На днях авторитетные по умолчанию, а с недавних пор и особо уполномоченные по Конституции украинские министры в рамках открытого заседания правительства заложили первый камень в строение, фундамент которого обеспечила конституционная реформа. Рабочую группу по доработке (уж трудно и вспомнить какого по счету проекта закона о Кабинете министров — власть «принимает» его целое десятилетие — в очередной раз исправленного и подписанного теперь министром юстиции Романом Зваричем) возглавил Дмитрий Табачник, пообещав в недельный срок устранить все имеющиеся в документе нестыковки. Не будем угадывать, насколько легкой окажется рука вице-премьера сотоварищи, однако попробуем предположить, какие именно нестыковки вызвали бурное обсуждение за дверью зала заседаний Кабмина.
Бесспорно, господам не позавидуешь: делить власть дело не столь приятное, сколь тревожное. Многое надо учесть. Пробежать между каплями дождя: и себя не обделить, и президента не обидеть, и соломку подстелить именно там, куда придется падать в случае жесткой подачи спикера. Три в одном… законе, который, повторимся, должен полностью соответствовать нормам перекроенной наспех украинской Конституции.
Однако г-ну Табачнику будет непросто выполнить свою ответственную миссию, ибо, кроме кабминовского, существует еще один вариант проекта закона о Кабинете министров. Спасительный. По словам советника президента Игоря Колиушко, документ, рожденный в недрах секретариата президента, «одним махом» решает все проблемы вынужденного тройственного союза основных ветвей украинской власти.
Неужто все? Давайте попробуем крупными мазками написать картину «Сад камней преткновений украинской власти». «Камней» будет десять. Но это совсем не значит, что нами обнаружены все. Мы просто начнем…
1. «Представление в части назначения кандидатуры на должность премьер-министра Украины президент Украины вносит согласно предложению коалиции депутатских фракций Верховной Рады в срок не позднее, чем на 15-й день после получения такого предложения» (проект закона о Кабинете министров, ст.8. п.2)О нескончаемых перипетиях, связанных с политической интерпретацией вполне конституционного положения, вряд ли стоит распространяться — слишком свежи воспоминания. «Обязательно вносит», — считают одни, до сих пор объясняя свою позицию существованием в юриспруденции такого понятия, как норма прямого действия. «Тогда зачем гаранту на это 15 дней? — справедливо вопрошают другие. — Может быть, как раз для того, чтобы принять собственное решение?». Сам объект спора, как известно, во время затянувшейся коалициады от роли почтового ящика публично отказался, а затем поставил свою — «универсальную» точку в этом деле. Понятно, не в споре. Не решился ее поставить, комментируя «ЗН» проект закона, и попавший во все последние информационные рейтинги (но об этом чуть ниже) экс-министр юстиции Александр Лавринович. Статус государственного служащего в сочетании с набором неких этических соображений обязал когда-то откровенного политика, а теперь заместителя министра Кабмина воздержаться от каких-либо заявлений.
Возможно, его все-таки сделает Конституционный суд? «Одним махом»?2. «Кабинет министров Украины ответственен перед президентом Украины и руководствуется в своей деятельности актами президента Украины, изданными на основе и с целью исполнения Конституции и законов Украины » (ст.27.п.1)
Статья проекта закона дублирует конституционную норму. Конечно, можно было бы долго ломать голову в поисках ответа на вопрос «Во что в итоге на практике выльется подобная ответственность?», если бы не находчивость Виктора Федоровича. «Верховная Рада по предложению президента Украины или не менее чем одной трети ее конституционного состава может рассмотреть вопрос об ответственности Кабинета министров Украины и принять резолюцию недоверия». (ст.14.п 1)
Что ж, с одной стороны, вполне объяснимый реверанс Януковича в адрес президента — гарант может инициировать отставку премьера. Собственно, а почему бы и нет, если убежден, что на сегодняшний день контролируешь 226 голосов в парламенте, необходимых президенту для осуществления задуманного? Пусть себе инициирует. Надо признать, что действительно прошли те времена, когда судьба премьера решалась одним росчерком пера главы государства. И как бы сие обстоятельство ни задевало самолюбие политика, занимающего президентский пост, теперь между основными игроками политического олимпа образовалась строго очерченная буферная зона, где и решаются основные вопросы при непосредственном участии ее разводящего (читать — спикера).
