Конфликт вокруг закона о Кабинете министров в очередной раз убедил, насколько глубоки противоречия между двумя властными центрами — парламентско-правительственной коалицией и президентской командой. С высокой степенью вероятности можно утверждать: даже если одна из противоборствующих сторон и пойдет на уступки в конкретном политическом споре, это едва ли станет залогом даже временного согласия. Установление полной гармонии в отношениях между различными институтами власти выглядит несбыточной мечтой. Даже о возможной синхронизации действий правящих политических структур приходится говорить с изрядной долей скепсиса. Война ведется до полной капитуляции противника.
Прелюдия
Полтора десятка лет в стране отсутствовал правовой акт, регулирующий деятельность Кабинета министров. Едва ли не первым, кто громко поставил вопрос о необходимости принятия подобного документа, был Леонид Кучма. В свое время Леонид Данилович громогласно возмущался бесправным положением правительства, вынужденного быть «козачком у двох панів» и пообещал сделать все от него зависящее, дабы изменить положение вещей. Впоследствии гарант предпринял все возможное… чтобы закон о Кабинете министров так и не появился. Неоднократно принимавшийся Радой акт неизменно попадал под пресс президентского вето.
Преемник г-на Кучмы так же много говорил на эту тему и столь же мало сделал в этом направлении. Виктор Ющенко подчеркивал важность появления данного акта будучи и в ранге лидера оппозиции, и на посту главы государства. Но воспользоваться своим правом законотворца не спешил. А потому сейчас пожинает плоды собственных ошибок.
Рискну предположить: будь у Виктора Андреевича наработанный проект закона о правительстве в декабре 2004-го, он почти наверняка смог бы провести его через парламент. Для этого пришлось бы расширить приснопамятный «пакет», главным содержимым которого была злополучная политреформа. Но, думаю, очень многие согласятся с тем, что тогда политических оппонентов Ющенко можно было уболтать согласиться на подобное расширение. Лидер «оранжевых» тогда был фактическим хозяином положения, а его согласие на поддержку конституционных изменений было огромной уступкой. За свою сговорчивость будущий президент мог в то время выторговать гораздо больше, чем изменение избирательного закона и ротацию состава ЦИК.
В принципе можно согласиться, что тогда Ющенко было не до этого. Но понять, отчего он так бессмысленно растранжирил следующие полтора года, трудно. Узаконить устраивающие его правила функционирования Кабмина в 2005-м президенту было достаточно сложно. Но в 2006-м, после вступления в силу положений политреформы и появления так называемой «антикризисной» коалиции, сделать это в принципе стало невозможно. Чем раньше глава государства сделал бы давно напрашивающийся ход, тем больше у него было шансов вплоть до сегодняшнего дня реально влиять на деятельность центрального исполнительного органа.
Говоря о законе, «устраивающем Ющенко», мы мысленно вставали на место его преданных приверженцев, считающих, что президент не только может, но и должен, даже после внедрения политреформы, оказывать существенное влияние на деятельность исполнительной власти.
Но кое-кто в этом небезосновательно сомневался. Отдельные положения обновленной Конституции предполагали двойное толкование. Следовательно, требовалось:
— вычленить эти положения;
— четко сформулировать вопросы, возникшие после пристального знакомства с данными нормами;
— переадресовать вопросы куда следует, то есть в Конституционный суд.
Подобная инициатива должна была исходить от Ющенко как от гаранта Основного Закона. Ссылки на то, что КС долгое время не был сформирован, не могут служить достаточным оправданием. Потому что ни до, ни во время, ни после формирования суда никто на Банковой не спешил системно заниматься этой работой. Головастые правоведы, толковые советчики и зубастые бойцы в команде почетного главы «Нашей Украины» появились тогда, когда была потеряна масса времени и упущена масса возможностей. Когда его политические противники уже сделали свой ход.
В действительности следует сказать большое спасибо авторам политреформы: не будь изменены конституционные правила, закон о Кабинете министров не появился бы еще очень долго. Он, безусловно, далек от совершенства, но его, при желании, можно изменять.
Одним словом, Виктор Андреевич резко озаботился подготовкой собственного проекта закона о Кабмине только тогда, когда команда противника уже вовсю трудилась над собственной версией аналогичного документа. На счастье Виктора Андреевича, в его секретариате в то время трудился Игорь Колиушко, имевший готовые наработки по данному вопросу. Два проекта попали в Раду практически одновременно. Независимые эксперты отметили в обоих вариантах плохо скрываемое желание на свой лад растолковать Конституцию и прихватить себе как можно больше полномочий.
