Страна даже не заметила, как в ней мирно произошла передача власти. Да-да, мы вновь возвращаемся к закону о Кабинете министров Украины, о который сломано столько копий на трибунах, пресс-конференциях и газетных страницах.
Новый закон лишь приоткрыл дорогу для перекраивания властных полномочий в сфере госфинансов. А ожидаемые к концу февраля — началу марта изменения в Бюджетный кодекс Украины могут сделать этот процесс необратимым. И если при принятии госбюджета на 2007 год профильный комитет ВР сыграл роль второго плана, то участие парламента в очередном бюджетном процессе может оказаться и вовсе номинальным. Причем на вполне законных основаниях.
Уже которую неделю проект изменений к Бюджетному кодексу обкатывается в министерствах и ведомствах. Лишь недавно, в черновом виде, он дошел до членов бюджетного комитета. По правилам, прежде чем что-либо обсуждать, следовало бы, конечно, дождаться официального внесения документа в парламент. Но «по правилам» не получается. Что-то слишком часто важные для страны документы попадают в Верховную Раду пятого созыва «вчера», а голосуются уже «сегодня». И много ли пользы махать руками после дружного коалиционного «одобрямса»?
Так что о бюджетных процедурах и бюджетных полномочиях следует говорить прямо сейчас. Сделав скидку на недостаточную проработанность документа и, мягко говоря, разный уровень законотворческой квалификации некоторых соавторов.
Процедура и полномочия
Будущие изменения можно условно разделить на три группы. Одни касаются процедуры, другие — передела полномочий, третьи имеют к бюджету очень слабое отношение (их вносят попутно, чтобы обеспечить интересы тех или иных разработчиков). Однако четкий водораздел провести трудно: и первые, и вторые, и третьи в конечном итоге способствуют укреплению единомыслия и убиению даже попытки дискуссии в бюджетной сфере. А когда нет дискуссии, а не блещущий профессионализмом Минфин — что многоликий Янус: сам себе бюджет пишет, сам исполняет, сам перед «своими» отчитывается, тогда в госфинансах возможно все. В том числе любые неожиданности.
Согласно свежеиспеченному закону о КМ (ст. 21), «Кабинет министров разрабатывает проекты законов о Государственном бюджете Украины и о внесении изменений в Государственный бюджет Украины, обеспечивает выполнение утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины, подает Верховной Раде Украины отчет о его выполнении». И счет становится сразу 3:1 в пользу правительства, ибо за Верховной Радой лишь одно полномочие — утверждение госбюджетного закона (ну и заслушивание отчета о выполнении, если это кому-то интересно почти через полгода после окончания соответствующего бюджетного периода).
Раньше, как мы помним, ВР утверждала еще и Бюджетную резолюцию (Основные направления бюджетной политики). К середине мая года, предшествующего бюджетному, документ разрабатывался в Минфине, после обязательных бюджетных слушаний в парламенте обрастал многочисленными, часто взаимоисключающими поправками депутатов, в июне проходил довольно муторную процедуру голосования под куполом и… по сути, никогда не воплощался в жизнь полностью — по причине своей невыполнимости.
В соответствии с законом о Кабмине, Бюджетная резолюция почила в бозе. И, как мне представляется, оплакивать безвременно ушедшую никто не станет. Другое дело, что предложено взамен. А предложена, согласно ст. 32 закона, Декларация целей и задач бюджета на последующий бюджетный период, «которая используется для разработки проекта закона о Государственном бюджете Украины на соответствующий год».
Более детальные комментарии находим в проекте изменений в БК. Бюджетная декларация — это нормативно-правовой акт Кабинета министров Украины, который определяет цели и задачи бюджета на последующий бюджетный период и на среднесрочную перспективу. Причем именно «среднесрочность» и отсутствие необходимости проходить утверждение в ВР — это те два концептуальных отличия, которые делают «старую» резолюцию «новой» декларацией. А «начинка», как в конфете «Белочка», практически та же: дефицит (профицит), доля ВВП, перераспределяемая через сводный бюджет, предельный объем госдолга и его структура…
Разработанный до 15 февраля и утвержденный Кабмином до 1 марта, документ не позже чем в семидневный (!) срок обнародуется на сайте Минфина и в газете «Урядовий кур’єр».
Каково же влияние народных избранников на выработку стратегического для страны документа? Пока в проекте изменений в БК не удалось обнаружить ни порядка приема—учета депутатских замечаний, ни каких-либо иных процедур. Как, впрочем, и возможности участия президента. Всю ответственность за выработку бюджетной стратегии на ближайший год и перспективу Кабмин берет на себя.