С другой стороны, трудно отказать в разумной логике мнению, что президент, внося кандидатуру главы Кабмина, должен иметь право инициировать и его отставку. Однако вряд ли это должно быть нормой отдельного закона, скорее — Конституции. 3. Проект закона о Кабмине, подписанный Зваричем, не подразумевает возвращения министрам депутатского статуса в случае отставки правительства, как это было зафиксировано в предыдущем варианте проекта, принятого Кабмином Еханурова. Бесспорно, прыжок без парашюта. Достойный уважения. Возможно, поэтому с особым трепетом стоит отнестись к следующей статье проекта закона:«Полномочия члена Кабинета министров Украины прекращаются в случае прекращения полномочий Кабинета министров… (в документе четко разведены понятия отставки и сложения полномочий Кабмина. — Авт.), а также путем увольнения с должности по представлению премьер-министра Украины, а в отношении министра обороны или министра иностранных дел — по представлению президента». (ст.19.п.1-2)
Нетрудно догадаться, что это и есть та самая мягкая и удобная соломка, которая лишает спикера удовольствия отправлять в нокаут любого неугодного министра, поодиночке или парами-тройками. Как воспримет сей факт парламент, ведь это не конституционная норма? Боюсь, у Сан Саныча нет шансов. Коалиционная ноша отчаянного борца за всеобщее единение и братание иногда конкретно напрягает.
4. Одним из нововведений проекта, завизированного главой Минюста (о чем, кстати, по нашему большому подозрению, госслужащий Александр Лавринович знает определенно больше политика Романа Зварича), стал пункт, согласно которому Кабинет министров получает право отменять акты отдельных министерств и других органов государственной власти. Довольно спорный вопрос, также способный столкнуть лбами. Стоит напомнить, что многочисленные акты министров издаются во исполнение документов высшего, чем Кабмин, уровня — Конституции, законов Украины, указов президента, в том числе вводящих в действие решения СНБО, кстати, конституционного органа. Будем саботировать, нагибать министров, вступая при этом в клинч с законом и гарантом?
5. Согласно выправленной Конституции, президент Украины больше не имеет права ликвидировать акты Кабмина, — только приостанавливать и обжаловать в Конституционном суде.
Надо понимать, что такое урезание полномочий действительно болезненно для президента. Как следует понимать и то, что в какой-то степени это была плата Виктора Ющенко за возможность находиться на президентском посту. Спешку декабря 2004-го, с которой договаривались политические элиты, не забыть. Как, впрочем, вряд ли стоит забывать и о том, что Украина, так и не сподобившись на судебную реформу, все еще оставляет шансы желающим получать из рук Фемиды, мягко говоря, простимулированные кое-кем «правильные» решения. Держатель акций Конституционного суда всегда будет знать прикуп. Это касается и времени рассмотрения и окончательного вердикта. Так что войну за контроль над высшим конституционным арбитром теперь смело можно отнести к разряду столетней, в которой, уж поверьте, будет, кому сражаться.
6. «Должностные лица аппарата Совета национальной безопасности и обороны Украины, секретариата президента Украины, консультационных, совещательных и других вспомогательных органов и служб, которые создаются президентом Украины, не имеют право давать поручения Кабинету министров Украины, членам Кабинета министров и вмешиваться в их деятельность» (ст. 29, п.2.).
И в чем собственно неправ заместитель министра Кабинета министров г-н Лавринович, сообщивший общественности о намерениях власти сделать одолжение Конституции и наконец-то предложить президенту для общения с Кабмином использовать только собственные указы, прошедшие, кстати, предварительную санацию Минюста и Кабмина. Что не распространялось на упомянутые выше поручения. Президент в лучших традициях своего предшественника рекомендовал открывать и закрывать вузы, выделять средства, передавать собственность, разрабатывать программы, запрещал комментировать, вмешиваться и т.п. А однажды даже поручил судьям и спикеру встретиться для решения какого-то очень важного вопроса. Напомним, что такая практика стала популярной не только в президентской вертикали, и обратим внимание, что новоназначенные председатели парламентских комитетов тоже начали злоупотреблять поручениями правительству, также не имея на это права. Впрочем, как и члены правительства не имеют права поручать что-либо местным администрациям всех уровней.