Стремление вполне естественное. Выиграй Янукович президентские выборы в 2004-м, он поступал бы так же, как сегодня Ющенко. А стань Виктор Андреевич премьером в 2006-м, его действия были такими же, как нынешние действия Виктора Федоровича. Заявления о необходимости свято чтить букву Конституции (исходящие и от президента, и от премьера) советовал бы воспринимать как конъюнктурную демагогию, ибо оба персонажа весьма часто и довольно грубо игнорировали Основной Закон.
Преимущество Януковича заключалось в том, что проект, написанный его командой, имел больше шансов пройти через Раду — премьер опирался на парламентское большинство. Преимущество Ющенко — в том, что в руках президента находился серьезный инструмент сопротивления — право вето. «ЗН» еще несколько месяцев назад предсказывало, что игроки с готовностью воспользуются своими козырями.
Так и случилось.
Завязка
В канун зимних каникул коалицианты прогнозируемо одобрили проправительственную версию закона о Кабинете министров. 21 декабря 247 народных избранников поддержали наработки юристов во главе с Януковичем. Примечательно, что за шесть с половиной часов обсуждения не была поддержана ни одна поправка главы государства. Ющенко выдержал необходимую паузу и 11 января воспользовался правом вето. В промежутке между двумя датами президент и премьер имели возможность обменяться мнениями по поводу этого документа и, по заявлениям некоторых соратников Виктора Андреевича, кое в чем даже пришли к общему знаменателю. Уже на следующий день выяснилось, что наперсники гаранта выдали желаемое за действительное. 12 января Рада с удивительной легкостью игнорировала президентские замечания — за преодоление вето проголосовали 366 нардепов, 121 из которых представлял БЮТ. Интерес Тимошенко прочитывался легко — в тот же день большинство поддержало в первом чтении внесенный Юлией Владимировной закон об оппозиции, а также легализовало императивный мандат для местных советов, столь необходимый для блока.
Тем не менее лидер БЮТ заявила, что причина голосования была иной — ввиду необходимости «устранить конфликт между ветвями власти, разрушающий страну». Спустя полчаса правая рука Тимошенко Александр Турчинов обнародовал иную версию. Александр Валентинович объяснил временный союз двумя обстоятельствами. Во-первых, желанием ускорить политическую кончину Кабинета Януковича — мол, получив всю полноту власти, он в полной мере взвалит на себя и бремя политической ответственности, которое его должно вскорости раздавить. Во-вторых, стремлением облегчить жизнь себе. «Мы одобряли закон для себя, и по этому закону мы будем формировать правительство и работать…», — заметил Турчинов, намекая, что сменщиком «раздавленного» Кабинета Януковича неизбежно станет Кабинет Тимошенко, который не боится ни работы, ни ответственности. Оставим риторику на совести авторов спичей и вернемся к хронологии.
Уже 12 января представители президентского секретариата и депутаты от «Нашей Украины» выразили уверенность в том, что Виктор Ющенко обжалует законность некоторых норм свежеиспеченного нормативного акта в Конституционном суде. Спустя пять дней один из видных деятелей коалиции, Адам Мартынюк, не слишком оптимистично отозвался о перспективах этого закона. Выразив надежду, что КС признает документ конституционным в целом, он предположил, что некоторые его положения судьи подвергнут остракизму. Таким образом первый вице-спикер Рады косвенно подтвердил оценки специалистов, посчитавших, что в своем желании ограничить полномочия президента его оппоненты несколько «передали куті меду».
Самое время нам с вами хотя бы в двух словах упомянуть о наиболее спорных положениях закона и привести аргументы сторон. Замечания президента были изложены в нескольких посланиях в адрес депутатского корпуса, а кроме того, неоднократно продублированы в заявлениях его полномочного представителя Арсения Яценюка.
Первое. Законом предусматривалось, что, в случае невнесения президентом кандидатуры премьера в 15-дневный срок после обнародования предложения коалиции, большинство вправе назначить главу Кабмина самостоятельно. На Банковой утверждали, что подобная новелла противоречит 106 и 114-й статьям Конституции, устанавливающим обязательность внесения кандидатуры премьера президентом.
