Спектакль с введением в сюжет роли госсекретаря могут вновь разыграть участники местной политической авансцены. Очередной сценарий практически написан. Варианты законопроектов о госслужбе и Кабмине, где к министру-политику приставляется секретарь-администратор, со скрипом, но обкатываются в Кабинете Януковича. Публичные заявления президента о необходимости отделить политику от государственной службы не так громко, но продолжают звучать. Однако разыграют ли? А главное, что в итоге получат: провал, как при Кучме, или овации, как у героев Леонида Филатова?
Этими отнюдь не праздными вопросами озабочены сегодня не только политики и министры, напрочь отметающие или приветствующие (мнения разделились) возвращение подобного института, но и профессиональные эксперты. Одни во весь голос заявляют о безотлагательной необходимости введения в систему государственного управления этой цивилизованной нормы, дабы раз и навсегда сделать госслужбу политически нейтральной. Другие, признавая всю европейскость подобного шага, убеждены, что наша постсовковая действительность и аморальность политической элиты в состоянии извратить и его, построив за счет налогоплательщика еще одну вертикаль власти, полезную лишь в процессе торга за портфели при очередной смене коалиционного правительства. Третьи, соглашаясь с первыми, но разделяя опасения вторых, бьются над вопросом: так как же обмануть нашу ментальность и все-таки начать в Украине реформу системы государственного управления?
Аргументов у сторон достаточно. Мы же постарались обозначить главные вопросы, вокруг которых дискутируют сегодня приверженцы и оппоненты института госсекретарей.
Кому выгоден «смотрящий»
в министерстве?
Один из важных вопросов для политиков и второстепенный для профессионалов. Но именно он помог завести дискуссию в тупик. И не безосновательно. Как известно, в 2001-м на этот счет постарался Леонид Данилович, объявив своим указом о создании института госсекретарей. Предвестником документа стало отнюдь не желание гаранта защитить аппарат исполнительной власти от излишней политизированности и регулярного вымывания кадров, а страх повторить опыт общения с конфликтным Кабмином, как случилось при премьере Ющенко. Фишка была не только в широчайших полномочиях госсекретарей, которые со временем практически «съели» министров, но и в единоличном праве гаранта назначать их и снимать. За два года 54 потенциальных «носителя конституциональной памяти» министерств покинули свои рабочие места. Кучма старательно возводил президентскую вертикаль в правительстве, в философию которой вписывался даже не каждый свой. Однако строение все-таки рухнуло, когда в кресле «на все согласного» премьера Кинаха оказался «пришедший надолго» Янукович. Противостоять гаранту будущий преемник президента, конечно же, не собирался, однако терпеть лишних людей в правительстве, по-видимому, тоже. На том и сошлись. В условиях президентско-парламентской республики.
Однако заметим, что эта определенно мрачная история, оставившая довольно много страхов и комплексов в головах наших политиков, сегодня уже не имеет никакого отношения к предмету развернувшейся дискуссии. Впрочем, как и сам политически отформатированный президент теперь не имеет никакого отношения к возможному возрождению института госсекретарей. Это прерогатива Кабмина, которая к тому же может быть закреплена только законом. Как в Европе.
Таким образом, можно предположить, что «смотрящий» за аппаратом в министерстве, в условиях политической реформы и частой смены правительств, нужен прежде всего самим министерствам, уставшим от кадровых чисток и декларативных реформ каждого нового упивающегося безграничной властью министра. Но, впрочем, не стоит забывать и о том, что уже в плоскости новой процедуры назначения госсекретарей может лежать чья-то выгода. И здесь возможны варианты.
Как назначить госсекретаря,
дабы избежать политического торга?
Мозги на этот счет работали не только в самом Кабинете министров, но и в секретариате президента. В итоге первый разродился законопроектами главгосслужбы и Минюста, второй — собственными законодательными инициативами, где первую скрипку сыграл советник президента, руководитель центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко. Заметим, что авторы всех законопроектов о Кабинете министров и госслужбе единогласны в одном — кандидатуры госсекретарей утверждает Кабмин. При этом они убеждены еще и в необходимости конкурсного отбора кандидатов. В вопросах же проведения конкурса подходы разнятся.
