Истинные знатоки, как правило, сходятся во мнении: не бывает хороших или плохих конституций. Об адекватности того или иного Основного Закона обычно предлагают судить по тому, насколько он соответствует историческим привычкам, демократическим традициям, правовым обычаям и политическим ритуалам государства. Суть национальной политической реформы мы предлагаем рассматривать именно с этой точки зрения. Во многих странах (которые принято именовать цивилизованными) формализация и детализация правил поведения политиков носит весьма условный характер. Ибо там эти самые привычки, традиции, обычаи и ритуалы складывались столетиями и давно устоялись. Наша демократия еще толком не оперилась. А посему отечественные законы (в первую очередь Основной), наверное, должны содержать как можно меньше двусмысленных положений и неоднозначных норм. Недомолвки законодателей, как правило, дорого обходятся стране. В чем общество имело возможность неоднократно убедиться.
Мы постараемся не упускать это обстоятельство из виду, возобновляя разговор, начатый в прошлом номере «ЗН». Сегодня мы продолжим разбор очевидных достоинств и скрытых пороков декабрьского Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины». Того самого документа, который на депутатском сленге (благодаря своему регистрационному номеру) именуется не иначе как «Закон «Четыре двойки».
Искусство невозможного
Исторический документ, корректирующий Основной Закон, невелик по объему и составляет всего 11 страниц. При этом правки, и весьма существенные, вносятся в два десятка конституционных статей. Безусловно, ключевое изменение — наделение Верховной Рады правом определять состав Кабмина. Об этом новшестве и поговорим в первую очередь.
Ранее и главу, и членов правительства назначал президент. Правда, в первом случае для этого требовалось согласие парламента, во втором — представление премьера. В ближайшее время ситуация изменится.
Новая модель будет выглядеть следующим образом. По итогам парламентских выборов в Раде должна возникнуть коалиция фракций, в состав которой обязано войти большинство народных избранников (т.е. не менее 226). На особенностях формирования этого депутатского альянса и нюансах его взаимоотношений с президентом мы остановимся чуть позже. А пока вкратце опишем саму схему.
Коалиция должна подать президенту свои предложения по поводу кандидатуры премьера. После этого глава государства вносит соответствующее представление в Раду, и она (путем голосования) назначает главу правительства. Членов Кабинета, а также председателей Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества и Госкомитета по телевидению и радиовещанию тоже назначает парламент и также после представления — на этот раз премьерского.
Исключение составляют персоналии руководителей оборонного и внешнеполитического ведомств, а также Службы безопасности — их подбирает президент, но право назначения данных граждан опять-таки остается за Радой. Прерогативой центрального представительского органа страны является и увольнение всех вышеперечисленных деятелей. Причем «добро» от всенародно избранного парламентариям требуется только в одном случае — если им потребуется «голова» главного контрразведчика. Снять предводителя СБУ без президентского представления депутаты не могут.
Право непосредственно влиять на расстановку руководящих кадров Службы безопасности у ВР появляется уже с 1 января. Более того — через три недели высшее должностное лицо уже не сможет единолично решать и судьбу генерального прокурора. До Нового года глава государства еще вправе назначать начальника ГПУ, правда, после получения согласия парламента. Напомним также, что увольнять главного надзирателя страны президент пока еще способен без всяких санкций и рекомендаций со стороны высшего законодательного органа.
Наслаждаться подобной самостоятельностью хозяину Банковой осталось считанные дни: после боя курантов судьба генпрокурора окажется в руках Рады: именно она отныне будет его и назначать, и снимать. Но — по представлению президента.
Многие задают резонный вопрос: а в чем, собственно говоря, разница? В прошлом генпрокурора назначал президент по согласию парламента. В будущем — его будет назначать парламент по представлению президента. И в том, и в другом случаях требуется добрая воля двух сторон, разве нет? Вне всякого сомнения. Но есть небольшое отличие. Выражаясь языком летчиков, назначающий на должность — ведущий. На его плечах — больше ответственности, а в его руках — больше инициативы, политической и правовой. Дающий согласие (либо подающий представление) — ведомый. То есть игрок, безусловно, важный, но не основной.