Второе. Новый нормативный акт предполагал: если глава государства по каким-то причинам не вынесет на суд парламента кандидатуры министров иностранных дел и обороны, то парламентарии вправе назначить их самостоятельно. Вердикт президента на это ноу-хау – несоответствие статьям 85, 106 и 114 Основного Закона, где предусмотрено, что назначению руководителей внешнеполитического и оборонного ведомств предшествует непременное представление высшего должностного лица.
Третье. Благодаря закону Рада легализовала возможность монопольно снимать с должности глав МИД и МО. Парламентские «большевики» на этом праве настаивали и ранее. Сторонники Ющенко подобную привилегию отрицали начисто, ссылаясь на статью 106 Конституции, якобы предполагающую особый порядок увольнения этих министров.
Четвертое. Кабинет (в случае вступления закона в силу) получил право отменять акты местных госадминистраций. С этим категорически не согласны президентские юристы, усмотревшие нарушение 118-й статьи КУ, наделяющей подобным правом только президента, а также главу вышестоящей администрации.
Пятое. Правительство считает обязательным условием согласование кандидатур заместителей глав местных госадминистраций с Кабинетом. Банковая им в этом праве отказывает, предлагая внимательно ознакомиться с содержанием все той же 118-й статьи Конституции, гласящей, что состав администраций формируют ее руководители.
Шестое. Авторы закона считают так называемую контрасигнацию не обязанностью премьера и министров, а правом. В документе узаконена возможность отказа членов Кабинета скреплять своими подписями соответствующие указы президента. Лойеры Ющенко иначе понимают смысл 3-й части 106-й статьи Основного Закона и полагают, что такое ноу-хау не коммутируется с буквой Конституции.
Теперь озвучим контрдоводы правительственных правоведов, в частности министра юстиции Александра Лавриновича, убежденного в безупречности закона.
85, 106 и 114-я статьи Конституции, утверждают юристы Януковича, действительно наделяют президента правом вносить кандидатуру премьера и готовить представление на министров иностранных дел и обороны. Однако 83-я статья Основного Закона наделяет уже коалицию исключительным правом предлагать президенту премьера и всех без исключения членов Кабинета. Статья 85 гарантирует за Радой другое исключительное право: назначать весь состав правительства. Соответственно, по словам Лавриновича, «Основной Закон зафиксировал единственного субъекта внесения первичных предложений по кадровому составу и единственного субъекта назначения Кабинета министров». Это, по мысли главы Минюста, предполагает возможность Рады принимать необходимые решения единолично, «если президент не выполняет свои конституционные обязанности». Так выглядит ответ авторов закона на первую и вторую претензии Банковой.
Ответ на третье замечание еще проще. 106-я статья Конституции предполагает особый порядок назначения глав МИД и МО, но она не устанавливает особого порядка их увольнения. В статье 85 записано право Рады снимать любых министров — без всяких оговорок.
На четвертый и пятый тезисы у лойеров Виктора Федоровича также есть свой ответ. Насколько можно судить, они считают, что права Кабинета отменять акты местных администраций и влиять на их кадровый состав вытекают из логики 113, 117 и 118-й статей Конституции. В соответствии с ними:
— местные администрации являются неотъемлемым элементом системы исполнительной власти, высший орган которой — Кабинет министров;
— Кабмин издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения местными администрациями;
— главы местных администраций ответственны не только перед главой государства, но и перед Кабинетом, более того — они подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.
Это, думают в Кабмине, дает правительству право контролировать деятельность местных администраций, в том числе в кадровом и нормотворческом вопросах.
Кроме того, как заявил Лавринович, требование согласовывать кандидатуры заместителей губернаторов с Кабинетом соответствует действующему профильному закону и не противоречит Конституции, так как «речь не идет о формировании своей администрации». Кроме того, министр юстиции выразил надежду, что в скором времени «такого понятия, как «местные администрации», просто не будет…»
И наконец, последнее, шестое. Лавринович и его соратники убеждены, что контрасигнация — не обязанность, а право членов Кабинета. Это следует, по их мнению, из мировой практики, а также из внимательного прочтения соответствующего положения 106-й статьи Конституции.
Не пытаясь соревноваться с Александром Александровичем в глубине правовых познаний, тем не менее позволю себе не согласиться с тем, что все доводы министра (и некоторых его коллег) кажутся автору этих строк логически стройными и юридически совершенными. Например, если несвобода при выборе заместителей не считается ограничением прав главы местной администрации, то что в таком случае надо считать ограничением?
