Об «эволюции» отношения Виктора Ющенко к модернизации Основного Закона можно написать целую книгу. За пять лет (т.е. с 2002-го, когда он впервые обозначил свое отношение к данному вопросу) его точка зрения постоянно изменялась. Отчаянно критикуя политреформу, Виктор Андреевич предпочитает не вспоминать, что он много раз давал обещания выступать в роли ее гаранта. Причем как минимум трижды делал это письменно:
— в ноябре 2004-го, поставив свою подпись под политическим соглашением с Александром Морозом;
— в декабре того же года, завизировав (вместе с Леонидом Даниловичем и Виктором Федоровичем) договор между властью и оппозицией;
— в сентябре 2005-го, украсив своим автографом печально известный меморандум «Ющенко—Янукович».
Ныне Виктор Андреевич своими обязательствами манкирует. В президентском секретариате непоследовательности шефа нашли красивое оправдание. Мол, уважаемый патрон не говорит и никогда не говорил об отмене политреформы. Он лишь настаивает на ее усовершенствовании. Впрочем, модернизация, предлагаемая Банковой, сильно смахивает на возвращение к истокам. То есть к старой редакции, предусматривавшей широкомасштабные полномочия главы государства.
Судя по всему, президент никак не мог определиться, какой именно способ «усовершенствования» политреформы избрать. Временами ему казалось, что оптимальный путь — решение Конституционного суда, отменяющее приснопамятный закон «четыре двойки». И тогда в очередной раз появлялась информация, что соответствующее представление группы депутатов от «Нашей Украины» вот-вот отправится в КС. Но отмашка так и не была дана, так что необходимый документ в суд до сих пор не попал.
То вдруг Виктора Андреевича убеждали, что самое эффективное решение — всенародный референдум. Президент несколько раз произносил магическое заклинание. Соратники и противники постоянно напрягались, рассчитывая, что за словами последуют дела. Но ожидание всякий раз оказывалось напрасным.
Первый раз понятия «Ющенко», «Конституция» и «референдум» сложились в логическую цепочку в апреле 2005-го. Тогда информационные агентства, со ссылкой на пресс-службу КС, сообщили: президент обратился в этот орган за официальным толкованием некоторых статей Основного Закона. Якобы Ющенко заинтересовался: может ли народ (как известно, единственный источник власти) осуществлять эту самую власть непосредственно? Может ли он, в частности, принимать законы на всеукраинском референдуме? Если да, то должны ли сотворенные таким образом акты утверждаться либо одобряться Верховной Радой? И распространяется ли на них стандартная процедура обнародования?
Спустя даже не дни, а часы пресс-служба Конституционного суда поспешила эту новость опровергнуть. Или, скорее, уточнить. Да, подобное обращение действительно находится в КС. Причем давно. И автор — не Виктор Ющенко, а Леонид Кучма.
Позже неофициальные источники брались утверждать, что тогда Банковая активно интересовалась судьбой этого документа, перспективами его рассмотрения. Но при этом не слишком желала, чтобы о подобном интересе стало известно общественности…
Сегодня президент и его команда уже не стесняются своего интереса к данному вопросу. 26 января сего года за подписью Виктора Андреевича в Конституционный суд было направлено представление, текст которого во многом повторял текст аналогичного послания Леонида Даниловича.
Все в том же апреле 2005-го Ющенко уже сам заговорил о референдуме. Правда, перед этим был произведен «зондаж почвы». Функции «зонда» исполнил глава президентского секретариата Зинченко. Он высказал предположение: вопрос о конституционных преобразованиях, принятых несколько месяцев назад, может быть вынесен на всенародное обсуждение. Комментируя высказывание Александра Алексеевича, его босс заявил газете «Україна молода»: «Это самодеятельность. Которую я понимаю…». Но при этом оговорился: «Даю слово, пересмотра политреформы, референдума или еще там чего я инициировать не буду. Но я прекрасно понимаю, что будут силы, которые этот вопрос в покое не оставят…».
