К вопросу о правовом статусе и правовом режиме Азовского моря
В последнее время внимание общественности Украины привлекла проблема правового статуса и правового режима Азовского моря и Керченского пролива. Политические и экономические стороны проблемы уже освещались на страницах прессы. В предлагаемой статье рассматриваются ее международно-правовые аспекты.
Попытаюсь, прежде всего, по возможности кратко изложить суть политико-правовых обстоятельств, которые выдвинули проблему Азовского моря, морского бассейна в общем небольшого в грандиозных масштабах Мирового океана, в число современных актуальных текущих проблем взаимоотношений двух суверенных государств - Украины и Российской Федерации.
Пространства Азовского моря, являясь составной частью территории Советского Союза, находились под полным его суверенитетом. Соответственно, его правовой режим, включая порты, регулировался советским законодательством, которым устанавливались условия судоходства в нем, лоцманской проводки, морских промыслов и иной деятельности, а также навигационные, портовые, таможенные и другие правила, обязательные для выполнения всеми отечественными и иностранными судами, военными кораблями, а также физическими и юридическими лицами.
Следует иметь в виду, что в Азовском море никогда не существовало деления его пространства на территориальные воды, открытое море и т.д., что было бы абсурдом с учетом его статуса морской территории государства. Не могло оно рассматриваться и в качестве «замкнутого или полузамкнутого моря» в смысле Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., ибо это понятие относится к морям, окруженным двумя или более государствами.
Таковы, в общих чертах, правовой статус и правовой режим Азовского моря до распада Советского Союза. С появлением на берегах моря уже двух государств политико-правовая ситуация здесь изменилась, встал вопрос о его новом статусе и месте в принятой в международном праве правовой системе морских пространств.
Новый имидж Азовского моря дал повод некоторым ведомствам рассматривать его теперь как море не внутреннее, а международное, и на этом основании выступить с предложениями о его т.н. интернационализации, установить в нем свободу военного и торгового мореплавания, а Украине и России объявить территориальные воды, экономические зоны и континентальный шельф, разграничив их согласно принципам Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. как зоны суверенных прав и юрисдикции прибрежных государств. Азовское море при этом относилось бы к категории морей замкнутых или полузамкнутых в смысле ст.ст. 122 и 123 части ІХ Конвенции 1982 г.
Поскольку, как отмечено выше, вся акватория Азовского моря представляла собой суверенную государственную территорию Советского Союза, реализация этой идеи на практике означала бы добровольный отказ Украины и России от значительной части их территории (в чью пользу, во имя какой высокой цели и из каких благородных побуждений?!)*. Идея, к счастью, была отвергнута, и, тем не менее, до последнего времени в проектах некоторых ведомств содержатся предложения об установлении в Азовском море зон суверенных прав и юрисдикции. Неужели не ясно, что это то же самое, что говорить об установлении зоны суверенных прав или юрисдикции на суверенной территории, скажем, Сумской или Тамбовской областей? Что касается отнесения Азовского моря к категории морей «замкнутых или полузамкнутых», то, как свидетельствует правовой анализ этих статей, они никоим образом не влияют на характер правового режима в нем, поскольку их содержание сводится исключительно к установлению обязанности прибрежных к такому морю государств сотрудничать в использовании его пространств и ресурсов.
Оппоненты идеи установления границы в Азовском море считают, что именно к такой интернационализации привело бы его разделение. Утверждается, что с установлением границы в Азовском море последнее с точки зрения международного морского права нельзя уже будет рассматривать как море внутреннее, оно станет открытым и в него свободно смогут заходить военные корабли и торговые суда, свободно осуществляться лов рыбы. Полагаю, однако, что вывод об утрате Азовским морем статуса внутреннего моря совершенно безоснователен. Действительно, Азовское море стало морем международным в смысле наличия в нем жизненных интересов уже не одного, а двух государств. Но его международный характер не изменит его статуса как моря внутреннего: с установлением границы оно лишь разделится на две части морского пространства, каждая из которых сохранит свой статус как моря внутреннего, или говоря конвенционным термином, статус внутренных морских вод каждого из прибрежных государств. Практически возникло два морских бассейна, каждый из которых будет иметь статус внутренних морских вод, составляющих неотъемлемую государственную суверенную территорию соответственно Украины и Российской Федерации.
С трансформацией Советского Союза акватория Азовского моря, общей площадью 37 тыс. кв. км, вошла в состав двух самостоятельных, независимых и сопредельных государств - Украины и России, которые как законные правопреемники унаследовали эту территорию и, следовательно, имеют полное и равное право распространять на нее свой государственный суверенитет. Вместе с тем, каждое из государств получило полное право самостоятельно, руководствуясь соответствующими нормами международного права, решать вопросы будущего статуса и правового режима принадлежащей ему части Азовского моря.
И Украина, и Россия признали право каждой из них на часть Азовского моря и Керченского пролива в качестве их внутреннего моря, т.е., в качестве части их государственной территории.
По логике вещей и в согласии с принятой практикой межгосударственных отношений, следующим необходимым шагом после такого признания должно стать установление пределов каждой из этих частей и их правовое оформление, что в данном случае означает установление государственной границы.