Однако вернемся к нашим назначенцам. Как мы выяснили, начиная с 1 января, полномочия в сфере кадровых назначений расширяются незначительно. Право оказывать воздействие на ротации в руководстве СБУ и ГПУ — вот, собственно, и все. Все прочие до весны будут находиться в зоне влияния президента. Но до весны ли?
На целый ряд норм политреформы, как известно, наложен мораторий. Суровые правила «Закона «Четыре двойки» предусматривают:
— только парламентская коалиция получит возможность непосредственно влиять на подбор руководящих кадров для исполнительной власти;
— только Рада, избранная по итогам пропорциональных выборов, будет вправе сформировать коалицию.
Перечень «замороженных» положений новой редакции Конституции невелик. И он приводится в переходных и заключительных положениях «Закона «Четыре двойки». Вот только полон ли этот список?
Напомним нашим читателям, что окончательный текст политреформы утрясался в условиях невероятной спешки, а принимался в обстановке, близкой к полной неразберихе. Так вот, уже через пару дней после судьбоносного декабрьского голосования отыскались доки, обнаружившие первые последствия депутатской суеты. Выяснилось, что второпях парламентарии забыли наложить мораторий на некоторые статьи политреформы.
Давайте проверим? Согласно «Закону «Четыре двойки», не с апреля, а уже с января 2006-го обретает необходимую юридическую силу уточненный вариант 114-й статьи Конституции. Что в нем? Читаем: «Премьер-министр Украины назначается Верховной Радой по представлению Президента Украины». Означает ли это, что парламент уже зимой вправе объявить о своих претензиях? Вроде бы нет, ибо дальше следует пояснение: «Кандидатуру для назначения на должность премьера вносит Президент Украины по предложению коалиции депутатских фракций, сформированной в соответствии со статьей 83 Конституции…» Указанная статья вводится в действие только после парламентских выборов. Значит, президентским полномочиям пока ничего не угрожает? Не станем спешить и доберемся до конца фразы: «…либо депутатской фракции, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины».
Расшифруем. Допустим, что по каким-либо причинам Кабинет Еханурова падет сразу после Нового года. Допустим также, что в это самое время группа депутатских объединений примет решение о слиянии. Допустим, наконец, что после объединения в новой мегафракции будет «состоять на учете» сразу 226 народных избранников. Согласно вступившим в силу новым положениям Конституции, новоявленная парламентская ячейка в принципе вправе потребовать от президента назначить премьера, ею предложенного.
Фантастика? Не станем спорить. Но разве в новейшей политической истории страны было мало фантастического? Разве не было у нас избирательной явки, превышающей 100%? Не было заседаний парламента, проходивших в здании выставочного центра? Не было «гениального» решения Конституционного суда? Того самого, которое, по сути, обязывало всех нас поверить, что правивший страной десять с половиной лет Кучма отбыл только один президентский срок…
Разумеется, описанный нами сценарий практически неосуществим. И потому, что отставка правительства сейчас никому не на руку. И потому, что в Раде ныне царит разлад, и практически весь депутатский корпус с головой окунулся в предстоящую избирательную кампанию. И потому, что законодательный механизм назначения премьера по инициативе большинства пока отсутствует. Новая версия 114-й статьи дарует фракции-гиганту право, а вот на процедуру реализации права пока наложено эмбарго.
Но не зря ведь нашу политику часто и обоснованно именуют искусством невозможного. Оплошность законодателей способна искусственно создать повод для новых конфликтов между невразумительной властью и неразборчивой оппозицией. За ошибку сию господам парламентариям надлежит поставить «двойку». А ошибок таких в «Законе «Четыре двойки» немало.