Озвученную мысль хозяин Банковой развил в мае, в ходе двух программных интервью, данных Первому общенациональному каналу и «1+1». Корреспонденту УТ-1 Ющенко сообщил: «Меня не удивит, если такие инициативы появятся на уровне определенных политических сил. Сам я этого инициировать не буду». В эфире «плюсов» президент продвинулся в своих рассуждениях несколько дальше. Он предположил, что референдум вполне реален и объявил: «Политреформа заслуживает публичного пересмотра».
Инициативные политические силы почему-то не обнаружились, анонсированный публичный пересмотр не случился. В январе политреформа окончательно вступила в силу.
Виктору Андреевичу пришлось брать инициативу на себя. Но и на этот раз в роли застрельщика выступил соратник. Теперь уже секретарь Совбеза Кинах. Тот назвал конституционные изменения нелегитимными, поскольку они не утверждались на референдуме. Анатолий Кириллович предложил устранить недоразумение и даже прикинул возможные сроки проведения всенародного опроса — вторую половину 2006-го.
Уже после этого на первый план вышел президент. 13 января в интервью четырем ведущим телеканалам страны глава государства объявил: он готов инициировать референдум. На нем, по словам Виктора Андреевича, населению будет предложено обсудить очередное обновление Конституции. «С этой идеей я выйду, безусловно, чтобы у каждого не было никаких сомнений», — недвусмысленно обронил гарант. Обещание не поднимать подобный вопрос по собственной инициативе, данное весной, забыто. Несколько дней спустя во время телеобращения к народу Ющенко пытался убедить всех в твердости своих намерений: «Реформа Основного Закона состоялась без участия громады… Считаю, общество должно сказать свое слово о конституционных изменениях. После парламентских выборов нас ожидает честный диалог относительно политической реформы…».
Однако никаких действий, направленных на реализацию данной цели, президент не предпринимает. Итоги выборов Ющенко разочаровывают, начало «честного диалога» откладывается. Очередное слово в очередной раз подвергается забвению.
В апреле президент пытается «копнуть» с другой стороны. В послании к парламенту он говорит о необходимости создания специальной конституционной комиссии, которой предстоит подкорректировать текст Основного Закона. Виктор Андреевич рассчитывает, что в этом вопросе его поддержит будущая оранжевая коалиция. Но с формированием последней как-то не складывается. В августе деморализованный президент подписывает закон, запрещающий КС рассматривать закон о конституционности политреформы. После этого шага (для многих неожиданного) ряд наблюдателей делает ошибочный вывод: Ющенко смирился с потерей полномочий.
Однако уже осенью 2006-го борьба за возвращение рычагов влияния возобновляется с новой силой. Представители «Нашей Украины» поднимают вопрос о возможности пересмотра реформы. А гарант 2 ноября вспоминает об обещании полугодичной давности, издав указ о создании конституционной комиссии. Президент предлагает руководству Верховной Рады, лидерам депутатских фракций и премьеру делегировать в новый орган своих представителей. А вождей ведущих политических сил зазывает на очередной круглый стол. При этом Ющенко спешит заверить всех, что речь идет не о ревизии политреформы, а об усовершенствовании Основного Закона. Усовершенствовать предлагается в том числе (и в первую очередь) полномочия главы государства. О чем неоднократно говорится вслух. Вполне естественно, что коалицианты подобную инициативу откровенно игнорируют. Премьер недвусмысленно обещает: «Мы будем защищать действующую Конституцию».
Президент делает очередной шаг. 21 ноября в очередном телеобращении (на этот раз — по случаю Дня свободы) он снова говорит о возможном референдуме. Гарант торжественно изрекает: «Чтобы навести порядок в государстве, я инициирую продолжение конституционной реформы. Если конституционный диалог политиков зайдет в тупик, я дам возможность людям сказать свое слово». Глава государства излучает решимость. Чтоб ни у кого не было никаких сомнений. Как и год назад.
Новый виток давнего спора порождает новую волну критики со стороны правящей коалиции. Организатором контрвыпада выступает Александр Мороз. Спикер называет:
— идею президента о создании конституционной комиссии выходом за рамки Основного Закона;
— инициативу о проведении референдума «абсолютно лишней вещью»;
— намерение подредактировать содержание Конституции путем всенародного обсуждения — «вообще абсурдом».