В любом случае расставить все знаки препинания и положить конец любым спорам должен был Конституционный суд. Все ожидали, что законодательные правила поведения Кабмина вот-вот попадут в здание на столичной улице Жилянской. Но они туда так и не попали. Они вернулись в дом под куполом.
Кульминация
Предшественник Виктора Андреевича испытывал слабость к так называемому повторному вето. Леонид Данилович имел привычку заворачивать неугодные законы даже после того, как его замечания отвергались 300 депутатскими голосами. С юридической точки зрения, повторное вето является нонсенсом. За исключением одного случая, описанного в решении Конституционного суда № 11-рп от 7 июля 1998 года. Судьями КС было установлено: если после вето президента «Верховная Рада вносит по своей инициативе дополнительные изменения к закону, не предусмотренные предложениями Президента Украины, то (…) Президент Украины имеет право вернуть этот закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями для нового рассмотрения Верховной Радой».
Проще говоря, в этом случае закон считается новым, а значит, и вето на него нельзя назвать повторным.
Этим самым правом Ющенко и воспользовался 18 января. Его чиновники обнаружили несоответствие между двумя текстами — одобренным Радой и направленным на подпись главе государства. Это дало президенту основания считать, что он имеет дело с новой редакцией, которую глава государства счел необходимым отклонить и предложил депутатам учесть его замечания (суть которых мы описали выше).
Что собой представляла неувязка? По заявлению президентского секретариата, 24-я статья закона в одном варианте отличалась от той же статьи в другом, «что подкреплено письмом секретариата ВР и стенограммой заседания». На Банковой сие посчитали «самовольной заменой проголосованной редакции статьи».
Коалиция назвала это «технической ошибкой». Кстати, противники президента поначалу откровенно растерялись. Об этом можно было судить хотя бы по «эволюции» позиции спикера.
20 января Мороз признал наличие «определенных технических проблем», но выразил надежду, что они «не могут быть основанием для вето». Спустя два дня он, к неудовольствию Януковича, отложил принятие окончательного решения, поручив комитету по вопросам государственного строительства изучить ситуацию.
Но уже на следующий день председатель ВР объявил, что различий между текстами нет, разговоры о них назвал «баснями» и заявил, что подпишет закон сам. Как известно, обновленная редакция Конституции дает спикеру право подписать закон, если этого не делает в установленный срок президент.
Можно предположить, отчего тон высказываний Мороза изменился. 22 января Мукачевский горрайонный суд рассмотрел иск представителя «Нашей Украины» Игоря Криля и вынес постановление о запрете подписывать этот закон.
Сторона Януковича признала решение противоправным. Высший совет юстиции начал проверку наличия оснований для увольнения мукачевского судьи Владимира Монича за нарушение присяги. Генпрокурор обжаловал постановление суда. Ну, а коалицианты начали требовать Мороза подписать закон за президента. Однако Александр Лавринович заявил, что автограф спикера был на документе еще в декабре и теперь закон осталось только опубликовать, после чего он и должен обрести юридическую силу.
Первое лицо ВР с подобной постановкой вопроса согласилось. Мороз и Янукович поставили Ющенко ультиматум. Они выразили готовность рассмотреть замечания президента, но только после того, как он завизирует закон. Если нет — 26 января текст будет напечатан в «Голосі України».
В пятницу закон свет так и не увидел. Зато увидело свет заявление члена Высшего совета юстиции, экс-постпреда Леонида Кучмы в Раде Александра Задорожного. Он несколько охладил пыл коалициантов, разъяснив, что пока существует судебный запрет, закон публиковать нельзя.
В тот же день Мороз пошел на попятный. Он заявил о готовности коалиции еще раз проголосовать за злополучный закон, учтя два президентских замечания. Спикер сообщил, что из текста могут быть убраны упоминания о праве парламента самостоятельно назначать премьера, а также министров иностранных дел и обороны. На момент подготовки номера реакция Ющенко на это предложение оставалась неизвестной.
Вопросы и ответы
Дальнейшую судьбу закона предсказать трудно. Большинство опрошенных экспертов склоняется к мнению, что стороны придут к компромиссу: коалиция частично учтет замечания Ющенко, а он, в свою очередь, подпишет закон. От того сколько президентских предложений будет принято в расчет, возможно, будут зависеть и дальнейшие шаги Виктора Андреевича. Если станут игнорировать большинство его требований, глава государства может осерчать, и отправит закон в Конституционный суд. Если стороны придут к согласию, то сего может и не случиться.