Близкое и недалекое
Что реально изменится во взаимоотношениях ветвей власти с 1 января? Об участии парламента в определении судьбы руководителей Службы безопасности и Генеральной прокуратуры мы уже упомянули.
Что еще? С Нового года президент будет лишен еще целого ряда привилегий. Например, он более не сможет безболезненно пренебрегать одним из требований Конституции. Статья 94 обязывала главу государства визировать закон, если наложенное на акт вето преодолевалось парламентом. Леонид Данилович эту норму игнорировал. Виктор Андреевич последовать его примеру не сможет. Отныне, если президент не подпишет подобный документ в десятидневный срок, это за него будет делать спикер. Кроме того, у главы государства отберут право отлагательного вето в отношении законов, касающихся конституционных изменений.
Отправить в отставку премьера президент теперь также не сможет. С другой стороны, его права кое в чем расширились. Новая редакция 87-й статьи позволяет поднимать вопрос о недоверии правительству не только 150 народным избранникам, но и главе государства. Если подобную инициативу трети депутатского корпуса (либо президента) поддержат 226 парламентариев, Кабмин обязан уйти в отставку.
Кстати, с 1 января вокруг центрального органа исполнительной власти складывается довольно странная ситуация. Кто и как вправе отправить КМ на политический покой — в принципе ясно. Кто и как будет формировать новый — не очень. Определено, что с зимы 2006-го назначать правительство должен парламент по представлению президента и по предложению депутатской коалиции. Но формировать коалицию до весны того же 2006-го нельзя. Правда, забавно?
Забавно и то, что уже в январе лидер нации получит дополнительное право роспуска Верховной Рады, которым не сможет воспользоваться (как минимум) до мая. Ранее президент мог распустить ВР, если депутаты не приступали к работе в течение тридцати дней одной сессии. Теперь к первому правилу формально добавится и второе: глава государства обретет возможность разогнать парламент в случае, если в течение двух месяцев после отставки правительства не будет сформирован новый состав Кабинета. Но осуществить подобное действие президент в ближайшее время не сможет.
Почему? Согласно действующей редакции 90-й статьи Конституции, полномочия парламента не могут быть досрочно прекращены в последние шесть месяцев срока полномочий президента. А с 1 января действует новая редакция: теперь Раду нельзя распускать еще в одном случае — если до парламентских выборов осталось не более полугода.
Возможности президента ограничены еще в одном вопросе. До сих пор Кабмин должен был руководствоваться в своей работе не только Конституцией и законами, но и указами президента. Теперь правительство должно реагировать только на те президентские указы, которые приняты в рамках Основного Закона. А он влияние главы государства на Кабинет с некоторых пор существенно сужает.
Зато права высшего органа законодательной власти расширяются медленно и верно. Правительство (в состав которого вскоре сможет входить неограниченное количество вице-премьеров, а не три, как было раньше) будет нести ответственность не только перед президентом, но и перед Верховной Радой. Постановления ВР (принятые в рамках ее компетенции) будут иметь для Кабинета силу закона. Счетная палата («завязанная» на парламент) с 1 января будет не только контролировать процесс расходования государственных средств, но и отслеживать все поступления в бюджет страны. В случае досрочного прекращения полномочий президента спикер (а не премьер, как было до сих пор) станет исполнять обязанности главы государства. Вдобавок ко всему, у Рады отпадет лишний повод для конфликта с Нацбанком: через считанные дни у НБУ отберут право законодательной инициативы.
Наконец, парламент решил положить конец президентским инициативам в одном довольно деликатном вопросе. Конституция и раньше определяла: государственные награды, государственные праздники, а также порядок использования государственных символов устанавливаются только законами и никак иначе. Леонид Данилович и Виктор Андреевич имели по этому поводу свое мнение. Чтобы раз и навсегда поставить точку в данном вопросе, депутаты расширили перечень полномочий Рады еще одним пунктом — установление государственных символов.