Забавно, что Мороз, по сути, повторяет слова Ющенко четырехлетней давности: «Мы против референдумов, в частности референдумов прямого действия, когда, «обращаясь к народу», кто-то собирается вносить прямые изменения в Конституцию!»
Но сегодня Виктор Андреевич убежден, что обращение к народу — благо. Ибо убежден, что народ выступит в качестве союзника. Суть президентских намерений частично озвучивает глава секретариата Виктор Балога: «Достаточно задать народу один простой вопрос: «Вы за президентскую или парламентскую форму правления? Народ хорошо разбирается в этих понятиях и сможет определиться, кому он согласен отдать в руки и большие полномочия, и большую ответственность…».
Другую часть замысла все в том же ноябре 2006-го раскрывает постпред Ющенко в Раде Роман Зварич, который рассказывает, что группа, озабоченная подготовкой нового варианта Конституции, уже создана и вовсю трудится: «Готовится соответствующий законопроект. Не исключено, что президент будет ставить вопрос о том, чтобы этот законопроект был одобрен на всеукраинском референдуме». При этом экс-министр юстиции предполагает, что решение народа «не будет требовать отдельного рассмотрения в сессионном зале Верховной Рады».
С подобным мнением категорически не соглашается премьер. Виктор Янукович полагает, что подобный референдум может носить консультативный характер. И обещает в случае его проведения адекватную реакцию со стороны коалиции, которая «будет настаивать на включении в него других вопросов».
Ющенко не сдается. 30 ноября он объявляет, что если не найдет общего языка с оппонентами, то «остается только один вариант — через референдум, собрав необходимые голоса, предложить новый текст Конституции». Две недели спустя он повторяет свою угрозу: если договоренности по усовершенствованию политреформы достигнуть не удастся, она будет упразднена.
Но политреформу Виктор Андреевич поминает все реже. «Новая Конституция» — именно это словосочетание все чаще звучит в его высказываниях. И не только его. В декабре прошлого года о готовности «предложить стране новую Конституцию» заявляет Тимошенко.
В январе Ющенко еще больше раскрывает свой план. В Конституционный суд направляется представление, о котором мы упоминали в начале материала. В документе есть симптоматичный пассаж: «Есть основания для вывода, что Конституция Украины предусматривает проведение по народной инициативе исключительно законодательного референдума, то есть голосования относительно принятия (или отмены) определенного закона или внесения изменений в действующие законы, и конституционного референдума, то есть голосования относительно принятия новой (новой редакции) Конституции Украины» (здесь и далее выделено автором. — Прим. ред.).
И наконец (простите великодушно) последнее высказывание по теме. Оно принадлежит уже упомянутому Роману Зваричу, который две недели назад обронил важную фразу: «Мы будем обращаться к народу с просьбой определиться, какой конституционный строй мы хотим видеть».
Столь пространное и утомительное для читателя цитирование носит вынужденный характер: оно дает представление об изменении отношения Ющенко к референдуму. Как к инструменту достижения своей цели. При помощи всенародного опроса Виктор Андреевич в разное время рассчитывал либо отменить политреформу, либо внести изменения в Конституцию. Сейчас он уповает на референдум как на механизм принятия нового Основного Закона.
В чем разница? В первом и во втором случаях попытка опереться на волю населения наверняка встретила бы не только сопротивление большинства Рады, но и полное непонимание со стороны Конституционного суда. Ибо с правовой точки зрения, ликвидация политреформы при помощи волеизъявления народа выглядит более чем сомнительно. Внесение изменений (таким же образом) — тем более. Ибо об этом говорится, в частности, в решении Конституционного суда от 5 октября 2005 года, на которое «ЗН» неоднократно ссылалось.
Но в этом документе содержится масса иных любопытных вещей. Например, тезис о том, что «результаты всенародного волеизъявления, полученные путем референдума (…) являются обязательными. Это — аргумент в споре с Януковичем, говорящим о консультативном характере подобного мероприятия. Или с министром юстиции Лавриновичем, не так давно заявившим, что такой референдум приведет лишь к политическим, но никак не к правовым последствиям.
