«Один из главных недостатков обновленной Конституции — возможность совмещать работу в правительстве и депутатскую деятельность». В апреле данный тезис озвучила Юлия Тимошенко, и это вызвало недоуменную улыбку. Когда позже его повторила парочка политиков рангом пониже, сие стало слегка раздражать. Ныне о будущем снятии запрета на «совместительство» твердит уже как минимум добрый десяток противников политической реформы. И как именно на это реагировать, попросту не знаешь.
Дело в том, что в тексте Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины», одобренном Верховной Радой 8 декабря прошлого года, нет такой нормы. Она была в нескольких рабочих вариантах, но отсутствовала в окончательной версии. Той самой, которая была поддержана 402 народными избранниками холодной зимой 2004-го.
Некоторые выводы, согласитесь, напрашиваются сами собой. Вывод первый: далеко не все из четырех с лишним сотен парламентариев читали текст, за который столь дружно отдали свои голоса. Очень важный, заметим, текст. Самое печальное в том, что особой сенсации в нашем предположении нет. Ибо большинство законодателей (в большинстве случаев) не слишком хорошо информировано о содержании принимаемых ими нормативных актов. Оптимисты считают, что эта особенность законотворческой деятельности — наследство проклятого недавнего прошлого. Пессимисты полагают, что избавиться от описанной пагубной привычки Рада сможет только в далеком светлом будущем. Реалисты же твердят, что следует жить настоящим.
А потому мы переходим ко второму выводу. Итак, оппоненты политической реформы критикуют ее за несуществующие пороки. На наш взгляд, это свидетельствует не только об их неосведомленности, но и об их неискренности.
Допустим, что многочисленные критики конституционных изменений искренни в своих высказываниях и в самом деле (как они утверждают) заботятся о праведности реформы. Если бы это было так, то они наверняка тщательно проштудировали бы «неправедный» текст. Но поскольку господа обличители приписывают оспариваемому документу выдуманные пороки, это может означать только одно. С реформой борются не оттого, что она плоха. А потому, что она не нужна вовсе. И для того чтобы ее не допустить, собираются использовать все доступные средства.
Но есть ли законный способ остановить «конституционную перестройку»? Кто именно собирается это сделать? Почему? И так ли уж плох вариант реформы, утвержденный в декабре?
Кто?
Вот уже несколько недель общественность добросовестно убеждают, что одобренные Радой конституционные преобразования — зло. Роль добровольных разоблачителей взвалили на себя исключительно ветераны оранжевой революции. Характерно, что пик критики пришелся на день принятия Основного Закона. И именно в этот день появилась информация о том, что в Конституционный суд будет отправлено представление, цель которого — поставить под сомнение легитимность принятия проекта №4180.
Тем временем гражданам старательно втолковывают, что единственной причиной проведения реформы была попытка ограничить реальную власть будущего президента Ющенко. Согласно этой версии:
— заказчиком политической реформы выступили коварные эсдеки. Автором плана называют матерого интригана Виктора Медведчука, пытавшегося таким образом сохранить ускользавшую из рук власть;
— организатором акции был Леонид Кучма, ловко облапошенный Медведчуком и легко поддавшийся на обман в силу своей природной глупости и приобретенной ненависти к Виктору Ющенко;
— исполнителем избрали Александра Мороза, используя его репутацию давнего сторонника парламентаризма и статус оппозиционера. Данный тезис обычно подкрепляется намеками на политическую нечистоплотность лидера СПУ, решившегося на сговор с режимом;
— функции соучастников исполнили «донецкие» — жестокие и недалекие. Особая (неблаговидная и неблагодарная) роль была отведена Виктору Януковичу, не посвященному в тайные планы. Сам факт его выдвижения кандидатом от власти, а также методы борьбы, используемые соратниками Виктора Федоровича в ходе президентской кампании, сделали оппозицию более сговорчивой;
— в роли «потерпевших» оказались «Наша Украина» и ее лидер. Команда Ющенко вынуждена была согласиться на обновление Конституции, дабы спасти страну от кровопролития и защитить выбор народа.