Так, законопроект о госслужбе, рожденный в интеллектуальных недрах главгосслужбы, предлагает создать конкурсную комиссию, в которую войдут семь особ. В их числе три представителя Кабмина, которых назначает премьер, если отбор проходит претендент на пост государственного секретаря Кабмина, или соответствующего министерства, если назначается государственный секретарь министерства. Четверо — независимые представители главгосслужбы. Отсутствие паритета авторы законопроекта объясняют необходимостью обеспечить сразу две важные вещи: во-первых, независимость и прозрачность конкурса, во-вторых, определенную защиту для министра. Но почему тогда министры в меньшинстве? По мнению авторов, именно эта норма решает проблему независимости и прозрачности конкурса. А защиту министру обеспечивают дополнительные механизмы, предусмотренные законом. Так, один раз министр имеет право отказаться подавать кандидатуру победителя на утверждение Кабмина. Почему только один? Поляки не предусмотрели этой нормы — теперь у них есть министерства, где госсекретаря не могут назначить годами. К тому же сам Кабмин после подачи кандидатуры министром тоже единожды может ее отклонить.
Этих норм, заметим, не предусмотрел в своем законопроекте Игорь Колиушко. По его мнению, такой подход в любом случае не обеспечит прозрачности и объективности конкурса, по сути, замкнув принятие решения только на Кабмине, которому подчиняется «независимый» глава главгосслужбы. Зато даст возможность политикам, не допущенным к участию в комиссии, повышать собственный политический рейтинг за счет дальнейшей дискредитации института госсекретарей. Потому в состав конкурсной комиссии во главе с руководителем главгосслужбы г-н Колиушко предлагает ввести представителя президента Украины, представителей Минфина и Минюста, представителя секретариата Кабмина, по одному представителю от пяти крупнейших фракций в парламенте, представителя соответствующего министра, представителя науки административного права, государственного управления или общественных организаций. Ни больше ни меньше.
Кстати, если с этими «больше» и «меньше» в вопросе назначения наших героев как-то можно разобраться, то тема разведения их полномочий с функциями министра легко может попасть в разряд очередной парламентской эпопеи.
Какими полномочиями наделить,
дабы «не обидеть» министра?
Авторы законопроектов сошлись на том, что госсекретарь подотчетен министру. Точка. Однако из чего сие следует, каждый представляет и описывает по-разному. Так, советник президента Колиушко считает, что основная проблема возникшей дискуссии состоит именно в том, что институт госсекретарей воспринимается политбомондом как некое отдельное, зависшее в воздухе образование. Хотя это далеко не так.
«Большинство тех же министров не рассматривают вопрос появления должности госсекретаря как вопрос реформы Кабмина в целом, — говорит Игорь Колиушко. — Все еще существует мнение, что это будет инструмент, который отгородит министра от влияния на отрасль. Абсолютно неграмотный подход. В нашем проекте закона о Кабмине есть раздел, связанный с внутренней организацией министерства. Таким образом, мы хотим в одном законе полностью замкнуть все полномочия и госсекретаря, и министра. В 96-м году, когда писался первый проект закона, мы на самом деле еще не знали, как должно быть организовано министерство. Годы не прошли даром — мы изучали зарубежный опыт, набивали шишки, живя по указу Кучмы. Сегодня есть обоснованная теория. Только в комплексе реформа центральных органов исполнительной власти — может дать эффект».
Итак, Колиушко убежден, что нужно реформировать министерство как таковое (см. схему. — Ред.). Автор проекта четко разделяет политический и административный блоки министерства. Министр, отвечающий за политическую стратегию своего ведомства перед Кабмином и народом, ведает первым блоком, который включает в себя заместителей, патронатную службу и консультативно-совещательную коллегию, а также руководит специальными правительственными органами министерства и государственным секретарем. Государственный секретарь, в свою очередь, курирует административный аппарат, выполняя при этом две основные функции: с одной стороны, организовывает работу аппарата на исполнение воли министра, с другой — путем постоянных мониторингов отрасли и подготовки аналитических материалов предостерегает министра от необдуманных действий, способных принести вред отрасли. Для выполнения этих задач, а также ограничения «хватательного» рефлекса министров Колиушко в своем законопроекте наделяет госсекретаря не только полномочиями главного кадрового менеджера, но и ведет речь, к примеру, о возможности последнего распоряжаться бюджетными средствами, предусмотренными на содержание аппарата министерства, управлять имуществом аппарата и пр., что в корне отличается от позиций законопроекта главгосслужбы. Хотя проект главгосслужбы также рассматривает госсекретаря и подчиненный ему аппарат всего лишь как инструмент деятельности министра, его авторы, однако, во избежание изначального конфликта и дисбаланса предлагают рассматривать пост госсекретаря исключительно в рамках менеджера по персоналу, который отвечает перед министром за эффективное использование кадрового ресурса.
