Судя по всему, никаких досрочных парламентских выборов в Украине не будет. Отмены политреформы — тоже. Поводом для подобного прогноза стали отнюдь не публичные выступления ведущих политиков, которые всю минувшую неделю на все лады комментировали возможность проведения внеочередной кампании. Сигнал поступил не с Банковой, и не с Грушевского, а с другой столичной улицы — Жилянской, где имеет честь квартировать Конституционный суд. Регулярно обращаясь к деятельности этого органа, «ЗН» неоднократно высказывало три предположения. Первое: нерешительность КС (который с лета так и не сподобился принять ни одного решения), скорее всего, вызвана желанием не прогадать. Пристально наблюдая за разрастающимся конфликтом двух центров политического влияния, судьи, вероятно, пытались определить, чья всетаки возьмет. Тяготение к более сильному — распространенная человеческая слабость. Можно допустить, что она не чужда и тем, кто призван быть главными третейскими судьями в стране. Предположение второе: определившись со ставкой, судьи КС, вероятнее всего, постараются сохранить лицо. Они позаботятся, чтобы их решения, с формальной точки зрения, носили максимально нейтральный характер. И, наконец, третье предположение — первое решение Конституционного суда должно стать лакмусовой бумажкой. На основании дебютного вердикта можно будет с большей или меньшей степенью вероятности прогнозировать, чью сторону будут принимать судьи в последующих спорах.
Можем констатировать, что наши предположения пока оправдываются. Члены КС дали основным игрокам вволю поиграть мускулами, провести несколько увлекательных спаррингов и принялись за работу. Как и прогнозировало «ЗН» пробой пера стало решение о конституционности закона от 4 августа прошлого года, который, по сути, накладывал правовой запрет на пересмотр политреформы. Это решение попытались оспорить депутаты от оппозиции, которые отправили соответствующее представление в Конституционный суд.
По нашей информации, в первый день весны состоялось рейтинговое голосование судей КС по этому вопросу. Как нам стало известно, позавчера, в семь часов вечера, 13 из 18 членов, по сути, поддержали предложение, которое в свое время озвучил представитель правительства в КС Павел Евграфов. Он предлагал прекратить рассмотрение дела в связи с:
— несоответствием конституционного представления требованиям Основного закона;
— неподведомственности вопроса Конституционному суду.
Данная информация, разумеется, требует дополнительной проверки. Более того, рейтинговое голосование — еще не официальное решение. Но у нас есть основания доверять нашим источникам. Если сторона, заинтересованная в отмене политреформы, не предложит судьям большее количество аргументов, они едва ли одумаются. А пока мы рискнем полученную информацию расшифровать.
Первое. Конституционный суд фактически подыграл противникам отмены политреформы — то есть правящей коалиции. Отказ от рассмотрения представления сохранил закон от 04.08.06. в силе. Это означает, что отменить конституционные изменения будет невозможно никому. В том числе (и в первую очередь) — самому Конституционному суду. Потому что закон запрещал пересматривать политреформу именно КС.
Второе. КС сыграл в поддавки мастерски. Он мог признать закон конституционным, что было бы на руку «антикризисникам» и правительству. Он мог признать закон антиконституционным, приняв сторону президента и оппозиционных фракций. Но он просто отказал в рассмотрении. Формально — сохранив нейтралитет. Реально — облегчив жизнь Януковичу и компании. Что, в свою очередь, обещает невыносимую жизнь Ющенко и его команде.
Третье. Данное решение можно считать показательным, поскольку именно в этом вопросе два центра влияния занимали антагонистические позиции. А потому вывод о том, что Конституционный суд будет (сохраняя нужную мину) принимать сторону «донов» сотоварищи, выглядит вполне логичным. Исходя из этого, допустимо сделать вывод, что решение о досрочных выборах будет также не в пользу «оранжевой» оппозиции. Если, конечно, по этому поводу нет отдельной договоренности, подкрепленной вескими аргументами
Четвертое. Симптоматичным является тот факт, что за описанное нами решение проголосовало подавляющее большинство членов КС. При том, что еще несколько месяцев назад руководители «НУ» и БЮТ имели веские основания считать, что значительная часть судей, скажем так, симпатизирует их взглядам.