Что-то в этой теории полностью соответствует действительности, что-то — не соответствует вовсе. Никто не спорит: «НУ» и Ющенко в течение года с небольшим делали все возможное, чтобы реформа не состоялась. Никто не забыл: в декабре 1994-го «Наша Украина» согласилась поддержать конституционные изменения потому, что за это ей обещали изменить состав Центризбиркома и модернизировать избирательный закон. То есть убрать препятствия, способные помешать победе Виктора Андреевича.
Однако картина будет неполной, если мы не вспомним несколько обстоятельств. Сегодня власть почему-то неохотно вспоминает о том, что нынешний Президент:
— в январе 2002-го настаивал на реформировании Конституции, предполагающем расширение полномочий правительства;
— в мае 2002-го ратовал за предоставление парламентскому большинству права на формирование персонального состава правительства;
— в июле 2004-го заявлял: «Думаю, мы, демократические силы парламента, еще до 31 октября успеем инициировать проведение настоящей политреформы. Чтобы кто-то не подумал, что меня интересуют те полномочия, которые есть у Леонида Даниловича, и что их сохранение является для меня самоцелью»;
— в октябре 2004-го (перед первым туром президентских выборов) прогнозировал, что нынешняя Рада «войдет в историю, как парламент, который провел глубокую политическую реформу… Реформа необходима, и она будет проведена. Изменения в Конституцию будут приняты прозрачно, законно и будут введены в действие в 2006 году, после избрания новой Верховной Рады…»
— в ноябре 2004-го (перед вторым туром) заключил союз с лидером СПУ Морозом, взяв на себя обязательство — способствовать проведению политреформы и поддержать «конституционный» проект №4180;
— в декабре 2004-го (перед «третьим туром») поставил свою подпись под так называемыми «мариинскими соглашениями», подтвердив свою готовность обеспечить успешное прохождение проекта №4180 через парламент;
— в феврале 2005-го (после принятия президентской присяги) подтвердил ранее взятое на себя обещание — не пытаться препятствовать вступлению конституционных изменений в силу.
Но уже в апреле глава государства стал высказываться о конституционных новациях куда жестче. Во-первых, Президент предположил, что процедура внесения изменений в Конституцию может быть признана не совсем корректной с правовой точки зрения. Во-вторых, не исключил, что «определенные политические силы» попытаются оспорить законность реформирования Основного Закона. В-третьих, не стал отрицать возможность проведения референдума по этому поводу, оговорившись, что лично он к этому никакого отношения иметь не будет.
А теперь позволим себе несколько замечаний. По нашей информации, в феврале (когда Виктор Андреевич еще не стеснялся защищать недавно принятые преобразования) группа юристов получила задание готовить представление в Конституционный суд. Цель — обосновать нелегитимность принятия проекта №4180. По некоторым данным, заказ поступил от лиц, входящих в ближайшее окружение Ющенко.
В апреле (когда тональность президентских высказываний изменилась) документ был уже готов. Почему с ним так долго тянули? Причин несколько. Остановимся на основных. Во-первых, не хотели раньше времени дразнить депутатский корпус. Во-вторых, новая власть хотела быть уверенной в том, что Конституционный суд сделает все как надо. Твердой убежденности в этом у нее нет до сих пор. Потенциального запаса прочности — тоже.
Поясним, что имеется в виду. В состав КС должно входить 18 судей. В наличии — только 15. Для принятия решения требуется 12 голосов. Насколько мы можем судить, пока власть вправе рассчитывать на относительную лояльность не более чем половины членов Конституционного суда.
Тем не менее, уже можно говорить о некоторых симптоматичных фактах. Вынуждены напомнить, что проект политической реформы, принятый в декабре прошлого года, содержал существенные оговорки. Оговорка первая: предполагалось, что до 1 сентября Верховная Рада должна одобрить следующую часть конституционных изменений — проект №3207-1, меняющий систему местного самоуправления. В этом случае коррективы Основного Закона (предусмотренные уже принятым проектом №4180) вступают в силу в первый день осени. Оговорка вторая: если до указанного срока парламент не справляется с этой задачей, измененная Конституция становится легитимной с 1 января 2006-го.
Сегодня уже с полной уверенностью можно утверждать: «3207-1» в этом году рассмотрен не будет. И произойдет это не по вине депутатского корпуса. Проект не может быть выставлен на голосование до того момента, пока не будет получено добро от Конституционного суда. Он был направлен в КС еще в декабре прошлого года, но до сих пор не рассмотрен. Хотя значимость этого документа очевидна.