Именно так ставит вопрос Украина. Ведь, как известно, наличие государственной территории с непрерывной границей составляет один из важнейших признаков государства. Государственная территория, т.е. пространство, в пределах которого осуществляется территориальное верховенство государства, немыслима без четко определенных и юридически закрепленных границ распространения этого верховенства.
Иную позицию в этом вопросе занимала, во всяком случае до последнего времени, Россия. Отвергая предложение об установлении в Азовском море и Керченском проливе государственной границы между Украиной и Россией и проведении соответствующей делимитации такой границы, Россия предлагает сторонам договориться о совместном использовании пространств Азовского моря и совместном управлении всеми видами деятельности в нем путем заключения межведомственных и межправительственных соглашений. Говоря юридическим языком, предлагается учредить на частях территорий двух сопредельных государств, не проводя разграничения этих территорий, район общего пользования пространствами и ресурсами.
При этом ход логического мышления авторов этой идеи, очевидно, следует воспринимать так: поскольку оба государства распространяют свой суверенитет над Азовским морем в порядке правонаследования после распада Советского Союза, это наследие является общим и к нему может быть применена известная в международном праве концепция «общего наследия человечества», естественно, в региональном масштабе, с вытекающими из нее идеями общего пользования и общего управления. Но Азовское море - это не космос и не международный район морского дна, где концепция общего наследия человечества в различных ее интерпретациях находит практическое применение. Естественно, два суверенных государства при необходимости и исходя из своих конкретных интересов могут договориться и о совместном использовании и совместном управлении принадлежащими им частями государственных территорий. Но для этого, прежде всего и как минимум, необходимо, чтобы правовой статус этих частей получил принятое в международном и внутригосударственном праве юридическое оформление именно как их государственных территорий, т.е. четко отграниченных пространств, в пределах которых каждое из государств обладает территориальным верховенством.
Общеизвестно, что всякое, в том числе и совместное, управление территорией и деятельностью на ней предполагает принятие законодательными и исполнительными органами государства значительного комплекса законов, постановлений, инструкций и других документов, которые в их совокупности и составляют правовую форму реализации его территориального верховенства. Отсутствие у такой территории какого-либо из признаков государственности может поставить под сомнение суверенное право государства принимать то или иное волевое решение по конкретным вопросам управления.
Я не допускаю мысли, что изложенные положения, представляющие собой прописные истины международного права, не известны моим коллегам - московским юристам-международникам. И в этой связи возникает естественный вопрос: почему в качестве условия достижения соглашения о сотрудничестве выступает отказ от установления государственной границы? С каких пор установление границы между сопредельными государствами, территориальная целостность которых освящена международным правом и подтверждена взаимными договорами между этими государствами, стало рассматриваться как препятствие развитию нормальных дружеских отношений между ними? И, с другой стороны, что может составить лучшие правовые основы установления и поддержания добрососедских отношений и развития взаимовыгодного сотрудничества государств, чем наличие ясной и четко зафиксированной границы между ними, исключающей возможности возникновения территориальных споров, претензий и конфликтов?
Б.Клименко, ведущий российский специалист по данной проблеме, в посвященной ей монографии счел необходимым специально подчеркнуть, что «в современных условиях четкое определение пределов государственной территории имеет большое значение для предотвращения различных конфликтов и развития мирного сотрудничества государств. Четкое положение линии границы государственной территории является существенным фактором предотвращения территориальных споров, установления и поддержания добрососедских отношений сопредельных государств».
Недавно в «Известиях» была опубликована статья под заголовком «Нужно ли делить Азовское море?», в которой дается определенно отрицательный ответ на этот вопрос. Основной тезис автора - несоответствие разграничения моря экономическим интересам населения Приазовья, появление неудобств в использовании моря, которые повлекут за собой установление здесь пограничного и таможенного контроля. Действительно, для браконьеров, нелегальных мигрантов, контрабандистов, наркодельцов и злостных загрязнителей морских пространств как украинского, так и российского происхождения, существенные неудобства появятся. По логике автора указанной статьи получается, что потребностям населения Приазовья в большей степени отвечает правовой вакуум и отсутствие должного порядка в пограничных частях моря.
Пограничные и таможенные службы обеих сторон придерживаются иного мнения и считают, что именно отсутствие четкой границы весьма осложняет их деятельность. Это затрудняет борьбу с браконьерами с украинской и российской сторон, для которых Азовское море стало местом дармовой и богатой наживы. В этих условиях трудно бороться с маломерными судами, которые оперируют в Азовском море в больших количествах и действуют без опознавательных знаков. Незаконная ловля тралом осуществляется с торговых судов, следующих в порты Украины или России.
Сложная ситуация сохраняется в Керченском проливе. Весьма затруднено, в частности, фиксирование имеющих место многочисленных фактов нарушения торговыми судами установленного порядка следования по каналу от украинских и российских портов к Керченскому проливу.
