Власть нельзя любить только за то, что она — власть. Или за то, что она — бывшая оппозиция. Власть вообще необязательно любить. Важно, чтобы власть было за что уважать. А уважение к власти начинается с уважения самой власти к законам. Грубое пренебрежение к правовым основам жизни государства (по нашему глубокому убеждению) стало одной из главных причин мучительной кончины предыдущего режима. Новая власть неустанно твердит о своем стремлении строго придерживаться принципа верховенства права. Однако слова небожителей часто расходятся с делами. Уточним: слишком часто, учитывая весьма непродолжительный срок пребывания новой команды у руля.
Новая власть так же, как и старая, слишком упорно не признает и не исправляет собственных ошибок. И слишком бесцеремонно обходится с законодательством.
То, что по умолчанию прощалось Кучме, по определению не может прощаться Ющенко. Леонид Данилович Конституцию и законодательство не соблюдал, не знал и (почти уверен) даже не читал. Эпитет «гарант» по отношению к нему звучал как откровенная издевка.
Вот уж не думалось, что Виктор Андреевич в первые месяцы своего правления будет выглядеть почти точной копией предшественника. Ибо он пока равным образом демонстрирует незнание и непонимание законов. И, как следствие, нежелание их чтить и неумение гарантировать соблюдение правовых норм. Что, кстати, является его конституционной обязанностью.
Оправдания вроде «Президент не обязан знать все» в этом случае не срабатывают. Гарант Конституции обязан ее знать. Тем более что незнание законов не освобождает от ответственности за их нарушение.
А нарушающий законы не способен построить демократию. Как бы он к этому ни стремился.
Работа над ошибками
Безусловно, человеку, не изучавшему юридические премудрости, трудно постичь все тонкости права. Хотя всякому должно быть понятно, что никто не имеет права называть людей убийцами до приговора суда. Президентские правоведы могли бы подсказать главе государства, что помимо моральных нюансов, здесь есть еще и юридические. Ибо 6-я статья Конституции предусматривает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Причем каждой из ветвей нарезан свой кусок прав и обязанностей. А 19-я статья того же Основного Закона предусматривает, что всякий орган действует строго в рамках отведенных полномочий. А потому посягательство на эти полномочия может при желании квалифицироваться как узурпация власти. Что, в свою очередь, запрещено 5-й статьей «государственной Библии».
Мог бы Виктор Андреевич понимать и то, что его несогласие с кабминовским решением о запрете на реэкспорт нефти больно бьет по репутации премьера и авторитету правительства. Но ющенковские лойеры опять-таки должны были напомнить патрону о конкретных правах и обязанностях Президента и Кабмина. А еще растолковать, что президентское обещание добиться отмены постановления КМ не стыкуется с упоминавшейся нами 19-й статьей Конституции, согласно которой «никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством».
Могли бы подсказать, напомнить и растолковать. Но не смогли, не сумели или не захотели. И ошибки юридических служб ударили по репутации Президента, каждое слово которого имеет особое значение, а каждый поступок — особый вес.
Кто консультирует Президента — доподлинно не известно. По некоторым сведениям, одним из главных советчиков Виктора Андреевича в этом вопросе является Вячеслав Олещенко, до недавнего времени занимавший должность первого заместителя руководителя Главного государственно-правового управления администрации президента Кучмы. Насколько известно, Вячеслав Иванович сохранил свой пост и в постреволюционной президентской канцелярии. Правоведы из числа бывших оппозиционеров характеризуют выпускника географического факультета киевского университета как одного из апологетов принципиально новой науки — кучмовской юриспруденции. Главной движущей силой которой была целесообразность. Говорят, что Олещенко и Леонид Пидпалов, по сути, отвечали за юридическое обоснование кучмизма как природного, философского и политического явления. Может быть, врут, и в действительности один из авторов закона «Об отходах» — милейший человек и блестящий юрист.
Но факт остается фактом: Президент совершает очевидные правовые ошибки, а его стряпчие не только не помогают ему их исправлять, но еще и уговаривают этого не делать.