Вот и не верь после этого слухам о том, что новая власть не хочет продолжения реформы. И что Конституционный суд не хочет ссориться с властью.
Была (по некоторым сведениям) еще одна причина, по которой «похоронку» на проект №4180 не спешили отправлять в Конституционный суд. Вроде бы ожидалось, что сделано это будет с публичного одобрения Президента. Предполагалось проведение некоего «курултая» под водительством Виктора Андреевича и с участием политиков, чиновников, юристов, журналистов. На мероприятии реформу собирались подвергнуть публичной порке. Но глава государства отказался от этого. На основании информации, собранной из самых разных источников, можно с высокой долей уверенности утверждать:
— Президент категорически не хочет слышать ни о какой реформе;
— Президент желает, чтобы после «убийства» проекта №4180 у него было железное алиби. Ющенко хочет остаться в стороне.
Сегодня назойливые разговоры о нечистоплотности и несвоевременности реформы ведут «оранжевые» несколькими рангами ниже — вроде харьковского губернатора Арсена Авакова или депутата Бориса Беспалого, неожиданно для многих оказавшегося одним из главных «спикеров» новой партии власти. Борис Яковлевич на днях жестоко раскритиковал реформу, заявив, что на 20% позитива в проекте №4180 приходится 80% негатива.
Любопытно, что говорил г-н Беспалый полгода назад. 8 декабря за несколько минут до голосования за проект конституционной реформы он заявил с трибуны ВР (цитируем по тексту стенограммы): «…Проект №4180, благодаря работе и наших участников, сегодня стал намного лучше, чем изначальный вариант. И это говорит о том, что наша позиция по паузе и по его усовершенствованию абсолютно оправдана, как и перенесение голосования на сегодняшний день. Поэтому мы, фракция «Наша Украина», готовы рассматривать это голосование в пакетном режиме и тут мы видим, что это солидарно с большинством депутатов…»
Данное высказывание примечательно. Не только потому, что Беспалый говорит о том, что проект стал лучше, и ни словом не упоминает 80% негатива. Но и потому, что эта цитата подтверждает: «Наша Украина» принимала самое непосредственное участие в обсуждении, исправлении и одобрении принятого варианта политической реформы. А потому должна нести свою долю ответственности за огрехи в законе. И не имеет морального и политического права все валить на эсдеков и Мороза.
В тот день представители «НУ» говорили только об одном замечании к проекту реформы: они настаивали на том, чтобы закон о внесении изменений в Конституцию вступил в силу после окончания президентских выборов.
Почему?
Логика Ющенко и его команды была проста и очевидна. Во-первых, они надеялись на победу, и потому переход к парламентско-президентской модели до окончания избирательной кампании их не устраивал. Это означало бы, что вчерашний лидер оппозиции одержал бы пиррову победу, моментально лишившись существенной части полномочий. Во-вторых, некоторые из наперсников Виктора Андреевича даже в декабре не до конца верили в будущий триумф своего вождя. Реформа была для них шансом отыграться. В-третьих, за поддержку реформы «Наша Украина» получала возможность перекроить состав ЦИК, удалив из него наиболее одиозных (с их точки зрения) персон, а заодно с пользой для себя подкорректировать избирательное законодательство.
При этом многие руководители «НУ» уже тогда, в декабре, не скрывали своего намерения «отыграть» реформу назад. Чем она их не устраивала? Ответ прозвучал позже из уст Зинченко, Кинаха, Порошенко, Авакова и многих других представителей нынешней власти. Смысл их высказываний (различных по степени откровенности) сводился к одному: в условиях переходного периода требуется сильная президентская власть, нужна жесткая вертикаль, сохраняется необходимость влияния Президента на формирование правительства.
То есть политреформу предлагают лишить ее основной цели — права парламента формировать правительство. Предлагают изъять норму, которая собственно и отличает парламентско-президентскую форму правления от президентско-парламентской. Соратники Ющенко выступают против того, к чему сам Виктор Андреевич призывал еще три года назад.
Но одного желания мало. Проект №4180 одобрен конституционным большинством при непосредственном участии «Нашей Украины». Как можно поставить под сомнение декабрьское голосование? Прежде чем ответить на этот вопрос, коротко разберем основные недостатки «политреформенного» закона.
