В начале 2003 года группой аналитики и прогнозирования Центра Стратегических Инициатив разработана Концепция развития и реформирования системы госслужбы и госуправления Украины. Эта концепция основывается на Модели развития технологической цивилизации и обладает рядом интересных особенностей:
Политическая и идеологическая нейтральность: базирование на анализе длительных, объективных процессов развития Украины делает её актуальной независимо от результатов прошедших президентских и предстоящих парламентских выборов;
Длительный период актуальности предлагаемой реформы;
Наличие прогноза развития системы госслужбы и госаппарата.
В этом плане представляется интересным сравнить текущее развитие событий с прогнозируемым.
В целом, события разворачиваются запланировано. Но есть очевидные тактические ошибки новой власти по реформированию системы госслужбы и госаппарата, на которые хотелось бы обратить внимание.
Отсутствие системных решений в формировании нормальной мотивации работы чиновников
Можно сменить весь руководящий состав, но получить «правительство, которое не будет воровать» не удастся. Уровень оплаты труда не позволяет. Люди, которые занимаются управлением, распределением ресурсов и предоставлением гос. услуг населению за нынешнюю зарплату, даже с учетом льгот, профессионально это делать не имеют стимула. Конечно, положение меняется — реальный размер официальной оплаты труда растёт, но слишком медленно. И достигнуть существенного прогресса в этом деле до парламентских выборов с учётом замедления темпов экономического развития и увеличения инфляции не удастся. Так что объективных предпосылок для значительного резкого снижения уровня коррупции нет — первые крупные коррупционные скандалы не за горами.
Поэтому, если не хватает ресурсов для решения вопроса мотивации госаппарата в требуемое время, то, для начала, об этом следует сказать заранее и публично. А дальше нужно сконцентрировать имеющиеся ресурсы на решении наиболее остро стоящих вопросов. А таковыми, по моему мнению, являются:
Мотивация госслужащих высшего эшелона власти (по принципу — рыба гниет с головы);
Мотивация госслужащих, которые оказывают услуги критического, жизненно важного характера, особенно в местностях, где потребитель этих услуг фактически лишен возможности выбора, а вертикальный контроль по иерархической лестнице затруднён (принцип — ближе к людям)
О мотивации высших должностных лиц государства у нас говорить не принято.
Но пока «бааальшие начальники», решающие судьбы миллионов людей и миллиардов гривен будут официально получать такие смешные зарплаты (4000—10000 грн.), говорить об эффективности госуправления и искоренении коррупции также смешно.
Насколько это затратно для бюджета? Прибавка к зарплате ста первым руководителям высшего эшелона власти, начиная с Президента в среднем по 3000—5000$ в месяц обойдётся государственному бюджету менее чем в 20 млн. грн. в год или приблизительно 0,015% от общей суммы его расходов. Зато это позволит:
значительно продвинуться в отделении бизнеса от власти;
привлечь профессионалов, не связанных с крупными бизнес или политическими структурами и не лоббирующих их интересы;
повысить эффективность работы государственных чиновников высшего эшелона власти.
Вместе с «пряником» для госслужащих высшего звена в виде резкого значительного повышения оплаты труда, концепция ЦСИ предлагает введение декларирования и контроля доходов и расходов высших чиновников и членов их семей.
Подчеркиваю, речь идёт только об ограниченном числе государственных служащих высшего звена. Организовать эффективный контроль их доходов и расходов намного проще и дешевле, чем сделать это тотально для всех госслужащих, как предлагалось непосредственно после инаугурации. Перевод чиновников на систему декларирования — доходов и расходов предлагается сделать в добровольном порядке. Увязав его с предполагаемым повышением оплаты труда.
Хочет человек получать официальную з/п, условно говоря, в 5-7раз выше существующей — пусть вместе со своей семьёй соглашается на контроль своих доходов и расходов. Не захочет — остаётся на старом уровне оплаты труда. Таким образом, вопрос правового обеспечения введения декларирования расходов и соблюдением прав человека решается просто. Так же как и вопросы обеспечения контроля и прозрачности функционирования.
Недостатком данного предложения является слом существующей тарифной сетки.
При ней возможна ситуация, при которой, например, начальник будет иметь официальную з/п в 7-8 раз выше чем его зам. Это вызовет определённое, совершенно обоснованное напряжение и недовольство в бюрократической среде.
Однако, это напряжение будет намного меньше, чем во время тотальной смены кадров (не только руководящих) или во время кампаний по борьбе с коррупций, контрабандой и т.д.
