Еще совсем недавно всем нам, и законодателям, и просто гражданам, казалось, что идея двухпалатного парламента не имеет никаких перспектив в Украине. У нее были, разумеется, приверженцы и почитатели. Но приверженцы не особенно активные и авторитетные, их усилия не давали позитивного результата: они лично не становились более популярными и не привлекали внимания общественности, идея двухпалатности не воспринималась серьезными политиками, а круг ее почитателей не расширялся. Причин тому, вероятно, несколько, но основными из них до поры до времени были две. Во-первых, незадолго до этого двухпалатный парламент появился в России согласно положениям Конституции 1993 года, и столь откровенное копирование совершаемого нашим северным соседом в деле государственного строительства выглядело бы просто неприличным и даже дискредитирующим себя. И, во-вторых, Россия все-таки федеративное государство, а Украина, в соответствии с Конституцией 1996 года, - унитарное, что, как представлялось многим, является достаточным основанием для неприятия идеи двухпалатного парламента.
Однако уже в ходе предвыборной кампании по избранию президента Украины появившаяся ранее идея внезапно и довольно неожиданно подхватывается политиками и экспертами, широко обсуждается в прессе. Сразу же обнаружились и заявили о себе те, кто заговорил о двухпалатности как о деле решенном и принялся предлагать конкретные механизмы ее законодательного обеспечения и воплощения в жизнь.
Между тем идея нуждается в общественной экспертизе, поскольку речь идет ни много ни мало об изменении государственно-политического устройства Украины.
Сама по себе идея ни плоха и ни хороша. По крайней мере, не доказано, что двухпалатное устройство эффективнее однопалатного, что оно в большей степени способствует социально-политической стабильности и повышает управляемость всеми процессами в обществе. Напротив, то, сколько палат в парламенте, определяется традицией и типом государственного устройства. Хотя исторически двухпалатные парламенты появились до того, как государства конституировались в качестве федеративных или унитарных, они естественны именно для федеративных образований - тут аргумент в пользу существования второй палаты фактически неопровержим. По данным Межпарламентского союза, на начало 1997 года бикамерализм свойственен 82% ныне существующих федераций. Между тем лишь в 26% унитарных государств парламент имеет две палаты. Унитарность хуже совместима с бикамерализмом, но все-таки совместима (в Швеции, например, двухпалатный риксдаг существовал с 1866 по 1971 годы).
Вторая палата, по всей видимости, возникает как институциональный ответ на принципиально неустранимую внутреннюю государственно-политическую, социально-этническую неоднородность страны. При этом численность населения не играет никакой роли: однопалатный парламент функционирует в Китае, а двухпалатный в Гренаде с населением 92 тысячи человек. Примечательно и то, что подавляющее большинство возникших в последние 20 лет государств избрали однопалатную форму парламентаризма. В результате доля двухпалатных парламентов уменьшилась с 46% в 1976-м до 33% в 1996 году
Весомы ли аргументы в пользу бикамерализма?
Украина свободна от традиции, непременно требующей достраивания верхней палаты. Сословные либо иные интересы в силу особенностей истории украинского народа не оформлялись политически и никогда не обретали государственной легитимности. Правобережье и Левобережье входили в состав разных стран, но единство народа не подвергалось сомнению. Украина, как известно, не формировалась и в качестве союза территорий. Исторически обусловленная унитарность была закреплена Конституцией 1996 года, недвусмысленно указывая на отсутствие исторического опыта бикамерализма, а также исторической памяти о нем. Из сказанного, впрочем, вовсе не следует, будто аргументы и доводы «за» не могли возникнуть в самое последнее время, уже в независимой Украине. Вот некоторые из них.
Прежде всего, представительский довод. В соответствии с ним в парламенте должны быть представлены особые интересы территорий. В общем не вызывает сомнений, что процесс формирования региональных интересов, равно как и процесс сплочения выражающих их региональных элит, идет довольно интенсивно. К тому же очевидно отличие в структуре экономик регионов, не говоря уже о социально-культурных различиях между ними. Проблема, однако, в том, нуждаются ли подобные интересы территорий в консолидации посредством такого механизма, как верхняя палата парламента, на нынешнем этапе конституционно-государственного и социально-экономического развития Украины. Или, иначе, зашли ли процессы регионализации страны так далеко, что мы фактически приговорены поступать только единственным способом? Ибо только в данном случае адекватным ответом на ситуацию становится конституционная революция. Но если у нас остаются альтернативы, то они подлежат обсуждению. Мы убеждены, что такие альтернативы существуют.