Вывод: «регионалы» и примкнувшие к ним сделали более чем серьезный шаг на укрепление своей власти.
А ничего не подозревавшие политики вовсю спорили о том быть или не быть досрочным выборам. Исподволь разворачивались «законсервированные» в марте партийные избирательные штабы. Лидер оппозиции Тимошенко на американской земле говорила о будущей внеочередной парламентской кампании как о свершившемся факте. «Регионал» Киселев (замеченный в склонности к экзотическим политическим идеям) предложил объединить возможный депутатский марафон с президентским, и провести общий забег 30 сентября. Президент Ющенко на грузинской земле назвал подобное предложение «шантажом, провокацией и психологическим давлением». Увлекшись спорами о сути, уважаемые политики несколько забыли о форме.
Что мы имеем в виду? Действующий закон о выборах депутатов. Досрочная кампания упомянута в 102-й статье этого закона. В ней должны содержаться правила ее проведения. Но они там, по большому счету, отсутствуют. Есть лишь указание сроков, отведенных для некоторых процедур. Означает ли это, что формула проведения внеочередных выборов совпадает с формулой очередных? Да, — говорят одни правоведы и ссылаются на нормы закона. Нет, — утверждают другие юристы и ссылаются на те же нормы.
Беглый анализ позволяет обнаружить некоторые нестыковки.
Первая — глобальная: средства на проведение досрочных выборов не предусмотрены. Бюджет уже сверстан, и вносить изменения в него можно только законом, который должна принять Верховная Рада. Та самая, большинство в которой не горит желанием раньше срока сдавать мандаты.
Вторая. Некоторые процессы просто нереально провести в более жесткие сроки (внеочередная кампания — на 30 дней короче).
Третья. Не вполне понятно, как составлять списки избирателей. Говорится, что в порядке, установленном законом. Но применить это порядок будет сложно, поскольку необходимо возобновить деятельность рабочих групп учета избирателей. Механизм их создания на период проведения очередных выборов понятен. В случае с досрочными — не вполне. Не известно, какой орган, и на каком основании может принять решение об их формировании. В 102-й статье не упоминаются открепительные талоны, агитация за счет Госбюджета и еще много чего, из чего не до конца ясно предусмотрено это законом или нет .
Нас стали терзать смутные сомнения. Дабы развеять их мы обратились к главному эксперту в этом вопросе, главе Центральной избирательной комиссии Ярославу Давидовичу.
— Ярослав Васильевич, ряд экспертов полагает, что если проводить досрочные парламентские выборы по технологии, описанной в профильном законе, то они могут и не состояться. Вы разделяете подобную точку зрения?
— Хотел бы сразу заметить: я не являюсь ни сторонником, ни противником проведения досрочных выборов в Верховную Раду. Не хочу рассуждать о том, возможна или невозможна внеочередная парламентская кампания. Тем более не желаю размышлять, насколько она целесообразна. Дело политиков — определяться, дело политологов — комментировать. Председатель Центральной избирательной комиссии — руководитель правоприменительного органа. Потому я как должностное лицо могу и должен отвечать на те вопросы, которые находятся в пределах моей компетенции.
С подачи некоторых политических сил в обществе заговорили о возможности досрочных парламентских выборов. В случае, если будет принято соответствующее правовое решение, ЦИК приступит к организации избирательной кампании. Поэтому я обязан привлечь внимание к тем проблемам, с которыми неизбежно столкнется не только Центризбирком, но и государство в целом.
Что касается вашего вопроса, то, по моему мнению, говорить о четкой технологии проведения досрочной парламентской кампании не представляется возможным. 102-я статья Закона «О выборах народных депутатов» существенно урезает количество избирательных процедур. Список возникающих в связи с этим проблем достаточно долг.
— Остановитесь на главных…
— Во-первых, в Государственном бюджете не предусмотрены средства на проведение избирательной кампании. Процедура выделения и распределения необходимых сумм отсутствует.
Во-вторых, сроки и порядок изготовления бюллетеней, их доставка не отрегулированы законом.
В-третьих, весьма проблематичным выглядит процесс будущего формирования комиссий. В этом вопросе вообще ничего не ясно, начиная с количественного состава избиркомов.