Хрестоматийный пример — история с губернаторами. Президент подписал указы о назначении новых глав ОГА в день утверждения правительства, в зале Верховной Рады, ссылаясь на рекомендации свеженазначенного премьера. Вскоре после этого главу государства упрекнули в нарушении Конституции, которая обязывает Президента назначать губернаторов по представлению Кабмина, а не премьера. Позже появилась неофициальная информация, что лидер государства якобы признал свою ошибку, собирается отменить нелегитимные указы и подписать новые, подготовленные в полном соответствии с необходимой процедурой. Через некоторое время выяснилось: глава государства передумал. Якобы его убедили, что он все сделал абсолютно правильно. Кто именно оказался советчиком, мы не знаем, но предполагаем, что этот человек имеет непосредственное отношение к Минюсту.
По крайней мере, наши источники утверждают, что неизвестный консультант ссылался на 10-й пункт 106-й статьи Конституции.
Сошлемся на него и мы. Итак, Президент «назначает по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций». Подобную формулировку сложно считать безукоризненной. Потому что трудно понять: относится ли словосочетание «по представлению Премьер-министра Украины» только к членам Кабмина и руководителям госкомитетов или же рекомендация премьера требуется и для назначения губернаторов. Авторы конституционного текста (довелось пообщаться сразу с четырьмя) едины в своем мнении — словесная конструкция «а также» отделяет губернаторов от прочих перечисленных граждан. В президентском окружении думают иначе: они убеждены, что текст 10-го пункта 106-й статьи не предполагает двойного толкования. Что все просто: Президент должен был назначать руководителей ОГА по представлению премьера. Что он и сделал.
Но оставим лингвистику. Вернемся к юриспруденции. Процитируем еще одну статью Основного Закона — 118-ю: «Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются с должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины».
Вот здесь, действительно, однозначнее не придумаешь. И если у вас возникали вопросы, как именно читать 106-ю, то 118-я должна бы развеять ваши сомнения.
Говорят, некоторые президентские правоведы возмущались тем, что журналисты позволяют себе толковать Конституцию. Отвечаем: мы ее не толкуем. Мы ее читаем, что, кстати, рекомендуем и нашим критикам. А толковать Основной Закон в самом деле может только Конституционный суд. Наверное, можно туда обратиться за разъяснением?
Можно, но не нужно. Ибо КС это уже сделал еще четыре года назад, 27 февраля 2001 года. Цитируем специально для многоуважаемых президентских юристов: «Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются с должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Реализация указанного полномочия Президента Украины обусловлена только одним конституционным требованием — наличием представления Кабинета Министров Украины о назначении определенного лица на должность или увольнении его с должности». Как говорил персонаж одного бородатого анекдота — «Учите матчасть!» Помогает.
Помогает избавиться от лишней самоуверенности. Помогает избегать ошибок. Описанный промах, кстати, еще не поздно исправить. Дело ведь не только в том, что Президент нарушил Конституцию, которую обязан был бы оберегать. Хотя и это само по себе печально. Просто, не соглашаясь на несложную хирургическую операцию, власть рискует заработать гангрену.
Ибо, с правовой точки зрения, любое решение любого губернатора может быть признано нелегитимным. Поскольку любой гражданин имеет право его оспорить в судебном порядке, ссылаясь на изначальное нарушение Конституции. И с высокой степенью вероятности может этот процесс выиграть.
Если власть будет упорствовать в своем заблуждении, кто-то вполне может рискнуть. И заранее спасибо ему за это. Ведь надо же как-то лечить власть от правового нигилизма. Истребление атавизмов кучмизма необходимо, пока не пошли метастазы.
Курица — не птица, заместитель —
не руководитель…
Юридическая казуистика послужила причиной еще одного латентного конфликта. Который способен еще больше нарушить отнюдь не монолитное единство новой властной команды. Скандал не получил публичной огласки, поскольку высшие государственные дамы и мужи как могут соблюдают неписаное правило — не выносить сор из избы. Однако, с нашей точки зрения, это как раз тот случай, когда говорить о проблеме не то что можно, а необходимо. Дабы не породить сотню проблем новых.