Автор упомянутой выше статьи утверждает, что Азовское море не делили с момента вхождения его в состав Российской империи. Но разве ему не известно, что еще в период существования Советского Союза во исполнение Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 7 января 1941 года и Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года на картах этого района по Керченскому проливу была нанесена граница, ставшая впоследствии границей между УССР и РСФСР? Наряду с другими границами, граница в Керченском проливе несколькими украинско-российскими договорами признана линией, определяющей территорильные пределы Украины, и, соответственно отграничивающей территорию России.
В этой связи в правовом плане не вполне логичными выглядят некоторые действия субъектов хозяйствования России в Керченском проливе. Так, 1 апреля 1997 года морская администрация портов Темрюк и Кавказ в одностороннем порядке объявила морской территорией порта Кавказ две трети фарватера №50 и весь фарватер №52, которые находятся в водах Украины. Имеет место смешение компетенции и деятельности служб двух государств по регулированию движения судов по каналу, что приводит к путанице и нарушению общепринятых норм обеспечения безопасности мореплавания, создает предпосылки к навигационным происшествиям в проливе. Такие предпосылки создаются и иными действиями. В начале июля 1998 года в нарушение правил Международной ассоциации маячной службы неустановленным субъектом без разрешения государственной гидрографической службы Украины на мелководье в украинской части Керченского пролива был установлен внештатный буй. Несмотря на предпринятые украинскими службами меры 3 июля 1998 года российский морской буксир «Меркурий», капитан которого был введен этим буем в заблуждение, сел на мель.
Не следует упускать из виду и факты негативного воздействия отсутствия границы на судебно-арбитражную практику: в случае возникновения спорных ситуаций, связанных с реализацией прав физических и юридических лиц в сфере морской деятельности, возникают серьезные трудности при судебных разбирательствах или арбитражных спорах. Это усугубляется в случаях, когда такие процессы осложнены присутствием в них так называемого иностранного элемента, что характерно именно для хозяйственных споров в морских пограничных районах.
Как известно, международная практика мореплавания требует от судов, проходящих Керчь-Еникальским судоходным каналом, уплаты сбора, средства от которых используются для финансирования работ по поддержанию канала в рабочем состоянии. Российские суда отказывались платить сбор. Задолженность таких судовладельцев Керченскому морскому торговому порту на 1 июля 1998 года составила около двух млн.долларов США. Большая часть арбитражных судов России, ссылаясь на то, что предмет спора выходит за рамки национального арбитражного разбирательства, отказала в иске. Арбитражный суд города Краснодар своим определением от 14 ноября 1995 года предложил для рассмотрения иска представить документы демаркации государственной границы между Украиной и Российской Федерацией. Таким образом, необходимость ограничения пределов верховенства законов Украины и России и, соответственно, разграничение объектов хозяйственных споров очевидно и для российской стороны. Аналогичная позиция была изложена в письме начальника отдела экономики департамента морского транспорта Российской Федерации от 11 ноября 1994 года, в котором отмечено, что правовое решение этого вопроса может быть найдено только при демаркации этого участка границы между Россией и Украиной.
В этой связи я охотно разделил бы оптимизм автора статьи в «Известиях» о том, что «искам друг на друга в арбитражных судах скоро, видимо, придет конец», но боюсь, что при игнорировании наличия границы в Керченском проливе ожидать этого придется еще долго.
Необходимость стабильного и эффективного пограничного и таможенного контроля в Азовском море, предполагающего, прежде всего, наличие четкого и юридически закрепленного предела суверенитета каждого из государств, очевидна.
Между тем, продолжающиеся уже длительное время двусторонние дипломатические переговоры по этому вопросу конструктивных результатов не дали. Как известно из международной практики, в том числе и практики Российской Федерации, в некоторых случаях в подобных ситуациях применялись и односторонние решения. Так, в соответствии с указом Президента России «Об обозначении на местности государственной границы между Российской Федерацией и Эстонской Республикой» от 18 июля 1994 года, несмотря на то, что эстонская сторона наотрез отказалась участвовать в делимитации и демаркации государственной границы с Россией, были в одностороннем порядке проведены работы по обозначению на местности государственной границы России на эстонском участке протяженностью 326 км.
Полагаю, что приведенные в настоящей статье соображения дают достаточные основания для вывода о том, что, во всяком случае, на данном этапе межгосударственных отношений Украины и России, безотлагательное установление границ суверенитета и сферы компетенции каждого из государств в Азовском море требует сама жизнь. Эта мера полностью отвечала бы долговременным интересам обеих держав, поскольку затягивание ее реализации наносит существенный ущерб экономике как Украины, так и России, а, в более широком политико-правовом плане, - развитию дружеских отношений и сотрудничества между ними.
* Дело в том, что в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, ни исключительная (морская) экономическая зона, ни континентальный шельф в их юридическом понимании не входят в состав морской территории государства и расположены за ее пределами. В них действует не суверенитет (т.е. полное верховенство власти) прибрежного государства, а лишь его суверенные права и юрисдикция, рамки которых установлены Конвенцией 1982 года. Такие исключительные (морские) экономические зоны и шельф Украины и России, как и других причерноморских государств, установлены в Черном море.