Впрочем, кое в чем депутатская жизнь обещает усложниться. Отныне Конституция строго-настрого возбраняет народному избраннику:
— заниматься предпринимательством;
— входить в руководящий орган (наблюдательный совет ) предприятия (организации), цель которого (которой) — получение прибыли;
— иметь зарплату «на стороне».
Исключение сделано для творческой, научной и преподавательской деятельности. Нарушение этого правила влечет за собой лишение депутатского мандата. Правда, предшествовать этому должно соответствующее судебное решение.
На этом перечень основных конституционных новелл, обретающих силу с 1 января, можно было бы считать исчерпанным. Но есть еще одна важная корректива, заслуживающая отдельного разговора.
Занимательная арифметика
Полгода назад в отечественном политикуме стремительно разгорелся и быстро стих небольшой скандал. Глава ЦИК Ярослав Давидович в начале лета объявил, что следующие выборы президента должны состояться не в 2009 году (как до недавнего времени считало большинство граждан), а в 2010-м.
Ярослав Васильевич обосновал свою точку зрения следующим образом. Он утверждал, что Закон «О выборах президента» не содержит четкого указания о сроке полномочий главы государства, а лишь отсылает к Основному Закону. Конституция, в свою очередь, определяет: президент избирается сроком на пять лет. Поскольку инаугурация президента Виктора Ющенко состоялась 23 января 2005 года, то следующие президентские выборы должны пройти в январе 2010 года.
Мнение руководителя Центризбиркома вызвало настоящую бурю: одни стыдили его, другие поднимали на смех. Но при тщательном изучении выясняется: старожил главной счетоводческой бригады, скорее всего, оказался прав.
Закон действительно гласит: срок полномочий главы государства Украины определяется Конституцией. Статья 103 главнейшего правового документа страны (на которую дружно ссылались оппоненты Давидовича) определяет: «Очередные выборы Президента Украины проводятся в последнее воскресенье октября (выделено автором) пятого года полномочий Президента». Однако беспощадные критики председателя ЦИК отчего-то дружно забыли, что с 1 января обретает силу новая редакция Конституции. А в ней данное положение 103-й статьи формулируется несколько иначе. Разница между двумя вариантами невелика — в политреформенной версии нет упоминания об октябре.
Какой именно месяц пятого года полномочий президента считать последним? Доподлинно неизвестно. Во всяком случае, мнения заинтересованных лиц по этому поводу расходятся.
Каждый понимает как хочет. Одни (вероятнее всего, ошибочно) отсчитывают необходимый срок от начала последней президентской кампании и получают октябрь 2009-го. Другие за точку отсчета принимают момент избрания Виктора Ющенко главой государства и выходят на декабрь того же года. Третьи резонно утверждают: президент обретает полномочия с момента принятия присяги (к слову сказать, 104-я статья Конституции подтверждает их правоту). Виктор Андреевич принес ее в январе 2005-го. Добавьте пять лет (то есть шестьдесят месяцев) — и получите январь 2010-го.
Есть и четвертая, достаточно фантастическая, версия. Ее авторов трудно упрекнуть в отсутствии остроумия, и у них собственные представления об арифметике и логике. Ознакомим вас с их подсчетами. Позиция первая: Ющенко обрел президентские полномочия в 2005-м. Позиция вторая: исходя из этого — пятый год полномочий президента наступает в 2010-м. Позиция третья: последним календарным (выделено автором) месяцем 2010-го года является декабрь. Вывод: следующие президентские выборы должны состояться в декабре 2010-го. Как вам такой вариантец? То-то.
Мы намеренно не станем обсуждать уязвимые места этой гипотезы (равно как и всех предыдущих). Мы лишь напомним, что окончательную ясность в этот вопрос должен внести тот, кому это положено по статусу, — Конституционный суд. И чем раньше, тем лучше.