Остается только догадываться, как отнесется к обеим гипотезам рождения и дальнейшего функционирования института госсекретарей парламент. В любом случае нардепам уже на стадии обсуждения законопроектов придется не только побороться со своей ментальностью, но и, в конце концов, принять важное для страны решение. Которое, кстати, должно дать хотя бы мизерные гарантии и тому, что с приходом к власти нового коалиционного правительства «чужих» госсекретарей оперативно не заменят на «своих».
Как снять, дабы не уничтожить суть института?
Госсекретарь назначается правительством сроком на пять лет (с возможностью пролонгации срока на такой же период), что, кстати, приветствуется во всех законопроектах. Однако мотивация его «ухода» в документах разная. Представим себе ситуацию, когда новый министр Иваненко в силу каких-то личностных особенностей испытывает психологическую неприязнь к государственному секретарю Сидоренко. В этом экстраординарном случае проект главгосслужбы предлагает впечатлительному министру лазейку в виде пункта о расторжении контракта с госсекретарем «по согласию сторон». Безусловно, Сидоренко можно создать такие условия для работы, когда он вынужден будет согласиться на любые предложения министра Иваненко. Не помешает даже необходимость санкции Кабмина — вряд ли окрыленные властью новоиспеченные члены коалиционного правительства не сойдутся на том, чтобы убрать с десяток чужих ради психологического комфорта себя любимых. Какая уж тут институциональная память?..
Как же быть? Представители главгосслужбы говорят о том, что ответа на этот вопрос нет. И вообще, если так рассуждать, то можно дойти до абсурда. Но мы же с вами знаем неограниченный уровень способностей наших политиков. Они ведь долго еще будут не иметь ничего общего, к примеру, с одним из госсекретарей немецкого кабинета, который за свою долгую практику так и не смог припомнить ни одного такого «тонкого» случая.
Г-н Колиушко в своих законотворческих изысканиях, на первый взгляд, оказался более строг, обозначив в возможных причинах увольнения госсекретаря, помимо окончания сроков полномочий и состояния здоровья, только «ненадлежащее выполнение своих обязанностей». Однако ж какой мастер не забьет лишний гвоздь в дело конкурента?
…Тем не менее большинство экспертов, все-таки полагаясь на здравый смысл политиков, склоняются ко второй попытке внедрения института госсекретарей в украинскую действительность. Однако политики, по-видимому, не особо полагаясь на себя, подсознательно желают отложить реформу на потом или, того хуже, в очередной раз осуществить ее в пользу отдельной политической силы (наличие большинства в парламенте может это гарантировать). Может быть, поэтому правительство на свое последнее заседание, где министры снова столкнулись лбами, обсуждая известные законопроекты, не пригласило никого из секретариата президента? Может быть, поэтому ни президент, ни премьер пока внятно и публично не высказались по поводу бурно обсуждаемых в Кабмине законопроектов? Однако без политической воли здесь не обойтись. Тем более, когда в Украине действует закон «2222». В президентской модели отсутствие разделения политических и административных должностей было гораздо менее заметно. Правительство не было коалиционным. Его формирование не происходило на партийной основе. Это была вертикально-ориентированная система, по сути, не имеющая серьезных угроз для дестабилизации. Нынешняя система — демократичная. И правительства могут меняться каждый год. И министры каждый раз будут создавать аппарат под себя, что в итоге окончательно может развалить и без того ущербную систему государственного управления в стране.
Можно предположить, что политики все-таки решатся на эту вторую попытку, разыграв очередной спектакль по сводному сценарию обсуждаемых сегодня законопроектов. Определенно не все его партии будут сыграны одинаково блестяще. Однако в итоге наши, претендующие на некий патриотизм, политические игроки, приложив определенное количество усилий и соблюдя такое же количество европейских принципов, имеют шанс создать цивилизованную систему государственного управления и власти в стране, которая бы впоследствии дисциплинировала и их самих, всегда жаждущих эту власть вкусить.