Кстати, о перспективе. Звучит, безусловно, привлекательно. Да и по сути правильно: без преемственности в экономической политике, рычагом которой, теоретически, может стать хотя бы среднесрочное бюджетное планирование, Украине действительно не под силу реализовывать более концептуально значимые проекты, нежели финансирование зарплат или оплата энергоносителей. В чем мы убедились на примере создания (согласно бюджету-07) негосударственного пенсионного фонда для работников бюджетной сферы, перспективы перечисления взносов в который хотя бы на год вперед не то что не подтверждаются документально, но даже не озвучены.
Однако здесь возникает вопрос: а «среднесрочное» — это в украинских реалиях на сколько лет? Неплохо бы уточнить, потому что, к примеру, в банковской сфере Украины долгосрочными считаются кредиты и депозиты сроком более чем на год, тогда как в мире этот термин применяется к не менее чем пятилетним. Но разработчикам Кодекса подобные мелочи, наверное, неинтересны…
Итак, о содержании Бюджетной декларации депутаты узнают из «Урядового кур’єра». И первое полугодие для них обещает оказаться периодом, практически свободным от бюджетных проблем. Но 15 сентября, как обычно, наступит момент истины: правительство внесет проект Государственного бюджета Украины на суд Верховной Рады.
Здесь есть две новости — хорошая и плохая. Хорошая состоит в том, что в представлении госбюджета примут участие очень много действующих лиц.
Проект представит лично премьер (или министр финансов, если премьер ему это поручит). Из чего можно сделать вывод, что представление — акт сугубо политический, и серьезного разговора по проблемам государственных финансов не предвидится.
Затем выступит председатель бюджетного комитета и доложит о соответствии проекта нормам Бюджетного кодекса (а не декларации, которая зачем-то разрабатывалась правительством).
А напоследок слово возьмут главные распорядители бюджетных средств (читай — министры) — в соответствии с перечнем, составленным главой профильного комитета. Они ознакомят народных избранников с целями, мероприятиями и ожидаемыми результатами реализации бюджетных программ. Поскольку министров много, а бюджетных программ — и того больше, от главы бюджетного комитета потребуется недюжинный организаторский талант, чтобы представление не затянулось до позднего вечера.
А теперь — новость плохая. По результатам представления депутаты уже не смогут принять «мотивированное решение об отклонении проекта» в случае несоответствия его Бюджетному кодексу или Бюджетной резолюции. И не только потому что резолюции больше нет. А потому что нормы п.2 и 3 ст.39 ныне действующего БК предлагается изъять.
Бюджетный законопроект неукоснительно принимается к рассмотрению — иного новая версия кодекса просто не приемлет. Что, безусловно, сужает права народных избранников на свободное волеизъявление в бюджетном процессе. Конечно, будь это рядовые граждане, на защиту их прав и свобод встал бы Конституционный суд (нарушение ст. 22 Основного Закона!). Но поскольку депутат воспринимается как некий элемент государственной машины, подобное наступление на его права безусловно сойдет с рук.
К слову, выводы бюджетного комитета (которые по-прежнему рассматриваются при первом чтении бюджета) не становятся Бюджетными выводами Верховной Рады. Мелочь, но по-своему примечательная.
С другой стороны, а кому эти выводы интересны? Разработчики кодекса, наверное, что-то знают, поскольку предлагают больше не настаивать на их раздаче депутатам (вместе со сравнительными таблицами) за два дня до пленарного рассмотрения бюджета в первом чтении.
Между презентацией бюджета и первым чтением в бой вступает… Счетная палата, и это также новое слово в бюджетном творчестве. Палате предписывается в двухнедельный срок, до 1 октября, подготовить «экспертный вывод» относительно поданного Кабмином законопроекта. С точки зрения усовершенствования будущего закона, норма абсолютно мертворожденная: аналитический потенциал Счетной палаты общеизвестен. Но, вероятно, Минфину понадобился хотя бы декоративный противовес, а взваливать эту функцию на бюджетный комитет ввиду дружественности и лояльности большинства его членов просто негуманно.
Новая процедура изрядно облегчает жизнь составителям бюджета. Повторные чтения (ни первое, ни второе) не допускаются. О возвращении документа на доработку в Кабмин нет речи даже теоретически. Третье чтение искоренено как класс. По-видимому, сама мысль о таких вещах авторам проекта отвратительна.
Однако, будучи абсолютно уверенным в благополучном прохождении в ВР, правительство страхует себя на случай невступления бюджета в действие с нового бюджетного года. Статья 46, где расписаны соответствующие бюджетные назначения, по сравнению с действующей редакцией кодекса выросла почти втрое. И чего там только нет! И разрешение выдавать капитальные кредиты из общего фонда бюджета «на восстановление систем жизнеобеспечения согласно перечню мероприятий, определенных Кабинетом Министров Украины», и право осуществлять государственные заимствования для погашения основной суммы долга, и финансирование расходов по спецфонду, если подобные расходы предусматривались бюджетным законом прошлого года. Даже перечисление местным бюджетам дотаций выравнивания в размерах, предусмотренных… бюджетным проектом от Кабмина.