Однако в решении записаны и другие, еще более важные для президента вещи. Скажем, в мотивировочной части отмечено, что «народ имеет право принимать новую Конституцию Украины». Вот почему словосочетание «новая Конституция» вытеснило из лексикона президента идиомы «усовершенствование Основного Закона» и «отмена политреформы». Новый текст — более законный путь к достижению цели. Но в резолютивной части (с правовой точки зрения куда более бесспорной) записана другая формулировка — «только народ имеет право непосредственно путем всеукраинского референдума определять конституционный строй в Украине, который закрепляется Конституцией Украины, а также изменять конституционный строй внесением изменений в Основной Закон Украины в порядке, установленном разделом XIII». Вот почему г-н Зварич заговорил о необходимости посоветоваться на референдуме с народом по поводу конституционного строя.
Таким образом, линия поведения, избранная Банковой, выглядит следующим образом.
Шаг первый: усилиями т.н. конституционной комиссии разработать текст новой Конституции, расширяющий полномочия президента. Шаг второй: дождаться решения Конституционного суда, закрепляющего право народа принимать Основной Закон на референдуме. Шаг третий: вынести полученный текст на всенародное обсуждение, юридически обосновав, что он предполагает изменение конституционного строя. И таким образом добиться поставленной цели.
Готов ли Ющенко довести операцию до логического завершения? Представление в Конституционный суд отправлено, группа по разработке проекта нового Основного Закона трудится в поте лице. Процесс находится под контролем двух знающих свое дело специалистов — заместителя главы секретариата Игоря Пукшина и постпреда главы государства в КС Владимира Шаповала. Не так часто в политическом доме Виктора Андреевича так оперативно и системно переходили от слов к делам. Кроме того, гарант уже не делает, как раньше, долгих пауз в «референдумной» риторике. Пока он демонстрирует готовность идти до конца. В последний раз он напомнил об этом 8 февраля, пообещав: «Нужен референдум — будет референдум».
Еще одна деталь. Неспроста в канун подписания заявления о совместной оппозиционной деятельности между БЮТ и «Нашей Украиной» Юлия Тимошенко так много и так часто говорила о необходимости принятия именно новой Конституции. Не зря она называла это таким же важным элементом восстановления демократии, как и досрочные выборы. Не случайно говорила о синхронизации двух процессов. Можно предполагать, что Юлия Владимировна и Виктор Андреевич готовы объединить свои усилия в этом вопросе.
Однако принятая модель будет идеальной лишь в том случае, если пройдет ОТК в Конституционном суде. На Банковой, насколько могу судить, очень рассчитывают, что вердикт КС будет в их пользу. На чем основываются подобные надежды, можем только гадать. Но решения пока нет. Зато есть неувязки. Сторонники президента и его противники по-разному понимают формулировку «конституционный строй».
Сам Конституционный суд точного значения этого термина подсказать не может. В упомянутом решении КС за 2005 год говорится буквально следующее: «В ответах ученых-правоведов по-разному определяется понятие конституционного строя… Конституция Украины, закрепляя конституционный строй, не содержит этого понятия».
Понимай как хочешь. Кто как хочет, так и понимает. Приведу только несколько точек зрения, высказанных в разное время разными известными лицами. Нынешний глава Минюста Александр Лавринович и бывший вице-спикер Рады Виктор Мусияка считали, что основы конституционного строя закреплены в первом и третьем разделах Основного Закона — «Общие положения» и «Референдум». Экс-постпред президента Юрий Ключковский выражал уверенность, что к ним следует отнести и статьи, определяющие принципы государственного управления. Схожую точку зрения высказывал и судья американского федерального суда претензий Богдан Футей, утверждавший, что смена политической системы может считаться изменением конституционного строя. А вот судья КС в отставке, представитель президента в КС Павел Евграфов полагает, что под конституционным строем, по большому счету, можно понимать практически все, что записано в Конституции. С чем не согласен его бывший коллега и нынешний визави Владимир Шаповал.
Шаповал и Евграфов по-разному смотрят на многие вещи. Первый думает, что народ имеет право непосредственно принимать Конституцию на референдуме. Второй считает, что итоги всенародного опроса все равно должны утверждаться Радой. Причем, судя по всему, оба строят свои заключения, опираясь на одно и то же решение КС от 5 октября 2005 года. Если не ошибаюсь, суть противоречий в следующем. Шаповал считает: приведенная в решении ссылка на раздел XIII Конституции (предполагающая участие в процессе парламентариев) касается только изменений в Конституцию. Евграфов думает, что проводить манипуляции с Основным Законом можно только в соответствии с разделом XIII. Поднимите свой взор на несколько абзацев, изучите этот пассаж. Если не лень и если интересно — перечитайте указанный раздел. Как знать, может, у вас родится третья точка зрения?