Наконец, ситуация со списками избирателей вообще тупиковая. С одной стороны, мы не имеем права пользоваться списками, составленными на прошлых выборах и сданными в архив. Более того, я не знаю, что с ними и в каком они состоянии. Процедура составления новых списков отсутствует.
— 102-я статья гласит, что они составляются в порядке, установленном законом.
— Но закон определяет порядок составления списков только для очередных выборов. Законодательно не отрегулирован вопрос о возобновлении деятельности рабочих групп учета избирателей.
Закон о реестре избирателей только принят, но еще не подписан. Серьезные шаги по составлению этого реестра уже сделаны, но до окончания работы еще очень далеко. Как составлять списки? Кому? Когда? На каком основании?
Я считаю: когда принимался этот закон, Верховная Рада несколько легкомысленно отнеслась к смысловому наполнению 102-й статьи, которая должна была бы регулировать порядок проведения досрочных парламентских выборов. Должна была бы, но не регулирует. Там выписаны лишь некоторые формальные процедуры, чего для проведения полноценной кампании явно недостаточно. Полный перечень сложностей, вызванных несовершенством закона, как я уже говорил, длинен.
— Насколько я понимаю, вы за внесение изменений в закон?
— Я за то, чтобы законодатель проникся этой проблемой, потому что это — не проблема ЦИК или Верховной Рады, это — государственная проблема. Пока вопрос проведения выборов носит теоретический характер, я обязан сохранять нейтралитет. Но если он перейдет в практическую плоскость, Центризбирком как организатор проведения кампании столкнется с рядом проблем. Мы их проанализировали и считаем, что оптимальный выход — вносить изменения в закон. Причем, по возможности, оперативно.
Поясню почему. В день возможного назначения президентом досрочных выборов, Верховная Рада прекращает свою работу как коллегиальный орган. Парламентарии, разумеется, сохранят свои полномочия до избрания нового депутатского корпуса. Однако пленарные заседания с момента появления гипотетического президентского указа больше проводиться не будут. Следовательно, внести необходимые коррективы в профильный закон будет невозможно. Многие политики об этом либо забывают, либо просто не хотят вспоминать.
— Какие именно изменения необходимо внести в закон, чтобы минимизировать проблемы?
— С моей точки зрения, есть два пути. Первый — относительно безболезненный выход из ситуации. Необходимо принять в общем-то несложную поправку к действующему Закону «О выборах народных депутатов Украины».Она должна предусматривать следующее: в отношении внеочередной парламентской кампании применяются те же процедуры и те же сроки, что и в отношении кампании очередной. Скажем, в Законе «О выборах Президента Украины» четко сказано, что досрочные выборы главы государства проводятся по той же формуле, что и плановые. В этом случае законодатель поступил мудро. Он предусмотрел равные условия для участников как очередных, так и внеочередных кампаний. Ведь, невзирая на то, что выборы досрочные, электорат выбирает полноценного главу государства. Выбирает его на полный, определенный Конституцией срок. Та же логика, на мой взгляд, должна применяться и в случае с выборами высшего законодательного органа.
Существует, правда, одно важное обстоятельство. Как я уже говорил, после обнародования президентского указа о досрочных выборах Рада как коллегиальный орган прекращает свою деятельность. Страна два месяца вынуждена жить без парламента. Срок, согласитесь, большой. Если досрочные выборы будут проводиться по той же методике, что и очередные, срок только увеличится.
Но и это не все. Законодательством предусмотрена долгая и сложная процедура обжалования. Есть множество процедур, не обозначенных в законе. Есть масса положений, которые при желании могут расцениваться как ущемление прав субъектов избирательного процесса. У противников внеочередной парламентской кампании появятся достаточные правовые основания для обращения в суд. На время судебного рассмотрения, естественно, приостанавливается действие обжалованного решения любой избирательной комиссии. Было время, когда решение суда первой инстанции не подлежало обжалованию. Сейчас ситуация иная. Апелляции, кассации. Система рассмотрения и принятия решений является сложной и запутанной. Когда будет поставлена окончательная точка, неизвестно. Не исключен вариант, при котором в государстве полгода не будет функционировать высший законодательный орган. Ни одним нормативным актом не предусмотрена возможность экстренного созыва парламента в случае возникновения (не дай Бог!) чрезвычайной ситуации. С моей точки зрения, на это обстоятельство законодателю также следует обратить пристальное внимание. Депутатскому корпусу, наверное, стоит абстрагироваться от политических пристрастий и урегулировать эту проблему с учетом интересов государства.