Что?
Безусловно, новая модель политических отношений не лишена изъянов. Скажем по совести, они присутствуют во властной схеме в любом государстве. Вопрос в том, чего в предлагаемой реформе больше — позитива или негатива.
Проект конституционных изменений готовился давно, но уточнялся и согласовывался в спешке, что не могло не сказаться на его качестве. Он был плодом компромисса, в достижении которого принимали участие самые разные политические силы, в том числе враждебно настроенные друг к другу. Данное обстоятельство также не способствовало доскональности текста.
Наиболее объективно оценила пороки новой политико-правовой модели Венецианская комиссия (ВК). Три недели назад этот авторитетный орган перечислил недостатки проекта №4180. К числу главных отнесены:
— внедрение императивного мандата, т.е. запрет на переход депутатов из фракции во фракцию. ВК считает подобную норму нарушением принципов демократии, так как депутат должен представлять интересы народа, а не партии;
— сохранение за прокуратурой пресловутой функции общего надзора. ВК считает, что в руках прокуратуры вообще и генпрокурора в частности концентрируется слишком много неоправданных полномочий. В то же время (по мнению экспертов) независимый и эффективный контроль за деятельностью прокуратуры отсутствует;
— чрезмерные полномочия Президента, не соответствующие предлагаемой парламентско-президентской модели. Речь, в частности, идет о дополнительном праве Президента распускать Верховную Раду, о возможности главы государства вынести недоверие Кабмину. ВК выразила удивление, что за Президентом сохранено право законодательной инициативы, а также право подавать кандидатуры министров иностранных дел и обороны. «Венецианцы» недоумевают, почему правительство ответственно не только перед парламентом, но и перед главой государства. Перечень необязательных прав Президента на этом не ограничивается, но полностью его приводить мы не станем — хватит и этого.
Обозначены и другие недочеты, менее существенные. Перечислять их мы также не видим смысла.
А теперь давайте призадумаемся. Такая уважаемая фундация, как Венецианская комиссия, откровенно и довольно остро критикует нашу реформу. Но отечественная власть (не скрывающая враждебного отношения к «4180») это обстоятельство не использует.
Почему? Ответ на поверхности. В многостраничных замечаниях ВК нет ни слова о «переходном периоде», «жесткой вертикали» и «сильной президентской власти». «Венецианцы» отчего-то (правда, странно?) не считают эти термины признаками демократии. Наоборот, они критикуют наших законодателей за то, что слишком слабо ограничили президентскую власть. Подобное утверждение как-то не вяжется с высказываниями украинских оппонентов реформы. Они-то нам каждый день рассказывают, что после принятия проекта №4180 Президент превратился в декоративную фигуру.
Вывод ВК однозначен: у Президента значительные полномочия. Но он хочет иметь почти абсолютные. Такие, какие были у Кучмы.
Если бы это было не так и противники реформы боролись за гражданские права населения (как они говорят), а не за властные права Президента (как это есть на самом деле), они бы выводы комиссии вешали на каждом столбе и печатали в каждой газете. И кричали бы: смотрите, они, как и мы, против императивного мандата и прокурорского надзора. Но они не печатают и не кричат. Потому что не это для них главное. Потому что разговоры о нарушениях демократических свобод и гражданских прав для них лишь камуфляж, скрывающий истинную цель, возвращение Виктору Ющенко полномочий Леонида Кучмы.
Тревожно даже не то, что вчерашние оппозиционеры стремятся к абсолютной власти, которую так неистово критиковали. Особенно тревожно то, что они делают это скрытно, прикрываясь правильными словами и красивыми лозунгами. Ибо смертельно опасно евангелие, написанное фарисеями.
Поведение власти — уже повод защищать реформу, какой бы корявой и угловатой она ни казалась. Потому что даже эта корявость дает возможность создать некое подобие демократических противовесов во власти. Отмена реформы может превратить Украину в заповедник кучмизма на долгие годы.
Как?
Желающих включить реформе «красный свет» немало. В желании им не откажешь. А как с возможностями?
Сразу отбросим как полный бред идею вынесения этого вопроса на референдум. В данном случае опрос населения не влечет за собой никаких правовых последствий, т.е. этот путь неконституционен.