Кстати, Евграфов задавался резонным вопросом — можно ли написать принципиально новую Конституцию? С его точки зрения — нет. Конституция — не только акт, но и процесс. Причем процесс непрерывный. Пока будут писать, обсуждать, принимать и внедрять новую, будет «работать» прежняя. Ее действие нельзя приостановить или отменить. Так что уточненный текст будет лишь продолжением Конституции. А значит, говорить о новом Основном Законе бессмысленно.
Возникает много проблем. Некоторые не новы. Еще в позапрошлом году Мусияка обоснованно вопрошал: а кто вправе сформулировать народную волю? Есть ли такое право у президента? А Ключковский справедливо интересовался: при помощи какого правового механизма надлежит реализовывать народную волю? Эти вопросы до сих пор остаются без ответа.
Пока светила юриспруденции спорят о тонкостях, я тоже задамся вопросами. На которые имею право как частичка народа — единственного источника власти.
Нужен ли народу конституционный референдум? Если верить нескольким последним опросам — нет. К примеру, 50% опрошенных компанией «ФОМ-Украина» думают, что проводить всенародное обсуждение политреформы сейчас не следует. (Исследование проводилось с 9 по 18 декабря, опрошено 2000 респондентов из 160 населенных пунктов. Погрешность выборки — 2,2%.) Приведем итоги еще одной попытки изучить «рынок настроений», предпринятой центром «София». (Исследование проводилось с 14 по 22 декабря, опрошено 2025 респондентов из 133 населенных пунктов. Погрешность выборки — 2,2%.) Так вот, 27,6% считают, что принятие на всеукраинском референдуме новой Конституции (возвращающей президенту право формировать правительство) в стране ничего не изменит. Еще 26,1% убеждены, что в этом случае в обществе усилится раскол и обострится конфликт между органами власти. Наконец, 26,6% полагают, что после политреформы такого рода государство станет более управляемым.
Как видим, отношение источника власти к будущей акции как минимум неоднозначное. Зачем же спешить с обновлением Конституции? Она несовершенна? А кто спорит? Но где гарантия, что пресловутая новая редакция не окажется еще более скверной? Почему мы должны верить искренности порывов тех, кто, скорее всего, просто стремится расширить (сохранить, вернуть) властные полномочия.
Почему бы не наложить мораторий на внесение конституционных изменений, скажем, на пять лет? При соблюдении двух важных условий.
Хотите создавать конституционную комиссию? Создавайте! Пусть в нее входят крупнейшие, авторитетнейшие теоретики и практики права. Пусть в течение установленного времени они скрупулезно отслеживают, фиксируют, анализируют все неувязки, недомолвки и двусмысленности, содержащиеся в Конституции. Пусть обращают внимание не только на те коллизии, которые касаются взаимоотношений между разными органами власти. Проблемы ведь могут проистекать из любых конституционных норм. Но только проблемы эти должны быть реальными, а не надуманными. Можно искать крошечную запятую между строк, а можно перестать игнорировать огромное многоточие в конце главы, которое не сегодня завтра грозит перерасти в жирный вопросительный знак. Причем наши эксперты должны быть не просто наблюдателями, они обязаны разрабатывать варианты выхода из кризисных ситуаций, возникающих из-за конституционных недоработок. Охотно допускаем, что в тексте исправленного Основного Закона есть внушительное количество подводных камней, которые сегодня не видны даже самому пристальному взору самого искушенного специалиста. И только в процессе множественного применения Конституции возможно обнаружить не только ее множественные недостатки, но и ее не менее многочисленные достоинства. Определив их количество и четкое соотношение, можно задумываться о корректировке.
Но для соблюдения чистоты эксперимента Конституцию надобно чтить. И это — второе, наверное, куда более важное условие. Которое всеми признается и практически никем не соблюдается.