Может, легитимный финансовый документ стране и не нужен, если жизнь так легко строить в соответствии с проектом?..
Важные мелочи
«В случае возникновения неурегулированности законодательных норм или норм, ведущих к уменьшению поступлений в Государственный бюджет Украины, они могут корректироваться законом о Государственном бюджете Украины на последующий бюджетный период». Эта цитата — из ст.38 проекта изменений в БК.
Понимайте, как хотите: то ли речь идет об уже традиционном перекраивании с помощью бюджета пенсионного, социального и прочего законодательства, то ли между строк проглядывает пресловутый пересмотр налоговых норм? Хотя, справедливости ради, надо сказать, что действующее правило относительно обнародования до 15 августа законов, влияющих на показатели бюджета, разработчики проекта предлагают даже ужесточить. Такие законы должны быть приняты и обнародованы до 15 апреля. Реально ли это в Украине, я очень сомневаюсь. Но, возможно, Николай Янович иного мнения.
Министра финансов я помянула не всуе. Понятно, что новая редакция Кодекса пишется под всемогущего и всезнающего Николая Азарова. Однако ни один министр не вечен, и за время действия Кодекса на этом посту могут смениться много очень разных людей. А калибр личностей различен, вот в чем беда.
Изменения к кодексу (п.8 ст.15) предлагают предоставить лично министру финансов (!) право заключать сделки (укр. «правочини») с государственными ценными бумагами и банковскими депозитами. То, что подобная коммерциализация Минфина, возможно, и принесет определенный доход бюджету, это правда. Правда и в том, что избыток средств на казначейском счете в последние годы стал не редкостью, а правилом. И с этим надо что-то делать. Но, по здравому рассуждению, лечить следовало бы причину, а для этого — разрабатывать вменяемое законодательство о госзакупках, создавать мобильный рынок внутренних заимствований, а не прибегать к черпанию «воды» депозитным «решетом».
Существует и еще одна сторона медали. Не так уж трудно себе представить, как руководитель министерства лоббирует интересы хозяев какого-либо банка (банков), предоставляя этому финучреждению(-ниям) — запросто, без тендера — дополнительный ресурс из средств единого казначейского счета. То-то Нацбанк порадуется!
Причем здесь Нацбанк? Три года назад в Украине возникла обратная ситуация: блокирование бюджетных средств на казначейском счете привело к кризису ликвидности в банковской системе. К счастью, Нацбанк и Министерство финансов тогда достигли компромисса, и подобное больше не повторялось. Но следует ли при таком «анамнезе» законодательно наделять Минфин функциями второго эмиссионного центра?
Впрочем, при удачно составленном Бюджетном кодексе можно сыграть свою игру не только на внутреннем рынке, но и на внешнем. Цитирую п.3 ст.16: «Министерство финансов Украины вправе принимать обязательства от имени Украины, связанные с осуществлением заимствований, в том числе и по отказу от суверенного иммунитета в возможных судебных делах…»
Эксперты, с которыми мы консультировались, очень сомневаются, что это функция Минфина — распоряжаться суверенитетом Украины даже в столь ограниченной сфере, как судебные иски по гособязательствам. Все соглашаются, что вопрос требует законодательного урегулирования. Но почему Минфин, а не Кабмин?
Впрочем, и Кабмину достанется немалый кус — ни много ни мало возможность заблокировать рассмотрение в ВР любого (!) законопроекта по вопросу, так или иначе связанному с бюджетом. Если в законе о КМ (ст. 31) посыл сделан, по крайней мере, вежливо, то в проекте изменений к Бюджетному кодексу говорится без обиняков:
«Каждый проект закона, внесенный в Верховную Раду Украины, в течение пяти дней подается в Кабинет Министров Украины и комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета для проведения экспертизы относительно его влияния на показатели бюджетов, а также относительно его соответствия бюджетному законодательству».
Несколько абзацев с детальным описанием процедур, в которых задействованы, конечно же, Минфин и «заинтересованные» (так в тексте. — Н.Я.) ведомства — и, наконец, резюме для особо непонятливых: отрицательный экспертный вывод КМ «является основанием для возвращения проекта закона субъекту законодательной инициативы». Резюме, абсолютно логичное с точки зрения Минфина, но… абсолютно не конституционное, ибо попирает право народного депутата Украины на законодательную инициативу.
Ну и кто после этого в нашей стране законодатель?