«До сегодняшнего дня в Украине сохраняются, пусть в несколько меньшей мере и других пропорциях, но два центра руководства системой органов исполнительной власти, — говорит Александр Лавринович. — Согласно обновленной Конституции, Кабмин руководствуется в своей деятельности только актами президента Украины, которые издаются им на основании Конституции и нацелены на исполнение законов Украины. То есть действительно ликвидируется ставший традиционным для независимой Украины способ управления президента правительством — его поручения».
С другой стороны, а почему бы президенту не дать поручение министрам, находящимся в вертикали его подчинения? Вопрос. Который, по-видимому, будет озвучен в рабочей группе г-на Табачника стороной главы государства.
7. СНБО без четких уточнений Основного Закона Украины сегодня имеет все шансы стать вторым центром принятия решений исполнительной власти.
В законе об СНБО сказано, что решение этого созданного при президенте совещательного органа, выраженное в форме указа, должно быть скреплено подписями премьера и профильного министра, ответственного за выполнение указа. Раньше эта норма либо не соблюдалась вообще, либо соблюдалась весьма формально. В данной же ситуации, когда власть не монолитна, а состоит из отдельных, имеющих свои интересы групп, в том числе и политических, этот факт может быть серьезным камнем преткновения.
Роман Зварич довольно категоричен в своих высказываниях. «Согласно конституционным изменениям, Кабмин обязан исполнять указы (акты) президента и ничего больше, — говорит министр юстиции. — Замечу, что это касается и четырех пунктов 106-й статьи Конституции: 5, 18, 21 и 23.
(«Акты президента Украины, изданные в пределах полномочий, предусмотренных пунктами 5, 18, 21 и 23 первой части 106-й статьи Конституции Украины, скрепляются подписями премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение, и обнародуются с указанием должностных лиц, которые своей подписью скрепили этот акт», ст. 27. п.2.)
В частности в 18-м пункте речь идет о решениях СНБО, — продолжает Зварич. — Министр не может сомневаться или не принять к исполнению такой указ президента. Для этого законодатель еще до принятия изменений к Конституции предусмотрел специальный институт, который юристы называют институтом контрассигнации. (Контрассигнация — скрепление акта главы государства подписью министра, означающее, что юридическую и политическую ответственность за этот акт несет скрепивший его министр. Контрассигнация формально объясняется тем, что глава государства юридически не ответствен за свои действия — за исключением случаев государственной измены и иных преступлений, если речь идет о президенте. Встречающаяся значительно реже контрассигнация актов главы правительства соответствующими министрами объясняется стремлением усилить солидарность кабинета.) То есть юридическим свидетельством того факта, что министр принимает к исполнению указ, является его подпись, как и подпись премьера», — убежден Зварич.
Вопрос: в каком качестве на заседаниях СНБО присутствует премьер — в качестве одного из ключевых лиц, принимающих решения, или, пардон, в качестве вешалки? В последнем случае СНБО и без труда организованное в нем пропрезидентское большинство будет издавать указы, в которых влияние премьера на содержание ограничится подписью постфактум. По мнению первого вице-премьера кабинета Януковича Николая Азарова и не только его, это явное ущемление прав главы правительства, особенно в таких важных сферах, как суды, дипломатические представительства и чрезвычайные ситуации, о которых и идет речь в упомянутых Зваричем статьях украинской Конституции.
8. Еще одна, не менее категоричная инициатива главы Минюста зафиксирована в 29-й статье проекта закона о Кабмине, где человек президента, как себя часто называет Роман Михайлович, исключает возможность кому-либо из коллег министров интеллектуально общаться с патроном на благо родной страны в свободное от работы в правительстве время. Статья гласит:
«Члены Кабинета министров Украины, руководители других органов исполнительной власти не могут входить в состав консультативных, совещательных и других вспомогательных органов и служб, которые создаются президентом Украины»
Почему так произошло? Кто и на каком основании исключил из повседневной государственной практики существование неких точек, в которых должны пересечься интеллектуальные возможности как чиновников, так и представителей общественности, активно привлекаемых к сотрудничеству президентом в рамках различных советов — по инновациям, инвестициям, демократизации, межконфессионным, гуманитарным и прочим вопросам.