Не исключено, впрочем, и то, что Рада официально признает так называемую «техническую ошибку», примет закон повторно в той же редакции и рискнет еще раз преодолеть вето. Но эта процедура может занять много времени, а, кроме того, ряд видных регионалов начинает сомневаться в надежности БЮТ. А без штыков бойцов отряда Тимошенко 300 голосов не набрать.
В то, что закон в его нынешнем виде будет просто опубликован в ближайшее время, верят немногие. Хотя в этой стране возможно всякое.
Независимо от того, какой окажется судьба многострадального документа, считаем необходимым привлечь ваше внимание к ряду обстоятельство и попытаться ответить на ряд вопрос.
Вопрос первый. Имел ли право Мукачевский суд «подвешивать» закон, к тому же относящийся к разряду так называемых «конституционных»? Специалисты расходятся в оценках, хотя большинство из них выражают крайнюю степень сомнения по поводу того, что подобный вопрос находится в пределах компетенции подобной структуры. Есть вопросы и к степени непредвзятости судьи.
В чем юристы более единодушны, так это во мнении, что игнорировать мнение судя нельзя. Если есть решение либо постановление, и если оно не отменено, то его надобно соблюдать.
Вопрос второй. Насколько обоснованно вето президента. Разобьем этот вопрос на два. Сначала разберемся: можно ли считать техническую ошибку поводом говорить о новой редакции закона? Министр юстиции Лавринович считает, что нет. Представитель президента в Конституционном суде, экс-член КС Владимир Шаповал (к которому обратилось «ЗН» за комментарием) убежден, что да. Налицо – нарушение процедуры, а также изменение смысла закона. Причина и форма – не важны. Кто прав – судить не нам. Хотя многим по душе вторая точка зрения, в ней, на мой взгляд, больше уважения к законодательству. А оно в этом уважении нуждается.
Предположим, что ошибка вкралась в текст по случайности. Но известны случаи, когда текст нормативных актов сознательно исправлялся и после принятия, и даже после подписания президентом. Самые вопиющие – фактические изменения, якобы вносившиеся в тексты Конституции, и в 1996-м, и в 2004-м. Пишу «якобы», потому что компетентные лица, рассказывавшие мне об этом не рискнули заявлять об этом вслух. Если будут наказывать за оплошность, это может уберечь от сознательной подлости.
Идем дальше. Некоторые юристы считают, что ссылка на решение КС от 07.07.98 (на которое опирался президент, еще раз накладывая вето) в данном случае неоправданно. Восемь лет назад судьи толковали смысл 94 статьи Конституции, но в 2004 году она была изменена. Приведем мнение Владимира Шаповала, который не согласен с приведенной постановкой вопроса. Ибо даже после внедрения политреформы осталась неизменной та часть 94-й статьи, которую разбирал КС в 98-м, и на основании которой суд наделил президента правом еще раз использовать вето.
Но есть и другой вопрос – а была ли ошибка? И если была, то когда? Александр Мороз и член Кабинета Януковича Дмитрий Табачник утверждают, что техническая погрешность была исправлена еще до того, как президент первый раз воспользовался правом вето. Так ли это? И обоснованно ли в этом случае отклонен закон? Ответить на последний вопрос вправе только Конституционный суд.
Вопрос третий. Должен или не должен спикер еще раз подписывать закон, если его не завизировал в установленный срок президент? Или одного автографа достаточно? Еще раз сошлемся на мнение Шаповала, которое кажется нам верным. Он уверен, что в случае отказа президента подписывать закон спикер вправе это сделать. Причем поставить росчерк ему придется еще раз. Ибо он выполняет разные правовые процедуры. Но в данном случае, считает бывший судья КС, спикер делать этого не вправе. Лавринович оппонирует ему и в этом вопросе.
Стороны вошли в клинч. Конституционный суд им пока не помощник. Установить конституционность документа, одобренного Радой, он не вправе, поскольку тот еще не стал законом, а КС выносит свои вердикты только в отношении актов, набравших силу.
Оспорить законность использования вето оппоненты президенты могли б, но пока не рискуют – неизвестно сколько представление пролежит на Жилянской и каким окажется решение. Договориться может оказаться проще.
Но до чего бы в итоге не договорились стороны, можно прогнозировать, что договоренность эта не будет окончательной. А схватка на законодательном поле не будет последней. Война за полномочия превращает любые перемирия в недолговечные.