Предполагается, что с ростом экономики, повышением эффективности госуправления, возможности бюджета будут возрастать, что позволит постепенно, например, ежегодно увеличивать долю чиновников, со сравнительно более высоким уровнем официальной оплаты труда.
Повышение мотивации госслужащих, которые оказывают услуги населению критического, жизненно важного характера на территориях, где потребитель этих услуг фактически лишен возможности выбора, т.е. в сельской местности предлагается проводить комплексно, совместно с усовершенствованием контроля за их деятельностью и развитием демократических принципов управления.
Начать предлагается с изменения принципов функционирования, финансирования и контроля сельских участковых милиционеров и фельдшерско-аккушерских пунктов.
Финансируются они, мягко говоря, не очень. Контролировать сверху их сложно.
Услуги оказывают жизненно важные.
Вполне целесообразным представляется постепенный перевод в кадровом обеспечении, частично в контроле деятельности и финансовом обеспечении этих служб сверху вниз. Т.е. дать гражданам возможность самим выбирать сельских участковых и фельдшеров. На местных выборах. Так решится вопрос отбора кадров. Параллельно, не уменьшая существующие объёмы государственного финансирования, с целью введения контроля снизу предлагается ввести дополнительные целевые местные налоги на их содержание. Налоги не большие, например, 10-20 гривен в год с одного человека, проживающего на данной территории. Администрирование и сбор этих средств пусть проводят сами шерифы-милиционеры и сельские фельдшеры, они же будут отчитываться об эффективности использования собранных средств, как перед сельсоветом, так и напрямую — перед избирателями — налогоплательщиками. Конечно, введение новых налогов вещь не популярная. Поэтому их нужно сделать максимально простыми и прозрачными. Что бы люди видели, куда конкретно идут их средства. А когда в селе, где все друг друга знают, люди, по сути дела, «скинутся» на содержание фельдшера и участкового, когда сельские пенсионеры, из своих скудных пенсий, заплатят официальные налоги, лично пришедшему к ним фельдшеру или участковому, то можно не сомневаться, что люди сами обеспечат тотальный контроль их деятельности, используя все возможные «прямые и непрямые методы». Этот позволит решить вопрос контроля. Кроме того, эти изменения дадут мощный толчок реформированию и усилению функций местного самоуправления на селе. В целом можно будет значительно повысить эффективность работы данных служб. Конечно, для внедрения и законодательного оформления предлагаемых изменений, требуется время, тем более, что участковый это «человек с ружьём». Но до выборов можно успеть. Ведь предложение вполне в духе провозглашенного лозунга: «Ближе к людям!».
Квотный принцип формирования госаппарата
Когда квотный принцип действует на уровне членов правительства это ещё можно понять. Можно соглашаться с такой практикой — можно не соглашаться. Во всяком случае, квотный принцип лучше принципа личной (клановой) преданности.
Но когда по квотному принципу заполняются вакансии в областях, то недостатки начинают значительно преобладать над преимуществами:
Малый размер кадрового резерва на местах в виду большого количества беспартийных специалистов;
Низкий уровень доверия к местным парторганизациям со стороны населения;
Низкий уровень доверия и взаимодействия между местными партийными структурами партий входящих в существующую коалицию;
Нацеленность партийных структур на достижение политических результатов — победы на следующих парламентских выборах, а не оптимизацию регионального развития;
Следует отметить, постепенный отход от квотного принципа в кадровой политике, который уже начинается. Так, что новая волна кадровых перемещений не за горами.
Отсутствие планов существенного сокращения количества госслужащих
Понятно, что структура госаппарата, его численность, объём государственных услуг, предоставляемых населению и уровень контроля над его деятельностью должен зависеть от уровня развития экономики. Содержание существующего штата государственного аппарата является весьма проблематичным для экономики Украины. Даже с учетом экономического подъёма последних лет. Государство, по сравнению с частным сектором, является, в большинстве случаев, плохим работодателем. Следствием этого являются:
Объективные условия для существования высокого уровня коррупции, не зависящие от уровня моральности высшего руководства страны;
Слабая эффективность гос. управления и контроля, как в абсолютном измерении, так и в удельном, на одного госслужащего;
Неизбежные противоречия в нормативной базе и осуществлении контрольной практики разных гос. органов;
Правовая неграмотность и нигилизм значительной части избирателей, недоверие государству, как институту.
Решение данной проблемы очевидно — «государства должно стать меньше».
Необходимо сократить его управленческие и контрольные функции. Понятно, что сделать быстро это невозможно из-за:
Существенных затрат, связанных с сокращением госслужащих;
Необходимости существенного изменения нормативной базы;
Неразвитостью СРО и других негосударственных структур гражданского общества.