Можно было бы оправдать наличие упрощенной процедуры, если б речь шла о повторном голосовании. Но когда речь идет о полновесной кампании, пускай и досрочной, это, как мне кажется, неверно.
— Это — один путь. Другой, насколько я понимаю, более сложный?
— Иной вариант — это принятие своеобразного мини-закона, который бы четко расписывал все процедуры и все сроки досрочной кампании по выборам в Верховную Раду.
Существует два подхода к проведению кампаний. Первый применяется в подавляющем большинстве европейских государств. Там выборы проходят за две-три недели. Обратитесь к опыту Англии. Или, скажем, Италии, где заканчиваются одни выборы и тут же начинаются другие, потому что там привыкли к оперативному проведению избирательных кампаний. Подобное возможно, если некоторые процедуры упрощены, а значительная часть полномочий по организации выборов делегирована на места, региональным органам власти и местного самоуправления.
Поясню на примере. В нашей стране избирательные бюллетени печатаются на одном-единственном уполномоченном предприятии. Соответственно процесс изготовления и отправки их на места является объективно долгим. Не так просто вписаться даже в сроки, установленные для проведения очередных выборов. Что уж говорить о сроках, предусмотренных для внеочередных выборов. А если бы бюллетени печатались на местах, одновременно во всех областях, процесс существенно упростился бы и ускорился.
— Но в этом случае наверняка возникнут подозрения по поводу возможных злоупотреблений…
— Совершенно верно. Поэтому я и говорю о двух подходах. Если мы берем за основу европейскую модель, то мы можем себе позволить отказаться от одних процедур, упростить другие и определить сжатые сроки проведения кампаний. При условии, что мы максимально нагружаем местную власть и предоставляем ей максимальную свободу. Нужно взвесить и определиться — есть ли смысл в том, чтобы комиссии функционировали 45 дней, чтобы агитация велась 60 дней. Если законодатель считает подобный порядок вещей целесообразным, если есть опасения, сомнения, если есть необходимость максимально централизовать и формализовать избирательный процесс — ради Бога. Но тогда необходимо установить реалистичные временные рамки и детально, досконально расписать все технологические условия.
И еще один важный момент. В 102-й статье избирательного закона, определяющей некое подобие порядка проведения досрочных парламентских выборов, некоторые процедуры только обозначены, некоторые угадываются, некоторые отсутствуют вообще. Когда речь идет о правах (о правах участников процесса и о правах избирателей), недомолвок и двусмысленностей, по моему мнению, быть не должно. Если от каких-то правил законодатель сознательно отказывается в силу скоротечности процесса, это должно быть пояснено. Если какие-то правила упрощаются, это должно быть указано. Если какие-то правила сохраняются в полном объеме, это должно читаться в законе, а не угадываться.
Безусловно, выбор окончательного пути — за парламентом. Это — его право и, в конце концов, его долг. Мой долг — обратить внимание на объективно существующую проблему. Мое право — в случае необходимости поделиться собственным видением эффективного решения этой проблемы. У Центризбиркома есть соответствующие наработки.
— ЦИК имеет намерение поделиться ими с парламентом?
— От нас этого никто не требует, и нас об этом никто не просит. ЦИК разработал аналитическую записку по собственной инициативе, в силу объективной необходимости. Пока нет никаких правовых оснований говорить о внеочередной парламентской кампании. Но если подобная необходимость возникнет, мы должны быть готовы к решению этой задачи и четко осознавать все сложности, с которыми предстоит столкнуться. А их намного больше, чем хотелось бы. Если решение о проведении досрочных выборов будет принято, я просто не знаю, каким образом мне и моим коллегам применять действующий закон, честное слово, не знаю, как на основании 102-й статьи можно провести выборы.
ЦИК, в соответствии с законодательством, может только лишь давать разъяснения и методические рекомендации комиссиям. Но он не вправе толковать законы или подменять законодателя.