К тому же небесполезно отдавать отчет в том, что верхняя палата сама по себе становится маховиком, ускоряющим процессы регионализации. Ее наличие станет стимулом и мотивом объединения нынешних областей в более крупные образования, своеобразным катализатором стихийного и плохо управляемого пересмотра административного деления страны. При этом вероятность возникновения устойчивых «земель», так сказать, весьма невелика. Скорее, как можно предполагать, будут складываться причудливые, трудно обосновываемые, волюнтаристские и оттого не стойкие союзы близлежащих областей. Поскольку отсутствует опыт конструирования нового административного порядка, равно как и опыт управления подобным конструированием, постольку большинство проб окажутся ошибочными, а социальные издержки превысят ожидаемую выгоду.
Риск, впрочем, не только в этом. Импульс могут получить разного рода изоляционистские настроения на этнической, культурной и прочих почвах. Они внезапно обретают орган собственной государственно-политической легитимации, возможность лоббировать и получать права на манер Автономной Республики Крым, претендуя на обособленность и относительную замкнутость. Остается только гадать, сколько «крымов» появится в Украине после конституирования видоизмененной Верховной Рады.
Итак, представительский довод не выглядит для нас убедительным. Главным образом ввиду явных, а также скрытых угроз бикамерализма. Риски в данном случае плохо просчитываемы, не очевидны и средства их предупреждения.
Следующий довод - институциональный. Выдвигающие его настаивают на том, что должна быть еще одна инстанция, которая бы пристрастно оценивала принимаемые законопроекты. В первую очередь с точки зрения интересов все тех же территорий. В самом общем плане необходимость экспертизы законов возражений не вызывает. Но верхняя палата неминуемо становится органом контроля деятельности нижней палаты, ибо трудно представить ее не обладающей правом вето. Тем не менее, как и в случае с первым доводом, проблематично существование развитых интересов территорий. Скорее, наличие новой институции подтолкнет к их формированию со всеми теми рисками и угрозами, о которых сказано выше.
И наконец, довод политический. Как представляется, именно он, скорее подспудно, чем явно, доминирует в аргументации сторонников двухпалатного парламента. Суть его в том, чтобы с помощью верхней палаты ограничить политическое значение и роль нижней палаты. То есть не регионализм находится в фокусе данного довода, но оценка качества наличного парламента. Фактически речь идет об ограничении и частичной нейтрализации общественного мнения, политических симпатий и предпочтений граждан, выразителем и воплощением которых является нижняя палата парламента. Поводы для подобного ограничения могут быть как изощренными, так и весьма незамысловатыми. Верховную Раду часто обвиняют в неработоспособности, неспособности сформировать конструктивное большинство, в том, что она то принимает популистские решения («левая» Верховная Рада), то вовсе не чувствительна к нуждам и потребностям экономики и граждан. Вероятно, подобные обвинения небезосновательны. Но от этого не уменьшается проблематичность предлагаемого лекарства: от всех перечисленных болячек рекомендуется лечиться бикамерализмом. Рецепт, как представляется, отнюдь не бесспорный.
У политического довода есть и еще один аспект, непосредственно связанный с конкретной ситуацией в Украине. До тех пор, пока действовали Переходные положения Конституции, система правления была преимущественно президентско-парламентской, с достаточно широкими полномочиями Президента в управлении социально-экономической сферой общества. По окончании срока действия Переходных положений права Президента сузились, а парламента соответственно расширились, мягко трансформируя систему правления в парламентско-президентскую.
Если теперь задаться целью восстановить статус-кво в распределении полномочий, а заодно получить инструмент эффективного влияния на парламент, то лучшего способа, чем преобразовать однопалатный в двухпалатный, не найти. При одном, правда, условии: главы областных администраций по-прежнему должны назначаться Президентом, а значит, быть зависимы исключительно от него. В данном случае, называя вещи своими именами, речь идет о забвении основ демократии, ревизии самого принципа разделения властей.
Однако в том случае, когда главы областных администраций не назначаются, а избираются всеобщим и тайным голосованием, актуализируются все угрозы и риски, обсуждавшиеся в связи с представительским доводом. «Сенаторы», ответственные перед избравшими их территориальными общинами (подавляющее большинство верхних палат называются сенатами), значительную часть времени, усилий и собственной энергии затратят на регионализацию страны, на конструирование различных земельно-территориальных союзов, жизнеспособность которых не поддается более или менее точной оценке. Скорее всего, она более чем проблематична.
Не исключено, что необходимость двухпалатного парламента возникнет. Но, по нашему глубокому убеждению, необходимо проделать большую подготовительную работу, направленную на формирование законодательных, финансово-материальных и организационных основ развития местного самоуправления и территориальных общин. Выполнить ее целесообразно в рамках государственной региональной политики.
Государство
должно управлять регионализацией
Столкновение, несогласованность, даже противоречия между местными, региональными и центральными интересами ни для кого не являются секретом. Но чаще всего подобные конфликты скрыты, они редко привлекают внимание прессы и общественности. Впрочем, от этого их социально-экономические и политические последствия не становятся менее разрушительными. Имеются в виду снижение качества предоставляемых населению государственными структурами услуг, непрозрачность местной политики, череда распределений и перераспределений собственности и т.п. В значительной степени причиной тиражирования подобных явлений становится отсутствие продуманной и настойчиво проводимой региональной политики.