Речь вновь пойдет о назначениях. В данном случае — о назначениях заместителей министров. Осуществляется эта процедура посредством президентских указов. Кое-кто в Кабмине, и не только там, сомневается в правовой легитимности подобного пути. Кроме того, по некоторым сведениям, Юлия Тимошенко позволила себе выразить недовольство тем, что Президент назначает замов, не дожидаясь ее представления. А иногда даже не интересуясь ее мнением.
Попробуем исследовать эту проблему. Руководствуясь тезисом, позаимствованным с официальной интернет-страницы Президента — «Главная цель — сделать власть подконтрольной гражданам, прозрачной, эффективной в разрешении возникающих и существующих проблем в соответствии с современными требованиями общества».
Возникшая проблема — порождение проблемы давно существовавшей. Имя ей — правовая неотрегулированность взаимоотношений государственных институтов.
Позволим себе некоторые пояснения. Принятая в 1996 году Конституция предполагала существенную модернизацию законодательной базы, и в первую очередь — появление трех жизненно важных законов — о регламенте Верховной Рады, о Президенте и о Кабинете министров. Конституция заложила правовой фундамент деятельности трех важнейших властных институтов. Деталям в Основном Законе места не было и не могло быть. Их предстояло расписать в трех указанных нормативных актах. Которые должны были не только подробно расписать конкретные права и обязанности парламента, Президента и правительства, но и законодательно закрепить механизм их взаимодействия.
Ибо Конституция, предусматривая норму о разграничении сфер влияния разных ветвей власти, одновременно закрепляла принцип единой государственной власти. В то время как у нас в стране и до 1996 года, и после оного, скажем, парламент и глава государства позиционировались и воспринимались не как разные ветви одной власти, а как разные власти. К тому же Президент как орган государственной власти формально не вмонтирован ни в одну из ветвей. И в то же время имеет отношение к каждой из них (обладает правом законодательной инициативы, назначает руководителей органов исполнительной власти, создает суды). Поэтому возникала острая потребность предусмотреть все мелочи. А также минимизировать проблемы, которые могут появиться в процессе не всегда мирного сосуществования обитателей разных уголков украинского олимпа.
Так формулировалась благородная цель. Что вышло? Закон о Кабинете министров принимался восемь (!!!) раз и столько же раз нарывался на президентское вето. В последний раз (28 ноября 2002 года) за него было отдано 306 голосов. В их числе, в частности, были 88 «нашеукраинцев», 37 эсдеков, 32 «регионала», 19 социалистов, 16 аграриев… Однако подобное единодушие Леонида Даниловича не смутило. Ровно через месяц он в очередной раз вернул закон в парламент.
Аргументы президента, откровенно говоря, не выдерживали никакой критики. Во-первых, президент отказывался проводить консультации по поводу кандидатуры премьера со всеми депутатскими фракциями, соглашаясь на диалог только с представителями большинства. Нежелание Кучмы общаться с оппозицией понятно, но это не правовой аргумент и, соответственно, не повод для отклонения закона. Во-вторых, президенту хотелось, чтобы правительство руководствовалось не только собственной программой, но и предвыборной программой главы государства. Что вступало в противоречие с 6-й и 19-й статьями Конституции. В-третьих, президент выступал категорически против 7 пункта 23 статьи Закона, определявшей, что «Кабинет министров назначает на должности и увольняет с должностей заместителей руководителей центральных органов исполнительной власти, в том числе первых заместителей».
Запомним эту деталь. А пока сделаем небольшое обобщение. Президенту вовсе не хотелось, чтобы закон о Кабмине появился. Потому что чем больше было в законодательстве белых пятен, тем проще ему было любой закон использовать как дышло. Что он с успехом и делал. Благодаря чему деятельность Кабмина до сих пор не отрегулирована. И единственным профильным нормативным актом остается принятый (только не смейтесь) в 1979 году Закон «О Совете министров УССР». Который давно не действует, но который до сих пор не отменен, хотя попытки таковые предпринимались.
По той же причине не появился и закон о Президенте. Право на существовование подобного правового акта Кучма не признавал вовсе. И не стеснялся этого. Благодаря чему формально не утратил юридической силы еще один полумертвый закон — «О Президенте УССР», датированный 91-м годом.