Что в этой ситуации делать Центризбиркому? Заниматься самодеятельностью? На свой страх и риск, следуя интуиции и опыту, инструктировать избирательные комиссии? Или открыто заявить, что выборы провести невозможно?
Нам остается надеяться, что эта проблема привлечет внимание высшего законодательного органа, во всяком случае, его профильного комитета. Я рассчитываю, что пробелы в правилах проведения досрочных выборов станут поводом для дискуссии, предметом обсуждения и, в конечном итоге, толчком для совершенствования закона. Есть проблема — она требует решения. Коллегиального, взвешенного, политически не ангажированного, юридически выверенного. Парламентарии (независимо от того, как они относятся к идее проведения внеочередной кампании) должны осознать: в государстве обязана существовать четкая модель проведения досрочных выборов. И эта модель должна опираться на ясные процедуры и реалистичные сроки.
— Почему ЦИК не подает свои предложения, направленные на модификацию законодательной базы? Ведь у него есть такое право по закону.
— Такое право у Центральной избирательной комиссии действительно есть. Но процедура опять-таки не расписана. Даже если у нас и существуют соответствующие наработки, неизвестно кому их подавать. И непонятно, кто, как и когда эти наработки должен рассматривать.
Верховная Рада — самодостаточный государственный орган. Если возникнет потребность в нашей помощи, Центризбирком готов предоставить ее всем заинтересованным сторонам.
Инициатива, не подкрепленная полномочиями, зачастую оказывается бесполезной. В свое время ЦИК разработал новый законопроект о референдуме, призванный заменить прежний нормативный акт, старомодный и антиконституционный. Судьба нашего кропотливого труда мне не известна до сих пор.
— Дыры в законе возникли не вчера. Почему вы раньше не обращались к законодателям с предложением их залатать?
— А почему вы считаете, что мы не делали этого раньше? И почему вы думаете, что политикам не известны беды избирательного законодательства? Как минимум членам профильного комитета об этом прекрасно известно. Любопытная вещь: еще не высохла печать на протоколе об установлении результатов выборов-2006, а политики уже говорили о досрочной кампании. Целый год эта тема поднималась различными политическими силами. Однако не было сделано ни одного практического шага для того, чтобы сделать проведение внеочередных выборов стало возможным.
— Бюджет не предусматривает средств для проведения досрочных выборов. Внести изменения в главный финансовый документ страны можно только путем принятия закона. Учитывая, что большинство в Раде сегодня против выборов, можно ли прогнозировать, что такой закон принят не будет? А, значит, выборы не состоятся?
— Если в государстве появится политическая воля для проведения досрочных выборов, то в государстве должна найтись политическая воля и для их финансирования. Решение о проведении внеочередной кампании — это правовой акт. Он подразумевает появление других правовых актов — о материальном обеспечении кампании.
— Если я правильно понял, гипотетический указ президента о проведении выборов должен стать основанием для распоряжения правительства о выделении средств и для закона, вносящего необходимую правку в Госбюджет?
— По крайней мере, я себе представляю этот процесс именно так. Но это — не мой вопрос. Меня больше волнует другое: случись досрочные выборы, ЦИК не располагает технологией их проведения.
— В какую сумму может обойтись внеочередная парламентская кампания?
— Если будет соблюдено большинство процедур, предусмотренных для очередной кампании, то бюджет выборов составит примерно 400 миллионов гривен. Скрупулезный подсчет не проводился, пока в нем не было необходимости. Да он, в принципе, и невозможен на сегодня. Скажем, закон не устанавливает количества членов комиссий. Если мы не знаем, сколько людей будет заниматься организацией выборов, как можно предполагать, сколько средств понадобится на их содержание? Кто ответит, какие формы агитации будут покрываться за счет средств госбюджета? Кто знает, станут или нет выдавать открепительные удостоверения? Закон их не предусматривает, но это пока еще не означает, что их наверняка не будет.
— Рискнете спрогнозировать, какой будет избирательная явка на возможных досрочных выборах?
— Для Украины явка в 70% и более процентов не является проблемой. Я присутствовал на множестве выборов, в десятках стран, и могу утверждать, что подобная активность — неслыханный показатель для Европы. Украинский народ считает себя политическим игроком. Это, безусловно, отрадный факт, дающий основания с оптимизмом смотреть в будущее.