Прежде всего, позитивное разрешение упомянутых конфликтных ситуаций предполагает наличие авторитетного и компетентного арбитра. Он не только бы мирил противостоящие стороны, но и выступал бы гарантом соблюдения законодательно установленных правил игры всеми заинтересованными субъектами. Очевидно, что время любительской, от случая к случаю, во многом дилетантской региональной политики исчерпано. Необходимо сделать совершенно обязательный шаг - создать постоянно действующий государственный орган, который бы предметно занимался процессом разгосударствления власти, ее децентрализацией, а, по сути, - эволюционно, шаг за шагом, т.е. естественным образом формировал бы региональные интересы и региональные элиты. В рамках законов он обеспечивал бы перераспределение властных, финансовых и организационных ресурсов от центральных структур власти к структурам местного самоуправления, отслеживал бы использование этих ресурсов на территориальном уровне. Такой орган реализовывал бы заложенные в принимаемых законах возможности развития местного самоуправления, прогнозировал развитие событий в связи с принятием новых законов, оценивал правовую базу и на этой основе подавал соответствующие законопроекты.
Речь идет о необходимости создания министерства региональной политики или государственного комитета. Скепсис в отношении к идее государственного регулирования тут вряд ли уместен, поскольку альтернативой остается невмешательство в стихийные процессы, ожидание того, что все удачным образом самоорганизуется. Однако искусству и науке совместной жизни люди учатся уже давно. Задача всегда заключалась в том, чтобы решить, что необходимо довольно жестко регулировать, а что регулированию подлежит в ограниченных масштабах. Причем все это применительно к конкретным условиям места и времени. Скажем, производство продовольствия долгое время приходилось стимулировать. Но теперь в Европе фермерам доплачивают за то, чтобы они не особенно усердствовали и ограничивали производительность. У нас в стране широко распространено убеждение в необходимости государственной поддержки развития местного самоуправления. Но о конкретном механизме такой поддержки практически не говорится. Опыт подтверждает и правильность, и жизненность ориентации на создание соответствующей государственной структуры. Причем в ее задачу входило бы не только выполнение перечисленных выше функций, но и работа, связанная с поворотом всей исполнительной власти лицом к регионам, к территориальным общинам.
В нашей истории не так много примеров, указывающих на более или менее длительное существование самоуправляемых структур. Украинской государственности восемь лет, а в недавнем прошлом годы жизни в сильно централизованной стране, в которой основные финансовые, материальные и прочие ресурсы концентрировались и накапливались в центре. Инерция центростремительных потоков, все еще захватывающая людей и материальные блага, ощущается до сих пор. Таковы стартовые условия, довольно настойчиво диктующие участие органов исполнительной власти в развитии самоуправления.
В федеративных и унитарных странах, в странах с одно- и двухпалатными парламентами ценность самоуправления общепризнанна. Ею же во многом определяется и разделение полномочий между государственными администрациями и органами местного самоуправления. Однако государство, формируя в составе исполнительной власти функциональные структуры, ведающие вопросами местного самоуправления, обязательно присутствует на региональном уровне, а иногда и непосредственно в территориальных общинах. Причем такая постановка дела отражает хорошо усвоенную истину: во имя блага всех местные интересы не должны вступать в разрушительные конфликты с интересами общими или доминировать над ними. В Болгарии, например, в составе Совета министров есть отдел местного самоуправления, имеющий право создавать свои филиалы на местах. В Великобритании, стране с давними традициями самоорганизации жизни, существует Комитет местного самоуправления Кабинета министров, есть и министр по вопросам местного самоуправления. Для этой модели государственного управления характерно пристальное внимание всей исполнительной власти к местным проблемам, к распределению ресурсов между регионами, способных удовлетворить насущные и перспективные потребности живущих там людей.
Только цивилизованные региональные интересы, сложившиеся в результате направляющего воздействия государства, совместимы и с бикамерализмом, и с принципом унитарности. Реальную угрозу им представляют не направляемые, а значит не контролируемые, во многом неуправляемые процессы регионализации. Их легче запустить, чем впоследствии остановить, а пусковые механизмы в виде привлекательных идей практически всегда под рукой. Конструировать государственность, - значит, уменьшать количество ситуаций, в которых нам необходимо совершать выбор. Относительно многих вещей выбор нами уже сделан и полезно было бы какое-то время доверять собственному выбору, а не ревизовать его. Вернуться в ситуацию выбора стоит только тогда, когда на собственном опыте убедимся, что потенциал формирования региональных интересов посредством государственных ресурсов и возможностей исчерпан. Тогда же наступит и время бикамерализма.