И, наконец, парламентский регламент. Он тоже так и не стал законом. Хотя этого требовала Конституция. Документ, которому добрый десяток лет, устарел не только морально. Его сложно понять, а научиться им пользоваться невозможно. По сути, он является внутренним документом, руководством по эксплуатации. В этом его слабость с государственной точки зрения. И в этом его сила с точки зрения любого спикера. Все без исключения председатели Верховной Рады делали все возможное, чтобы регламент не обрел силу реального закона. Потому что в этом случае любое изменение в него должен был подписывать Президент. И потому что всякий парламентский лидер лишался возможности трактовать устав парламентской жизни по своему усмотрению. 82-я статья предписывает принятие закона о регламенте. Во время недавнего голосования за проект конституционной реформы с легкой руки Владимира Литвина этот императив из текста Основного Закона изъяли. После того как конституционные изменения обретут силу, уже никто и ничто не сможет обязать депутатский корпус должным образом отрегулировать порядок работы высшего законодательного органа.
Выход есть — принимать закон о регламенте сейчас. Но особого желания сделать это я у большинства господ и товарищей законодателей не встретил. Как не встретил и неистового желания у некоторых представителей как можно быстрее принимать истомившиеся в Раде законы о Кабмине и о Президенте. Правительственные мужи и чиновники с Банковой рассуждают о том, что новая власть требует новых законодательных решений. Что возможные изменения Конституции могут повлечь за собой серьезные изменения только что принятых нормативных актов.
Мне в этих аргументах отчего-то слышится лукавство, знакомое со времен Леонида Даниловича. Многие авторитетные юристы (среди них Виктиор Мусияка и Игорь Колиушко) утверждают, что, к примеру, тот же закон о Кабмине необходимо принимать, и чем скорее, тем лучше. Что он вполне современен. И что необходимые изменения можно внести в любой момент. И что власти просто необходима правовая база.
А к чему приводит ее отсутствие, мы сейчас опишем. Итак, кто же должен назначать заместителей министров? Четкого указания нет, ибо нет закона. Подобное право себе самостоятельно присвоил Леонид Данилович. И, как мы уже упоминали, не хотел с ним расставаться. Этот вопрос должен был стать предметом разбирательства Конституционного суда. Должен был, но не стал. Если не ошибаюсь, в 1997-м КС закрыл производство по делу и вынес достаточно странное определение. Суть его сводилась примерно к следующему: закона нет, значит, и толковать нечего, а Президент назначает замов министров, потому что должен же их кто-то назначать.
Как известно, вердикты КС не подлежат обжалованию. Но никто не запрещает их комментировать. А потому мы выразим свое удивление подобной постановкой вопроса. Ибо 19-я статья Основного Закона позволяет делать только то, что предусмотрено Конституцией и законодательством. Назначать заместителей министров ни один нормативный акт главе государства не позволяет. А его вмешательство в дела исполнительной власти довольно жестко регламентированы.
Чем руководствовался Кучма, присвоивший себе право самостоятельно подыскивать для Кабмина руководящие кадры? Его аргументация выглядела весьма занятно. Во-первых, он утверждал: «Было бы совершенно нелогично, когда первых руководителей министерств и других центральных органов исполнительной власти назначал и увольнял с должности президент, а их заместителей — другой субъект». Извините за грубую аналогию, но можно продолжить подобную логическую цепочку. Некто имеет право спать со своей женой, а потому считает логичным спать и с ее сестрой. И считает нелогичным отдавать подобное право другому субъекту…
Во-вторых, Кучма (с подачи своих юристов, некоторых из которых мы уже знаем) ссылался на 106-ю статью, дающую ему право назначать «членов Кабинета министров и других руководителей центральных органов исполнительной власти». Может быть, заместители министров — члены Кабинета министров? Нет, 114-я статья Конституции четко определяет: члены Кабмина это — премьер, первый вице-премьер, три вице-премьера и министры.