Не выдерживают никакой критики и разговоры о том, что отмена закона №4180 влечет за собой отмену результатов выборов Президента. Договоренности и «пакеты» — вопрос политический и моральный, но не юридический. За то, что кто-то не сдержал данного ранее слова, не судят. К счастью или к сожалению — как кому нравится.
Есть только одна возможность поставить крест на политреформе — обратиться в Конституционный суд. Текст представления в КС (где он может оказаться в самое ближайшее время) составлен достаточно толково. Разберем характер изложенных претензий.
Во-первых, формально была нарушена процедура рассмотрения вопроса. Как мы уже упоминали, Закон «О внесении изменений в Конституцию Украины» был принят в «пакете» с двумя другими документами, голосование прошло без фактического обсуждения. Это можно считать зацепкой, но, как считают некоторые юристы, не вполне убедительной. В свое время Конституционный суд, разбирая обстоятельства «бархатной революции» пришел к выводу, что вопрос процедуры — прерогатива парламента.
Можно возразить, что Конституция — не простой закон и для ее изменения предусмотрена специальная процедура. Но что именно считать ее нарушением — решать Конституционному суду. С высокой степенью уверенности, что одно серьезное нарушение 8 декабря законодатели все-таки допустили.
Конституция предусматривает, что любой проект, предполагающий внесение изменений в Основной Закон, должен быть снабжен соответствующими выводами Конституционного суда. Специальное решение КС разъясняет, что любое внесение изменений в уже изученный судьями проект требует новой экспертизы. Этот запрет был нарушен. В проект №4180 вносились правки фактически за несколько часов до голосования. Более того, некоторые эксперты утверждают, что текст, за который голосовали депутаты, и текст, подписанный Президентом и опубликованный в прессе, также имеют отличия.
Теперь Конституционному суду следует:
— определить, насколько принципиальны изменения, внесенные в законопроект после того, как он прошел экспертизу КС;
— выяснить, насколько существенно отличаются одобренный и обнародованный тексты.
После этого КС может пойти тремя разными путями.
Путь первый: признать, что были допущены грубейшие нарушения процедуры, и на этом основании объявить закон №4180 неконституционным.
Путь второй: прийти к выводу, что внесенные коррективы не существенны, они не нарушают основных прав и свобод граждан, и признать закон конституционным.
Путь третий: поставить под сомнение конституционность отдельных норм, исправленных непосредственно перед голосованием. Вследствие чего эти нормы будут изъяты, и в этой части Основного Закона останутся нормы действующей Конституции.
Этот путь кажется самым логичным и наиболее оправданным с точки зрения права. Но решать предстоит суду.
В «4180» было внесено около двух десятков изменений. В большинстве случаев речь шла о так называемых изъятиях либо о редакционных правках. Социалисты во главе с Морозом считают, что подобные коррективы не влияют на суть. Но они — не Конституционный суд.
Любопытная деталь: часть этих изменений была внесена по… настоянию представителей «Нашей Украины». То есть они сами (сознательно или несознательно) дали повод оспорить столь ненавистное им решение.
Какие именно нормы подвергли изменению? Наиболее принципиальная правка касалась характера императивного мандата. Во-первых, было изъято то самое пресловутое право депутатов занимать посты в исполнительной власти. Во-вторых, было запрещено исключать депутатов из фракции. То есть речь идет о вполне демократичных предложениях, принятых, впрочем, незаконным путем. И то, что на этих правках настаивала именно «Наша Украина», уже не имеет значения. При непосредственном участии «НУ» были изменены и переходные положения…
В массе своей правки представляют собой замену слова «и» на слово «или». Либо превращение слова «Конституция» в словосочетание «эта Конституция». С точки зрения обывателя — мелочь. С точки зрения юриста — нарушение запрета на внесение изменений в текст закона. Значимость этих изменений предстоит определить Конституционному суду.
Как быстро он должен это сделать? По идее, в сжатые сроки. Ведь с 1 января «4180» должен стать плотью и кровью Конституции. И тогда все? Нет. Потому что Конституционный суд имеет право признать неконституционным даже действующий нормативный акт.
Так что борьба за Конституцию может оказаться долгой. Очень хотелось бы верить, чтобы она оказалась честной.