С другой стороны, позицию Зварича можно понять, если припомнить, к примеру, момент первого нефтяного кризиса оранжевой власти (тогда еще на него все почему-то обращали внимание — не так, как в этом году), когда по решению президента была создана антикризисная группа, в которую вошли секретарь СНБО г-н Порошенко, министр топлива и энергетики г-н Плачков, а возглавил группу тогда еще малоизвестный первый помощник президента г-н Третьяков. Что тем самым засвидетельствовал гарант: открытое недоверие министрам или же создание второго Кабмина в составе группы с креативным названием «любі друзі»? Неужели знание ответа на этот вопрос и подтолкнуло принципиального «человека президента» к введению такой новаторской нормы?
9. Законопроект о Кабинете министров подтверждает желание украинской власти наконец-то разделить государственную службу и политику, что еще более четко зафиксировала в положениях проекта закона о госслужбе, тоже рассмотренном на заседании правительства в прошлую среду. «Министры и их замы занимают политические должности», — гласит закон. В качестве же основополагающего инструмента подобного разделения, способного по мнению многих экспертов избавить страну от регулярных кадровых чисток по окончании очередных выборов, проект закона о госслужбе предлагает ввести институт государственных секретарей.
Общеизвестная европейская норма, которая, к сожалению, уже однажды была извращена Леонидом Даниловичем в 2003 году, пожелавшим силой своего указа создать прямо в стенах Кабмина подконтрольный ему дубль. Указ Кучмы не разделил функциональных обязанностей министров и госсекретарей, которые со временем перетянули на себя основные полномочия членов Кабмина, озаботившись не столько проблемами госслужбы в министерстве, сколько деталями его стратегического и экономического развития.
На этот раз проект закона о госслужбе выписывает схему назначения и полномочий госсекретаря. Госсекретарь назначается решением Кабмина по представлению Главного управления государственной службы Украины сроком на пять лет. В состав конкурсной комиссии, утверждающей кандидатуру для представления Кабмину, входят семь человек (4 — квота управления госслужбы, 3 — Кабинета министров). Можно идти в Европу?
Говорят, что в Кабмине уже начался переполох — несгибаемая пятилетка в высшем органе исполнительной власти прельщает многих. Не может не прельщать и «регионалов», «пришедших во власть надолго». Информационные сайты пестрят сообщениями, что Янукович уже готов к большой кадровой революции и назначению на ответственные посты своих. Так что гарантий европейскости института и на этот раз никаких. Ибо любая европейская норма может быть изуродована субъективным отечественным исполнением.
Что касается позиции членов Кабинета в отношении института государственных секретарей, то она далеко не однозначная. Молчаливое большинство — против.
10. Последнее: зачем авторам проекта понадобилось уточнять, что украинское правительство управляет не только объектами государственной собственности, но и «корпоративными правами»? С одной стороны, формулировка вроде бы только конкретизирует существующее положение вещей, с другой, четко ставит на место Фонд госимущества, который хоть и подчиняется Кабмину, однако в последние годы не очень-то это афиширует, ведя, по мнению некоторых политиков, собственную игру. Или не ведя никакой, срывая планы наполнения бюджета.
Изменения Конституции Украины полностью вступили в силу уже в тот момент, когда начал работу новый парламент. Для того чтобы они были максимально внедрены в жизнь, чтобы навести хотя бы относительный порядок в разделении сфер трех вертикалей власти с учетом движения страны в направлении парламентско-президентской республики, предстоит принять еще целую серию законов — о Кабмине, президенте, центральных органах исполнительной власти, об оппозиции, о государственной службе, провести административную реформу, реформу местного самоуправления. Однако на этом этапе принятие закона о Кабмине является не только первым шагом, который расчистит лишь часть территории, полной неясности во взаимоотношениях основных фигурантов политической игры, но и неким толчком к важным переменам в украинском обществе, его политическом укладе и традициях. Безусловно, останутся моменты, которые надо будет регулировать не только принятием законов, но и внесением изменений в те статьи Конституции, которые жизнь уже поставила под сомнение. Твердо можно сказать, что г-ну Табачнику для устранения разночтений с президентской командой недели не хватит, обсуждение проекта закона в парламенте будет бурным, и то, что принятый в ВР закон президент подпишет с легкостью — не факт.