Может быть, тогда замы министров — «другие руководители центральных органов исполнительной власти»? Да, утверждал Леонид Данилович. В официальном письме в Раду он сообщал, что «руководителями центральных органов исполнительной власти, в соответствии с принципами административного, трудового права и законодательства о госслужбе являются не только первые лица в соответствующих органах, но и их заместители…» Этот замечательный логико-правовой пассаж нашел отражение и в печально известном указе Президента от 15 декабря 1999 года, пережившем множество редакций, но сохранившем важный момент: «Министр имеет первых заместителей и заместителей, которые принадлежат к числу руководителей соответствующего министерства… Руководителей центральных органов исполнительной власти назначает на должности Президент Украины по представлению премьер-министра…»
Если нас не обманывают наши источники, именно этот указ некоторые президентские юристы и сегодня считают чем-то вроде правового обоснования, позволяющего главе государства расставлять заместителей министров.
Что тут скажешь? Тут должен говорить Конституционный суд. И он сказал свое слово. Еще в октябре 2002-го. Специально для президентских лойеров! Цитируем выдержку из еще одного подзабытого ими (или не прочитанного?) решения Конституционного суда №16-рп от 17.10.2002. Внимание: «Руководителями центральных органов исполнительной власти являются министры, должностные лица, возглавляющие иные, кроме министерств, органы центральной исполнительной власти». О заместителях министров — ни слова.
Какое право имеет Президент назначать замов министров? Никакого. На какие еще аргументы ссылаются представители его окружения, пытаясь обосновать подобную привилегию? На сложившуюся практику. Но не всякая практика хороша. Если кому-то дважды подряд начистили физиономию, он не обязан до конца жизни по сложившейся традиции получать тумаки. Что еще? Личные пожелания министров? Пожелать можно все, что угодно, но не каждое желание — во благо. И не всякое — законно.
Официальный комментарий пресс-секретаря Президента Ирины Геращенко ясности не внес. «Кадровая политика главы государства основана на нескольких принципах. Если говорить о политической составляющей, то Майдан проголосовал за масштабные реформы, за изменения. Изменения невозможны без смены команды. Поэтому Президент считает, что должны уйти в отставку не только все министры предыдущего правительства, но и заместители министров, а также руководители регионов. Существенно должна обновиться власть на местах. В кадровой политике Президент руководствуется еще несколькими важными составляющими. Во-первых, он уверен, что на каждом посту должен работать профессионал, который наиболее адекватно сможет работать над выполнением программы, за которую проголосовали миллионы украинцев. Также Президент учитывает позиции политических сил- участников избирательной коалиции. Безусловно, кандидатуры заместителей министров согласовываются с самими министрами, представителями правительства.
Если говорить о юридической составляющей, то согласно положению о работе большинства министерств, назначения заместителей министров происходят после подачи кабинета министров указом Президента Украины».
Красиво, но не по делу. Майдан — не закон. Закона, как мы выяснили, нет. Вроде бы существуют внутренние положения. Но я, к сожалению, не нашел ни одного человека, который бы их видел, не то, что читал. Даже если таковые и существуют, их юридическая сила весьма сомнительна.
Так кто же имеет право назначать многострадальных заместителей министров? С точки зрения буквы закона — неизвестно. С точки зрения духа закона — правительство. Как это и предусмотрено законопроектом о Кабмине, который столько лет не может стать законом.
Так что закон нужен. И не только он. Необходима эффективная система взаимодействия институтов власти. Нужна единая методика подготовки законопроектов, которая бы не ущемляла ничьи права, но обеспечила бы максимальную продуктивность законотворцев. Кто подсчитает, сколько тысяч проектов так никогда и не стали законами, хотя над ними трудились тысячи людей? Без всего этого наша власть никогда не станет единой.
Говорят, что поводом для описанного нами скрытого конфликта между Ющенко и Тимошенко стало назначение заместителей министра транспорта и связи Евгения Червоненко. Об этом решении премьер узнала из прессы и, мягко говоря, удивилась.
Удивимся и мы. Не этому факту. Это — мелочь. Мы удивимся тому обстоятельству, что власть пока не стала прозрачной хотя бы для самой себя. Не стала единой. И не стала законопослушной. А значит — пока что не стала ответственной и эффективной.
Будем, надеяться, что это временно. Что это, как в законотворчестве — только первое чтение. И что впереди еще — второе, в ходе которого можно устранить огрехи.
Было бы желание.