч «виз». Радуйтесь – этого достаточно для того, чтобы референдум состоялся. Но каковы будут его правовые последствия, вы не знаете. И никто не знает. Кроме Конституционного суда. Но обратиться в КС вы не можете – нет формализованной процедуры обращения в этот орган по поводу вопросов, выносимых на референдум. Но не отчаивайтесь – трех миллионов подписей достаточно для появления президентского указа о референдуме. А вот указ – это уже нормативный акт, его Конституционный суд не только может, но и обязан рассматривать в случае, если у кого-то появились какие-то сомнения. Этим «кем-то» может быть, например, группа из четырех с половиной десятков народных избранников. После появления соответствующего обращения КС растолкует им, вам и всем прочим заинтересованным лицам – конституционен ли указ о референдуме, можно ли выносить на референдум предлагаемый вами вопрос и каковы правовые последствия наступят, если народ на этот вопрос ответит единодушным «да».
Иные схемы установления истины неизвестны юристам, опрошенным автором этого материала. Ибо перечень вопросов, которые теоретически можно вынести на всеукраинский референдум, широк и двусмысленен, а сам закон (как мы уже отмечали) находится в жестоком противоречии с Конституцией. Утверждать можно только следующее: в любом случае не является консультативным референдум, на который вынесены вопросы о
– реализации права народа на самоопределение;
– об изменении территории Украины;
– о вхождении Украины в федеративные и конфедеративные государственные образования и выходе из оных;
– о внесении изменений в Конституцию, затрагивающих положения I, III и XIII Основного Закона и уже одобренных Верховной Радой.
Столь же категорично можно утверждать и то, что народ путем референдума не может изменять Конституцию. Во всех остальных случаях вопрос о правовых последствиях всенародного опроса граждан следует адресовать Конституционному суду. В том числе и тогда, когда целью всенародного интереса оказывается нормативный акт. Закон предполагает, что предметом референдума может быть принятие, изменение либо отмена закона или его положений. Но «прочтение» этой нормы вызывает такое количество вопросов, что лучше их не задавать.
А теперь попробуем применить полученные нами знания в процессе определения судьбы соглашения о формировании ЕЭП. Как мы уже отмечали, при вхождении в любые федеративные либо конфедеративные союзы референдум обязателен. Но высшие государственные юристы Единое экономическое пространство таковым не считают. Вопрос о том, насколько договор, подписанный в Ялте Леонидом Кучмой, соответствует Основному Закону, повис в воздухе. Ответить на него мог бы Конституционный суд, если бы Президент или правительство воспользовались своим правом и обратились туда за толкованием. Но они этого не пожелали. Многие депутаты желают — но не имеют права. Ранее такое право было делегировано профильным органам Верховной Рады 7 пунктом 7 статьи Закона «О международных договорах Украины». Норма осталась, но юридическую силу после принятия Конституции она утратила.
Итак, парламентарии не могут обращаться в КС за «конституционной» экспертизой ни по поводу ялтинского соглашения, ни по поводу проекта закона о ратификации этого соглашения. Они могут поставить под сомнение конституционность закона, но для этого им придется закон принять, а соглашение — ратифицировать. Таким образом, у оппонентов «еэповских» договоренностей есть три пути:
— добиваться того, чтобы закон о ратификации не был принят;
— если это не удастся, сразу же после ратификации собирать 45 депутатских подписей, обращаться в Конституционный суд и уповать на объективную и справедливую оценку КС;
— пытаться в процессе обсуждения закона о ратификации Соглашения о формировании Единого экономического пространства добиться отмены тех положений, которые дают основания воспринимать ЕЭП не как невинную зону свободной торговли, а как СССР-2.
Последний путь большинству противников «еэпизации» страны кажется оптимальным. В таком сценарии могут быть, кстати, заинтересованы и первые лица государства. И у спикера, и у премьера, и у Президента есть повод противиться (по разным причинам и в разной степени) усилению российского влияния. И есть основания не слишком громко говорить об этом.