Понятно, что данную проблему быстро не решить. Как не решить её только в рамках бюрократического аппарата. Необходимо привлечение ученого сообщества, кадровых чиновников — профессионалов разных отраслей, широкого круга представителей негосударственных организаций и органов местного самоуправления, начиная с уровня сельсоветов. Однако, без решения этого вопроса невозможна не только реформа системы гос. службы, но и планируемая административная реформа либо не пройдёт вообще, либо будет намного менее результативной, чем ожидается.
Руководители нескольких министерств уже сделали первые шаги в этом направлении — объявлено о планах серьёзного сокращения штатов, которое неизбежно будет сопровождаться изменением структуры, функций и нормативной базы.
Однако, в целом правительство, занятое оперативным (ручным) управлением, похоже, мало осознаёт важность этой стратегической проблемы.
Кроме того, из-за планов ускоренной евроинтеграции и появился новый осложняющий фактор, связанный с опасностью механического переноса европейский механизмов гос. управления на украинскую почву.
Отсутствие заметного прогресса в децентрализации госуправления и системного подхода к региональным особенностям функционирования госаппарата
После лозунгов о единстве и неделимости Украины времён избирательной кампании, заметного пр огресса в деятельности новой власти в вопросах децентрализации управления и его адаптации к местным экономическим, политическим и культурным условиям не наблюдается. Пока это не является критическим, поскольку многие тактические моменты можно решить грамотной расстановкой кадров. Но необходимость приведения системы госслужбы и госуправления в соответствие со всё более острой потребностью в децентрализации, очевидна — регионы Украины значительно отличаются друг от друга в природных условиях, экономическом, социальном и культурном развитии. И если ускорения решения этого вопроса на системном уровне по инициативе власти не произойдёт, то с приближением парламентских выборов инициатива перейдёт к оппозиции. Что само по себе может и неплохо, но грозит переводом решения данного вопроса в политическую плоскость и следующее воплощение идеи ПИСУАРа может быть более жизнеспособным.
Не использование принципов прямой демократии на местах в создании новых форм и механизмов народного самоуправления и контроля над чиновниками
Нынешняя власть стала таковой благодаря грандиозному проявлению прямой воли народа, выраженной напрямую миллионами человек вне рамок существовавших демократических механизмов. Мы (я)(группа аналитики и прогнозирования ЦСИ) уже (доказывали) обосновывали тезис о том, что прошедшие оранжево-«помаранчеві» события нельзя рассматривать ни как революцию, ни как путч. По нашему мнению, по форме, оранжево-«помаранчеві» события стали одним из первых проявлений зарождающегося механизма прямой демократии. Это означает неизбежность его дальнейших проявлений. И то, что людей просто распустили по домам, без малейших попыток использования энергии Майдана для построения более эффективной системы госуправления вообще и госслужбы и госаппарата, в частности, и контроля за её деятельностью снизу является крупнейшей стратегической ошибкой. Даже с учетом переходного периода. Без использования энергии Майдана и первых шагов по её формализации в четкие механизмы прямой демократии, нельзя не только существенно в короткий срок увеличить эффективность функционирования госаппарата, но и выполнить другие обещания, данные Майдану нынешними властями. Без этого лозунги о единстве разных регионов Украины так и останутся лозунгами.
Понятно, что внедрение и отладка функционирования механизмов функционирования прямой демократии и его интеграции с системой гос. управления является нетривиальной задачей и, в любом случае, займёт немало времени. Но у государства есть целый ряд научных институтов и аналитических центров, что бы решать подобные задачи системного развития. И, надо признать, что используется этот огромный интеллектуальный потенциал крайне не эффективно. Сейчас самое время подключить его к выполнению этой и других системных задач. Это будет полезно как для правительства, так для науки и общества в целом.
Выводы и прогнозы:
1. Лозунг президента о том что, его правительство не будет воровать следует рассматривать скорее как этический императив, долгосрочную идеальную цель, чем конкретный план действий. Снижение уровня коррумпированности чиновников и повышение эффективности их деятельности будет происходить гораздо медленнее, чем предполагалось в начале 2005 года. Уже осенью следует ожидать серии громких коррупционных скандалов.
2. В течение ближайших 2-3 месяцев следует ожидать первых системных предложений правительства по реформированию системы госуправления и госслужбы. Их содержание во многом является предопределённым и диктуется объективными процессами развития страны.
3. Попытки прямого переноса европейского опыта реформирования системы госуправления и госслужбы на украинскую почву не дадут ожидаемого результата.
4. Так же осенью следует ожидать второй волны кадровых изменений на всех уровнях.