Одним словом, в сердцах «антиеэповцев» живет надежда на то, что ялтинские договоренности могут быть выхолощены и превратятся в очередную ни к чему не обязывающую бумагу (коими давно уже вымощена столбовая дорога из Москвы в Киев). Но надежду эту несколько отравляют известия о подготовке к референдуму. Чем он грозит? Если вопрос будет ставиться об отношении граждан к идее дальнейшей экономической интеграции с Российской Федерацией, Беларусью и Казахстаном, то правовых последствий можно не опасаться. Затеянная акция в этом случае окажется обычным плебисцитом, итоги которого будут «рассмотрены и учтены соответствующими государственными органами». Но есть и другая схема. Если договор не будет ратифицирован, то на всеобщее рассмотрение может быть вынесен не абстрактный вопрос, а вполне конкретный закон, отклоненный Радой. Это мероприятие теоретически может «потянуть» и на референдум. Отдельные депутаты опасаются, что Конституционный суд может не только узаконить его, но и обязать имплементировать народную волю. Юристы полагают, что правовых оснований для принятия подобного решения у КС в общем-то немного, однако решать за орган конституционной юрисдикции не могут и не хотят.
Однако с нашей точки зрения главная опасность гипотетически возможного референдума не в этом. «ЗН» уже писало о том, что опрос населения об их отношении к Единому экономическому пространству собственно к ЕЭП может не иметь никакого отношения. Скажем, для коммунистов референдум окажется более чем удобным поводом попиарить себя, а для их лидера — поводом фактически начать избирательную кампанию. Президент таким образом сможет продемонстрировать России свою лояльность, а заодно поиграть на понижение ставок Виктора Андреевича. Ни для кого не секрет, что лидер «Нашей Украины» является одним из главных противников подписанного Кучмой соглашения. И не надо быть политологом, чтобы предположить: его активность в этом вопросе способна привести к падению рейтинга кандидата в президенты Ющенко.
Власть пока не нашла для вождя «НУ» достойного соперника. Она слишком увлеклась процессом поиска средств его ослабления. Желание Банковой сделать все, чтобы Ющенко не превратился в полноценного общенационального лидера, объяснимо. «Еэповский» референдум – идеальный способ. И слабо верится в то, что Кучму и его соратников остановит опасность раскола страны. Скорее, наоборот, спровоцированный искусственный раздел на восток и запад, «москалей» и «националюг», власть только порадует. В этой стране референдуму выпала незавидная доля – быть механизмом шантажа, оружием давления, не более. Собственно воля народа мало кого интересовала. Леониду Даниловичу никто не помешал спросить мнения населения по поводу конституционной реформы и никто не помешал в итоге это мнение проигнорировать. Между тем никто не вспомнил о 73-й статье Конституции, когда правительство Украины безо всякого референдума решало вопрос об уступке части нашей территории Молдове…
Референдум – последний, если хотите, отчаянный довод. И мода на референдум – опасная мода. Предметом всенародного обсуждения, по некоторым сведениям, теоретически могут стать и право народа избирать главу государства, и возможность принятия новой Конституции на референдуме, и перенос даты ближайших президентских выборов, и увеличение срока полномочий Президента и парламента. Разные лица и разные люди собираются сделать указанные выше темы предметом всенародного обсуждения. Разные перспективы у этих «опросников». Два последних вопроса затрагивают Конституцию, а потому инициировать их могут только те, кто отдает себе отчет в сознательном нарушении Основного Закона. Вопрос о всенародном избрании президента – любопытный, потому что речь идет не об изменении, а о сохранении Конституции, но и в этом случае можно будет говорить не столько о правовых последствиях, сколько о психологическом преимуществе одной группы политиков перед другими. К воле народа это не имеет ровным счетом никакого отношения. Народа, который так никогда и не ощущал себя «единственным источником власти». И который с каждым новым референдумом все меньше верит политикам и все меньше верит в демократию.